中國應(yīng)急廣播建設(shè)思路

溫秋陽

【摘 要】建設(shè)中國的應(yīng)急廣播要堅持以人為本、恪守社會公平的原則。在建設(shè)思路上應(yīng)明確政府主導(dǎo)、效率優(yōu)先、信息聯(lián)動、分級響應(yīng)、多終端覆蓋、預(yù)警為重。

【關(guān)鍵詞】信息聯(lián)動 分級響應(yīng) 多終端覆蓋 預(yù)警為重

【中圖分類號】G206 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中明確提出“為全民免費提供基本的廣播電視服務(wù)和突發(fā)事件應(yīng)急廣播服務(wù)”。

中國的應(yīng)急廣播具有公共文化服務(wù)的屬性。中國的應(yīng)急廣播屬于公共文化資源，中國的應(yīng)急廣播播出的內(nèi)容屬于公共文化產(chǎn)品，中國的應(yīng)急廣播屬于全體人民。

堅持以人為本、恪守社會公平是建設(shè)中國應(yīng)急廣播的基本原則。

政府主導(dǎo)、所有電臺參與、多渠道傳輸是建設(shè)中國應(yīng)急廣播的基本模式。

一、建設(shè)中國應(yīng)急廣播的基本原則

1.堅持以人為本，滿足災(zāi)區(qū)民眾的最基本需求

科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是以人為本，“始終把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點”。而建設(shè)應(yīng)急廣播，正是遵循以人為本的理念，其初衷就是為了突發(fā)公共事件發(fā)生地的民眾，為了滿足他們對信息的需求，為了最大限度地減少人民群眾的生命財產(chǎn)損失。

生存權(quán)是人的最基本權(quán)利。當(dāng)人因為沒有得到信息而生命受到威脅時，作為以提供信息為己任的廣播人不能不檢討自身的責(zé)任。2005年6月，我國黑龍江省寧安縣沙蘭小學(xué)因洪水襲擊造成105名學(xué)生死亡，其原因之一是通知洪水爆發(fā)的電話沒打通，生死攸關(guān)的消息沒有及時傳播出去。2006年的一天夜里，當(dāng)山洪到來之際，貴州山區(qū)的一位農(nóng)家婦女挨家挨戶地通知村民，拯救了全村人的生命，自己卻被洪水沖走，獻(xiàn)出了年輕的生命。這兩個事件讓人們不得不發(fā)問：廣播去哪了？大喇叭去哪了？原本廣播大喇叭一喊就可以讓眾多百姓逃生，但危急時刻廣播卻啞了。雖然廣播沒有派上用場的原因很多，有些還是歷史原因，但這樣的事例給廣播人以警醒，必須快速建設(shè)、建成應(yīng)急廣播，而且要讓應(yīng)急廣播在老百姓最需要的時候發(fā)揮作用，因為危機(jī)時刻傳播有用的信息就是挽救生命。滿足人在危機(jī)時刻最基本的需求，這是設(shè)計中國應(yīng)急廣播的出發(fā)點。

在突發(fā)公共事件來臨之時，廣播要重視人、尊重人、關(guān)心人、愛護(hù)人，要了解人的處境、想法和需求，并努力滿足之。因此，在應(yīng)急廣播的設(shè)計規(guī)劃中，滿足人的最基本需求是一條主線，無論組織體制、運作機(jī)制、應(yīng)急預(yù)案還是技術(shù)系統(tǒng)，要解決的都是能不能在第一時間把預(yù)警信息傳送到百姓耳邊，能不能第一時間讓已經(jīng)受到突發(fā)公共事件侵害的百姓獲得衣食住行的信息，能不能第一時間讓受災(zāi)百姓的心理得到安撫，能不能第一時間把受災(zāi)百姓的訴求告知外界以獲得更有力的救援……頂層設(shè)計的最高目標(biāo)是滿足人的最基本的需求。這是建設(shè)應(yīng)急廣播的要義。

2.恪守社會公平，惠及最廣大民眾

黨的十八大報告指出，加強(qiáng)社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，“開創(chuàng)社會和諧人人有責(zé)、和諧社會人人共享的生動局面”。

