高?？倳嫀熤贫鹊姆ㄒ?guī)變遷及執(zhí)行現(xiàn)狀探析

●廣州番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)院監(jiān)察審計處 王超輝

高校總會計師制度的法規(guī)變遷及執(zhí)行現(xiàn)狀探析

●廣州番禺職業(yè)技術(shù)學(xué)院監(jiān)察審計處 王超輝

縱觀歷史，我國高?？倳嫀熤贫鹊姆煞ㄒ?guī)變遷大致經(jīng)歷了五個時期：醞釀時期——要求設(shè)置；加速時期——抓緊設(shè)置；停滯時期——可以不設(shè)；完善時期——積極推行；成熟時期——設(shè)置管理。然而，從執(zhí)行現(xiàn)狀來看，我國高校設(shè)置總會計師制度的數(shù)量并不多，在選拔方式上以委派制為主，遵循先試點后推廣的改革思路。對此，加強對總會計師的選拔與管理模式研究，明確總會計師與各方主體間的關(guān)系，為未來推進(jìn)高?？倳嫀熤贫忍峁┮欢ǖ膮⒖肌?/p>

高校 總會計師制度 法規(guī)依據(jù) 執(zhí)行現(xiàn)狀

高?？倳嫀熤贫仁巧罨叩冉逃I(lǐng)域持續(xù)性改革、促進(jìn)財務(wù)管理自身發(fā)展和改善市場經(jīng)濟環(huán)境的需要，它不僅可以應(yīng)對日益復(fù)雜的高校財務(wù)工作，而且可以進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)校執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律，有利于化解債務(wù)風(fēng)險，預(yù)防和遏制腐敗發(fā)生，是一種有效的高校財務(wù)管理工具。2011年4月國家教育部和財政部聯(lián)合制定了《高等學(xué)校總會計師管理辦法》，對總會計師的任免、職責(zé)、權(quán)利及監(jiān)管等作出了明確規(guī)定。2012年和2013年教育部面向社會公開選拔了武漢大學(xué)、西南交通大學(xué)等16所直屬高校的總會計師。事實上，我國高?？倳嫀熤贫冉?jīng)歷了一個漫長的發(fā)展過程，且在國家多次出臺法律法規(guī)文件的直接推動下逐漸形成。

一、歷史之維：高?？倳嫀熤贫鹊姆ㄒ?guī)變遷

我國高校總會計師制度的法律法規(guī)變遷大致經(jīng)歷了五個時期：一是醞釀時期，從1979年至1985年；二是加速時期，從 1986年至1998年；三是停滯時期，從 1999年至2004年；四是完善時期，從 2005年至2010年；五是成熟時期，從2011年至今。其特征分別為：“要求設(shè)置”、“抓緊設(shè)置”、“可以不設(shè)”、“積極推行”和“設(shè)置管理”。

（一）醞釀時期（1979-1985）：要求設(shè)置。改革開放初期，我國高等學(xué)校財務(wù)制度相對落后，大部分院校財務(wù)管理水平較低，專職財會人員非常稀缺。為了加強部屬高等院校財務(wù)管理、提高管理水平、維護財經(jīng)紀(jì)律，1979年11月22日教育部出臺了《教育部部屬高等學(xué)校〈會計人員職權(quán)條例〉實施細(xì)則》，首次明確提出了“凡設(shè)立一級財會機構(gòu)的高等學(xué)校，一般應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會計師，建立總會計師的經(jīng)濟責(zé)任制”，并對總會計師的基本職責(zé)、工作權(quán)限、技術(shù)職稱及評定條件做出了相應(yīng)規(guī)定。1982年國家教育部頒布的《教育部部屬高等學(xué)校財務(wù)管理試行辦法》也明確規(guī)定：“部屬高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立校（院）長領(lǐng)導(dǎo)下的以總會計師為首的經(jīng)濟責(zé)任制”?？梢哉f，這一時期的高?？倳嫀熤贫冗€處于醞釀階段，并且只針對教育部部屬高等學(xué)校提出了“要求設(shè)置”的規(guī)定。然而，正是這些規(guī)定的先導(dǎo)作用不斷催生著高?？倳嫀熤贫鹊男姓ㄒ?guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件的出臺。

（二）加速時期（1986-1998）：抓緊設(shè)置。為了鞏固高?？倳嫀熤贫冉ㄔO(shè)的成果，進(jìn)一步推進(jìn)高等院校財政管理體制改革，從1985年至 1998年，國家教育部、財政部先后頒布了《高等學(xué)?？倳嫀煿ぷ髟囆幸?guī)程》、《總會計師條例》、《關(guān)于高等院校貫徹 〈總會計師條例〉的實施意見》、《關(guān)于當(dāng)前國家教委委屬高校財經(jīng)工作中幾點意見的通知》等十余個高校設(shè)置總會計師的相關(guān)法規(guī)文件，指出“應(yīng)積極創(chuàng)造條件，抓緊設(shè)置總會計師”。其中，1985年全國人大常委會通過的 《中華人民共和國會計法》規(guī)定：“大、中型事業(yè)單位必須設(shè)置總會計師”；1987年國家教委出臺的《高等學(xué)?？倳嫀煿ぷ髟囆幸?guī)程》提出“規(guī)模較大的高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會計師”，并對其職責(zé)、權(quán)限、任免、獎懲做出了詳細(xì)解釋；1991年國家教委、財政部發(fā)布的 《高等學(xué)校“八五”期間財務(wù)工作的若干意見》強調(diào)“加速推行校（院）長領(lǐng)導(dǎo)下的總會計師經(jīng)濟責(zé)任制”；1996年財政部關(guān)于印發(fā)《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》的通知中規(guī)定：“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律和國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置總會計師”。由此可見，這一時期有關(guān)高校設(shè)置總會計師的法規(guī)文件數(shù)量較多，內(nèi)容緊緊圍繞“抓緊設(shè)置”和“加速推行”等關(guān)鍵詞，并且將設(shè)置對象從部屬高等學(xué)校延伸到規(guī)模較大的高等學(xué)校，為高校設(shè)置總會計師提供了充分的法規(guī)依據(jù)，其主旋律是加快高?？倳嫀熤贫冉ㄔO(shè)的速度。

（三）停滯時期（1999-2004）：可以不設(shè)。1999年我國高等教育規(guī)模擴張開始，成績斐然，然而短期內(nèi)實現(xiàn)的高等教育大眾化引發(fā)了許多高等教育政策準(zhǔn)備不足的難題，這在一定程度上影響了高等教育財政體制改革的進(jìn)程，高校設(shè)置總會計師受到干擾。其中，1999年10月31日全國人民代表大會修訂的《中華人民共和國會計法》，將“大、中型事業(yè)單位必須設(shè)置總會計師”條款刪除；2000年國家教育部、財政部《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟責(zé)任制加強財務(wù)管理的幾點意見》明確提出“按校內(nèi)管理層次分別建立起總會計師或主管財務(wù)工作的副校（院）長、財務(wù)處長等若干個層次的各級經(jīng)濟責(zé)任制”，要求高校設(shè)置總會計師的力度明顯下降。總的來看，高校總會計師制度建設(shè)在這一時期處于停滯狀態(tài)，相關(guān)法律法規(guī)的文件較少，且內(nèi)容的含義等同于“可以不設(shè)”。

（四）完善時期（2005-2010）：積極推行。2005年教育部黨組出臺了關(guān)于貫徹落實《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》的具體意見，提出“從2005年起，積極推行直屬高?？倳嫀熤贫群蜁嬑芍贫取?，這標(biāo)志著國家重啟高?？倳嫀熤贫?，相關(guān)法規(guī)依據(jù)開始進(jìn)入到完善時期。隨后，2007年、2008年和2010年，國家相關(guān)部門相繼頒布了《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》、《貫徹落實 〈建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃〉實施辦法》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等法律法規(guī)文件，著重強調(diào)了 “高等學(xué)校總會計師納入高校領(lǐng)導(dǎo)干部管理”、“探索建立直屬高?？倳嫀熤贫取焙汀霸诟叩葘W(xué)校試行設(shè)立總會計師職務(wù)”等。顯然，這一時期有關(guān)高?？倳嫀熤贫鹊姆煞ㄒ?guī)文件體現(xiàn)出“積極推行”、“有效探索”、“積極貫徹”等特征，其主題是不斷地推出高校設(shè)置總會計師的法規(guī)依據(jù)。