“人人共享”意指社會的公平正義。所謂公平正義，一般來說，反映的是人們從道義上、愿望上追求利益關(guān)系合理性的價值理念和價值標(biāo)準(zhǔn)。在公共服務(wù)領(lǐng)域體現(xiàn)的就是社會成員中的每個人都平等享有公共服務(wù)的權(quán)利。

廣播是大眾傳播媒介。在我國，廣播是公共文化服務(wù)體系的有機(jī)組成部分，建設(shè)應(yīng)急廣播則是進(jìn)一步拓展廣播功能，進(jìn)一步提升廣播公共文化服務(wù)水平的舉措。

所有電臺參與是建設(shè)應(yīng)急廣播的必要條件，因為突發(fā)公共事件地域的不確定性，使所有中國版圖內(nèi)的廣播電臺都有轉(zhuǎn)為應(yīng)急廣播的可能，所有地域的民眾都有成為應(yīng)急廣播聽眾的可能或需要。

在當(dāng)今廣播接收終端多元（人們通過車載收音機(jī)、手機(jī)、電腦等收聽廣播）的大背景下，應(yīng)急廣播的公平體現(xiàn)在應(yīng)急廣播傳輸覆蓋網(wǎng)不僅有傳統(tǒng)的中短波和調(diào)頻模擬廣播網(wǎng)、直播衛(wèi)星傳輸覆蓋網(wǎng)，還有數(shù)字有線電視網(wǎng)、移動多媒體廣播電視網(wǎng)、數(shù)字音頻廣播網(wǎng)，更有農(nóng)村大喇叭廣播系統(tǒng)。如前所述的黑龍江依蘭和貴州山區(qū)兩事例的警示，應(yīng)急廣播一定要關(guān)照到那些沒有收音機(jī)、沒有其他收聽渠道的人，尤其是偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的人們，要讓他們能在危機(jī)時刻聽到應(yīng)急廣播的聲音。這也是政府提供民眾均等享有的公共服務(wù)的需要。

二、 建設(shè)中國應(yīng)急廣播的總體思路

1.政府主導(dǎo)

政府主導(dǎo)是建設(shè)應(yīng)急廣播的首要條件，因為政府具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類資源的能力，且政府掌握絕大部分的應(yīng)急信息資源。由政府主導(dǎo)應(yīng)急廣播建設(shè)最為有力。

放眼世界，在各國的應(yīng)急廣播建設(shè)中，政府都處于主導(dǎo)地位。美國緊急預(yù)警系統(tǒng)（簡稱EAS，Emergency Alert System）始建于20世紀(jì)40年代，主要目的是讓美國總統(tǒng)在緊急狀態(tài)下通過廣播電視向全體民眾發(fā)出信息。在EAS系統(tǒng)中，聯(lián)邦政府有三個機(jī)構(gòu)參與，分別是聯(lián)邦通訊委員會（FCC）、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）、國家氣象局（NWS），由聯(lián)邦通訊委員制定相關(guān)規(guī)則。參與EAS的成員有廣播電臺、電視臺以及電信運營商等，它們承擔(dān)告知公眾的任務(wù)。孟加拉國政府與廣播電視機(jī)構(gòu)聯(lián)手，建立了“綜合災(zāi)難管理系統(tǒng)”。孟加拉氣象部、災(zāi)害管理局、洪災(zāi)預(yù)警中心和風(fēng)暴準(zhǔn)備中心與廣播電視機(jī)構(gòu)建立長期固定的聯(lián)絡(luò)，①確保應(yīng)急信息通過廣播電視及時發(fā)布。

我國政府高度重視應(yīng)急廣播建設(shè)工作?！秶一竟卜?wù)體系“十二五”規(guī)劃》第十章《公共文化服務(wù)》“為全民免費提供基本的廣播電視服務(wù)和突發(fā)事件應(yīng)急廣播服務(wù)”，其服務(wù)對象為“城鄉(xiāng)居民”，保障標(biāo)準(zhǔn)是“在突發(fā)公共事件發(fā)生前后及時獲得政令、信息等服務(wù)”，支出責(zé)任為“中央和地方政府共同負(fù)責(zé)”。