（五）成熟時期（2011年至今）：設(shè)置管理。經(jīng)歷了三十余年的變革與發(fā)展，高?？倳嫀熤贫鹊姆ㄒ?guī)建設(shè)逐步邁向了成熟時期，主要標(biāo)志就是2011年教育部、財政部頒布《高等學(xué)校總會計師管理辦法》，明確指出“高等學(xué)校設(shè)置總會計師崗位，總會計師為學(xué)校副校級行政領(lǐng)導(dǎo)成員，協(xié)助校（院）長管理學(xué)校財經(jīng)工作”。同時，對總會計師的思想道德、文化程度、管理辦法及任期年限等任免條款和總會計師的職責(zé)權(quán)利條款，以及對總會計師履職情況的監(jiān)督、考評條款，都制訂了詳盡的管理辦法。2012年12月財政部、教育部印發(fā)的《高等學(xué)校財務(wù)制度》提出“高等學(xué)校在校(院)長和總會計師的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一管理學(xué)校財務(wù)工作?！敝链耍咝？倳嫀熤贫鹊姆ㄒ?guī)已經(jīng)進(jìn)入到“設(shè)置管理”階段，并且在推行對象上完成了從部屬高等院校向全部高等學(xué)校的轉(zhuǎn)變，尤其是《高等學(xué)校總會計師管理辦法》的出臺直接為高?？倳嫀熤贫忍峁┝酥苯拥姆ㄒ?guī)依據(jù)。

二、現(xiàn)實之維：高?？倳嫀熤贫鹊膱?zhí)行現(xiàn)狀分析

我國高?？倳嫀熤贫冉?jīng)過三十多年的發(fā)展，已經(jīng)相對合理和科學(xué)，這為高等教育實踐中總會計師制度的執(zhí)行奠定了堅實的基礎(chǔ)。然而，從執(zhí)行現(xiàn)狀來看，高?？倳嫀熢谠O(shè)置數(shù)量、選拔方式和改革思路等方面有以下特征。

（一）執(zhí)行現(xiàn)狀的特征

1.設(shè)置數(shù)量：為數(shù)不多。1979年以來，我國雖然頒布了20多個高?？倳嫀熤贫鹊姆ㄒ?guī)文件，但是設(shè)置總會計師的高等院校的數(shù)量不容樂觀。據(jù)不完全統(tǒng)計，設(shè)置總會計師崗位的高校數(shù)量不到我國高?？倲?shù)的1%，2011年底113所“211工程”高校只有4所設(shè)立了總會計師。2012年至2013年，教育部共計選拔了16所直屬高校總會計師，但這僅僅約占直屬高校數(shù)量的20%。由此可見，在實踐層面積極推行我國高?？倳嫀熤贫冗€任重道遠(yuǎn)。

2.選拔方式：以委派制為主。當(dāng)前，我國高?？倳嫀熯x拔模式以委派為主，兼顧內(nèi)選，這與《高等學(xué)?？倳嫀煿芾磙k法》中的條款基本一致。其中，教育部直屬高校采取的是全國公選的委派模式，以2013年“教育部公開選拔10所直屬高?？倳嫀煿妗睘槔渲饕绦虬▓竺▊€人自薦或組織推薦）、資格審查、職業(yè)素養(yǎng)綜合評估（確定面試人選）、面試（人數(shù)1：3）、組織考察（人數(shù)1：2）、決定任職人選等。省屬高校采取的是主管部門和組織部門考察委派制，以陜西省為例，2011年在全國率先實施高?？倳嫀熚稍圏c，通過推薦、選拔、考察、委派等程序，省委組織部、省委教育工委和陜西省財政廳等委派了11人到陜西科技大學(xué)、延安大學(xué)等擔(dān)任高?？倳嫀?，且規(guī)定初任須交流任職，每屆任期5年，連續(xù)任職兩屆應(yīng)當(dāng)輪換。除此之外，內(nèi)選式（本校任職）也是我國省屬高?？倳嫀熯x拔的模式，“根據(jù)是否兼任財務(wù)處處長又分為兩種情況：一種是總會計師兼任財務(wù)處長，正處級校長助理或享受副校級待遇（非實職）；另一種是專職總會計師（正處級），不兼財務(wù)處長，協(xié)助校長（或副校長）分管財務(wù)工作。 ”

3.改革思路：先試點后推廣。由于我國高等教育院校數(shù)量眾多，且發(fā)展水平不均衡，因而總會計師制度的執(zhí)行必須立足實際情況。目前，我國高校總會計師制度的執(zhí)行遵循“先試點后推廣”的改革思路。譬如：2011年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》中提出建立高校總會計師制度，完善高校內(nèi)部財務(wù)和審計制度，以廈門大學(xué)、山東大學(xué)、華中科技大學(xué)、長春理工大學(xué)等高校為試點；2011年11月，浙江省選取了浙江工業(yè)大學(xué)、浙江師范大學(xué)、寧波大學(xué)、杭州師范大學(xué)和紹興文理學(xué)院等8所高校建立了總會計師制度；2013年廣東省選取了華南農(nóng)業(yè)大學(xué)、廣州體育學(xué)院和湛江師范學(xué)院3所高校作為試點院校?？傊覈咝？倳嫀熤贫鹊膱?zhí)行只有通過實踐的檢驗，不斷地從經(jīng)驗中獲取規(guī)律性的知識，才可以得到又好又快發(fā)展。

（二）推進(jìn)現(xiàn)行高?？倳嫀熤贫鹊牟呗?。建立總會計師制度有利于完善各項財經(jīng)管理制度，建立健全各級經(jīng)濟責(zé)任制。目前，我國高校總會計師制度已經(jīng)出臺了很多法規(guī)依據(jù)，但從設(shè)置數(shù)量、選拔方式和改革思路等執(zhí)行現(xiàn)狀來看，還存在著很大的完善空間。因此，積極推進(jìn)高校設(shè)置總會計師，探索建立高校總會計師制度，是我們進(jìn)一步研究的重點。對此，本文提出以下兩點策略。

1.加強總會計師的選拔與管理模式研究。如何在全國高校推行總會計師制度？這不僅需要法律法規(guī)的保障、理論知識的支持，更需要實踐的經(jīng)驗。當(dāng)前，我國已經(jīng)建立了高?？倳嫀熤贫鹊姆煞ㄒ?guī)體系，因而加強總會計師制度的理論探討和實踐研究，尤其是加強總會計師的選拔與管理模式研究，是高?？倳嫀煂嵺`進(jìn)程的重要內(nèi)容。一方面，在國際比較研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國總會計師制度的法律法規(guī)以及高等教育體制改革的現(xiàn)狀，對我國高?？倳嫀煹倪x拔模式與管理方式予以理論探討。另一方面，進(jìn)行高?？倳嫀熦攧?wù)治理效果的調(diào)查研究。通過對全國各個省份高等院校的調(diào)研分析，總結(jié)出在選拔、管理和治理過程中的經(jīng)驗與不足，進(jìn)而摸索出高?？倳嫀熦攧?wù)治理的科學(xué)規(guī)律，為總會計師制度的全面實施提供參考。

2.明確總會計師與各方主體的關(guān)系。高等學(xué)?？倳嫀煵粌H需要協(xié)助校（院）長管理學(xué)校財經(jīng)工作，向?qū)W校主管部門提交述職報告，還要負(fù)責(zé)會計核算、財務(wù)報告、財務(wù)管理等工作，并對學(xué)校財務(wù)部門負(fù)責(zé)人的任免、考核提出意見。這意味著總會計師必須要處理好與上級（校長和副校長）的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)好與財務(wù)處、資產(chǎn)管理處、審計處負(fù)責(zé)人的關(guān)系。因此，明確總會計師與各方主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系成為推進(jìn)高校總會計師制度有效實施的關(guān)鍵。此外，還可以由派出單位建立專門的管理機構(gòu)，對高?？倳嫀熯M(jìn)行常態(tài)化和組織化管理，進(jìn)而推進(jìn)高?？倳嫀煹闹贫冉ㄔO(shè)?！?/p>

（本文為廣州市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題《高?？倳嫀熤贫群侠硇耘c必要性探究》〈批準(zhǔn)文號：11B065〉的階段性研究成果。 ）

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