在我國，突發(fā)公共事件狀態(tài)下，政府作為傳播主體的地位是法律賦予的，政府是法律規(guī)定的信息發(fā)布者，其地位是任何其他組織、團(tuán)體無法替代的，包括大眾傳媒在內(nèi)的其他任何傳播者都只能在政府權(quán)威信息框架內(nèi)進(jìn)行輔助式的傳播。②

2.效率優(yōu)先

突發(fā)公共事件的爆發(fā)具有極強(qiáng)的緊迫性，需要在短時間內(nèi)迅速調(diào)集各種能夠控制危機(jī)、化解危機(jī)的資源，包括人財物和信息。而且，突發(fā)公共事件一旦爆發(fā)便會迅速成為社會的公共話題，傳播速度快、范圍大，誤解謠言也隨之而出。因此，在時間緊迫、事件紛繁復(fù)雜的局面中，必須以最快的速度、最恰當(dāng)?shù)姆绞綄?quán)威信息公之于眾，效率問題擺在首位。拓展信息渠道、減少審批層級、提供實用信息都是為效率服務(wù)的。

以下僅以日本阪神大地震應(yīng)急報道為例。1995年1月17日早上5點47分26秒，日本阪神發(fā)生7.2級大地震，震源在神戶。此次地震死亡人數(shù)5500多人，倒塌房屋11萬間。地震發(fā)生時，神戶電視臺架設(shè)在辦公室里的攝像機(jī)拍到了燈晃桌斜的圖像。2分40秒后，日本NHK廣播的播音員開始報道，是在震源不詳?shù)那闆r下開始播報的。播音員說：“具體詳細(xì)的報道隨后播出”。不到6點半，NHK神戶支局的記者從家中打電話報道各自看到的情況。早7點，發(fā)生地震不到1個半小時，修復(fù)了一些設(shè)備后，NHK神戶廣播電臺、電視臺就開始直播救災(zāi)情況了。

對無法收看電視的災(zāi)區(qū)民眾而言，廣播成了唯一的信息來源。

發(fā)生重大災(zāi)害，社會沒有發(fā)生混亂，日本民眾一致認(rèn)為是NHK的及時、準(zhǔn)確報道起了作用。

及時、準(zhǔn)確地傳遞應(yīng)急信息體現(xiàn)了應(yīng)急廣播效率優(yōu)先的原則。

3.信息聯(lián)動

所謂應(yīng)急信息聯(lián)動，是指借助現(xiàn)代通信技術(shù)手段，在保障信息安全的前提下，鉤織成一個上下左右縱橫貫通的信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級的信息互聯(lián)互通，讓應(yīng)急廣播通過提供全面的應(yīng)急信息實現(xiàn)服務(wù)應(yīng)急處置大局的作用。

據(jù)調(diào)研，我國一些地方已經(jīng)建立起了政府應(yīng)急信息匯總及處置的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，如廣西南寧市的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)就是一個綜合的、統(tǒng)一的城市應(yīng)急指揮中樞。它將110報警服務(wù)臺、119火警、120急救、122交通事故報警臺、12345市長公開電話及防洪、防震、防空和水、電、氣等公共事業(yè)應(yīng)急救助納入統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng)，共享各種資源，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，向公眾提供緊急救助服務(wù)。類似這樣的平臺只要對媒體開放，或經(jīng)過授權(quán)，在特別緊急時刻，將能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)?shù)貞?yīng)急廣播的有效傳播。因此，與各級政府應(yīng)急主管部門共同構(gòu)建一個長效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，是應(yīng)急廣播獲取應(yīng)急信息、順利運行并發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

對應(yīng)急廣播而言，除采集整合來自政府各部門的權(quán)威信息外，對來自民眾的應(yīng)急信息采集整合，也是應(yīng)急信息聯(lián)動的重要組成部分。

日本的廣播電臺為建立災(zāi)情信息收集系統(tǒng)，有的建立了“出租車防災(zāi)報告人制度”“美容美發(fā)店防災(zāi)聯(lián)絡(luò)制度”，有的在一些單位和學(xué)校建立安全信息服務(wù)系統(tǒng)，通過特定渠道可隨時向電臺提供應(yīng)急信息。上述做法值得借鑒。

我國地域遼闊、人口眾多，盡管新聞媒體的觸角已經(jīng)伸得很廣，但要做到無處不在，實有難度。而突發(fā)公共事件絕大多數(shù)發(fā)自民間，來自民間的應(yīng)急信息必須引起媒介的高度重視，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)時代。因此，各級廣播電臺均需以熱線電話、呼叫平臺、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)等多種方式搭建采集受眾信息的平臺。一方面，獲取大量信息線索，并通過其他渠道印證核實；另一方面，將特別重要的信息向政府部門報告，通過多種渠道搜集整合突發(fā)公共事件信息，既為公眾服務(wù)，也為政府提供決策參考。

以開放性和可兼容性鉤織起應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)應(yīng)急信息聯(lián)動，對于提高社會應(yīng)急處置的運行效率、降低社會應(yīng)急處置的經(jīng)濟(jì)成本具有重要作用。因而，應(yīng)急廣播名為廣播，實則牽動社會諸多系統(tǒng)，這是一個以廣播為名義的全國應(yīng)急資源的大梳理和大整合。

4.分級響應(yīng)

我國國土面積大，突發(fā)公共事件多發(fā)生在局部地區(qū)，涉及局部人群。我國的突發(fā)公共事件預(yù)警級別依據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展勢態(tài)，一般劃分為四級：Ⅰ級（特別嚴(yán)重）、Ⅱ級（嚴(yán)重）、Ⅲ級（較重）和Ⅳ級（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色表示。根據(jù)突發(fā)公共事件預(yù)警級別和區(qū)域范圍，廣播電臺采取分級響應(yīng)模式，即突發(fā)公共事件中心區(qū)域、關(guān)聯(lián)區(qū)域、影響較小區(qū)域的廣播電臺采取不同的響應(yīng)等級，一方面使應(yīng)急廣播更具針對性和有效性；另一方面不盲目擴(kuò)大應(yīng)急范圍，避免造成不必要的恐慌，尤其是在預(yù)警信息的發(fā)布上。

分級響應(yīng)是應(yīng)急廣播科學(xué)、有效應(yīng)對突發(fā)公共事件的重要原則。

5.多終端覆蓋

2011年10月頒布的《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》明確要求“開展國家應(yīng)急廣播相關(guān)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)研究，提供災(zāi)情預(yù)警預(yù)報和減災(zāi)救災(zāi)信息的全面立體覆蓋”。所謂全面立體覆蓋就是指通過多種渠道到達(dá)多種終端，即多終端覆蓋。

應(yīng)急廣播的多終端覆蓋有兩個含義，一是將傳統(tǒng)的廣播覆蓋方式用足；二是將新興媒體的覆蓋方式用足。其目的在于通過交叉覆蓋，最大限度減少應(yīng)急廣播覆蓋的盲區(qū)，讓需要應(yīng)急信息的人能及時獲得。

首先，傳統(tǒng)廣播方面。在城市或農(nóng)村，公園、酒店等公共場所或機(jī)場、火車站等人口密集區(qū)，以及移動中的汽車、火車、輪船上，建設(shè)、完善原有的公共廣播設(shè)施，形成多種形式的應(yīng)急廣播信息發(fā)布通道，包括使用農(nóng)村大喇叭。隨著技術(shù)的進(jìn)步，不斷進(jìn)行升級改造，在技術(shù)上保有先進(jìn)性。

其次，新媒體方面。應(yīng)急廣播作為應(yīng)急信息發(fā)布的首腦，通過技術(shù)手段，將應(yīng)急信息制作成音頻、視頻、圖文等多種方式，通過各種渠道，如互聯(lián)網(wǎng)、直播衛(wèi)星傳輸覆蓋網(wǎng)、數(shù)字有線電視網(wǎng)、移動多媒體廣播電視網(wǎng)、數(shù)字音頻廣播網(wǎng)，傳輸?shù)脚_式機(jī)/筆記本電腦、手機(jī)/掌上電腦/平板電腦、數(shù)字電視/機(jī)頂盒等終端上，讓新媒體在應(yīng)急內(nèi)容傳輸中充分發(fā)揮作用，并可提供基于地理位置的精準(zhǔn)服務(wù)。

6.預(yù)警為重

聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略（簡稱ISDR，International Strategy for Disaster Reduction）將預(yù)警定義為：由專門的機(jī)構(gòu)提供及時和有效的信息，使處在危險中的個人或組織迅速采取行動以避免或減少風(fēng)險，并準(zhǔn)備有效的應(yīng)對。

突發(fā)事件的信息預(yù)警包括明確警源、分析警兆、預(yù)報警度三個階段。③明確警源是搜集突發(fā)公共事件出現(xiàn)之前的蛛絲馬跡，并監(jiān)測其運行的勢態(tài)；分析警兆是發(fā)現(xiàn)、確定、處置突發(fā)公共事件的征兆信息；預(yù)報警度是向不同級別部門和不同區(qū)域的公眾發(fā)布突發(fā)公共事件可能造成的影響程度和范圍，以做好應(yīng)對突發(fā)事件準(zhǔn)備，避免突發(fā)事件擴(kuò)大和升級，減少重大傷亡和損失的實質(zhì)性措施。

預(yù)警信息包括突發(fā)公共事件的類別、預(yù)警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應(yīng)采取的措施和發(fā)布機(jī)關(guān)等。④

目前，我國政府正致力于搭建“國家突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布平臺”，該平臺主要依托中國氣象局的信息化基礎(chǔ)設(shè)施和信息發(fā)布渠道。通過建設(shè)1個國家級、31個省級和342個市級管理平臺，進(jìn)一步完善和擴(kuò)建其功能，形成覆蓋全國的突發(fā)公共事件預(yù)警信息統(tǒng)一發(fā)布系統(tǒng)。這一系統(tǒng)建成后，將實現(xiàn)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類突發(fā)公共事件預(yù)警信息的接收、處理和及時發(fā)布，確保有關(guān)部門和社會公眾能夠及時獲取預(yù)警信息，最大限度地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。⑤我國各級廣播電臺應(yīng)成為該平臺的有機(jī)組成部分，有效解決預(yù)警信息的獲取渠道問題，實現(xiàn)應(yīng)急廣播的預(yù)警功能。

據(jù)第三屆國際預(yù)警大會的資料顯示，預(yù)警機(jī)制的收益約是投入的2～4倍。因此必須加強(qiáng)應(yīng)急廣播的預(yù)警功能建設(shè)。應(yīng)急廣播的預(yù)警信息要突出簡單、明了、實用的特點，保證預(yù)警信息是及時的、可認(rèn)知的、有指導(dǎo)性的，發(fā)揮防災(zāi)減災(zāi)作用。

黨的十七屆六中全會決定明確要求“建立統(tǒng)一聯(lián)動、安全可靠的國家應(yīng)急廣播體系”，國家應(yīng)急廣播體系建設(shè)已被納入《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中的文化事業(yè)重點工程中。國家應(yīng)急廣播體系是一龐大的系統(tǒng)工作，其建設(shè)必須思路明確、目標(biāo)清晰、重點突出，方能科學(xué)搭建，提升我國應(yīng)急廣播的傳播能力和為人民服務(wù)的水平。

（作者單位：中央人民廣播電臺國家應(yīng)急廣播中心）

（本文編輯：劉浩三）

注 釋

①何建華 張民 《突發(fā)性災(zāi)害報道與媒體責(zé)任》，載《新聞記者》2009年第8期。

②梅瀟 《從哈爾濱停水看政府危機(jī)信息發(fā)布機(jī)制》，載《新聞三昧》2006年第1期。

③方先明 《預(yù)警管理系統(tǒng)剖析》，載《經(jīng)濟(jì)管理》2003年第3期。

④蔣珩 佘廉 《全球突發(fā)事件應(yīng)急管理面臨的挑戰(zhàn)及對策》，中國應(yīng)急管理網(wǎng)。

⑤新華網(wǎng) 《我國啟動建設(shè)國家突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)》http：//news.xinhuanet.com/2011-11/22/c_111187102.htm.