完善債務(wù)信息披露制度的思考

陳志勇 王銀梅

1.健全法律法規(guī)。實(shí)際上，按現(xiàn)行《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》有關(guān)條款的規(guī)定，我國大量地方性政府債務(wù)的形成是缺乏法律依據(jù)的，而沒有相關(guān)的法律基礎(chǔ)，地方政府性債務(wù)信息的披露將無從談起，與審計(jì)法規(guī)的要求也無從對(duì)接。同時(shí)，現(xiàn)行《政府信息公開條例》也缺乏針對(duì)政府債務(wù)信息披露的具體規(guī)定。因此，必須針對(duì)地方政府大量負(fù)債的現(xiàn)實(shí)及規(guī)范管理的需要，修訂相關(guān)的法律條款，明確地方政府的舉債權(quán)限、范圍、程序以及地方政府債務(wù)的分類方式、核算要求、信息披露形式等內(nèi)容，為隱性債務(wù)的顯性化、或有債務(wù)的確定化奠定基礎(chǔ)，并為地方政府性債務(wù)信息披露的全面性、統(tǒng)一性和及時(shí)性提供依據(jù)。

2.建立規(guī)范的債務(wù)管理制度。債務(wù)信息披露屬于債務(wù)管理的內(nèi)容之一，必須與整個(gè)債務(wù)管理制度建設(shè)協(xié)同進(jìn)行。而我國目前除了相關(guān)法規(guī)不健全外，具體的債務(wù)管理制度在一定程度上還處于缺失狀態(tài)，諸如舉債主體的界定、權(quán)限的劃分、形式的選擇、審批的程序、償債的來源、風(fēng)險(xiǎn)的控制、績效的考評(píng)、責(zé)任的追究等，均無具體的管理規(guī)定和辦法，造成了多頭借債、多頭管理、規(guī)模失控、風(fēng)險(xiǎn)累積的亂象。因此，在明確地方政府債權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，還必須建立起具體而規(guī)范的地方性政府債務(wù)管理制度，形成責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，借、用、還相統(tǒng)一的政府性債務(wù)管理體系。

3.完善債務(wù)信息披露體系。地方政府性債務(wù)的涉?zhèn)畔⒅黧w主要包括二類機(jī)構(gòu):一是承債機(jī)構(gòu)，如融資平臺(tái)及其他各類債務(wù)資金使用部門和單位、貸款銀行等;二是綜合管理機(jī)構(gòu)，如財(cái)政部門、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等;三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如審計(jì)部門、人大等。應(yīng)明確各類機(jī)構(gòu)在地方政府性債務(wù)信息披露體系中的具體職責(zé)?？傮w而言，承債機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是核算、報(bào)送或發(fā)布政府性債務(wù)相關(guān)信息;綜合管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是匯總、傳遞或發(fā)布轄區(qū)范圍內(nèi)政府性債務(wù)相關(guān)信息;監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要是審查各種政府性債務(wù)信息的真實(shí)性并提出針對(duì)性的意見。除了涉密信息外，一般的債務(wù)信息都應(yīng)以一定方式對(duì)外披露，不僅滿足國家經(jīng)濟(jì)管理的需要，而且有利于保障公民的知情權(quán)并維護(hù)投資者的權(quán)益。

4.改革政府會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)報(bào)告制度。信息披露的基礎(chǔ)工作是對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)、記錄和報(bào)告。因此，對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行信息披露包括兩個(gè)方面的要求:一是完善會(huì)計(jì)制度;二是建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。(1)改革會(huì)計(jì)制度。地方政府性債務(wù)信息披露應(yīng)以改革和完善我國現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度為前提，使其適應(yīng)債務(wù)確認(rèn)、計(jì)量及記錄的要求，真實(shí)有效地反映政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。(2)建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)能反映權(quán)責(zé)發(fā)生制下的財(cái)政狀況，包括財(cái)政收支、成本、資產(chǎn)和負(fù)債、盈余、主要業(yè)績、未來承諾等。應(yīng)建立能反映上述情況的財(cái)務(wù)報(bào)告體系，主要報(bào)表包括政府運(yùn)營情況表、政府凈成本報(bào)表、資產(chǎn)負(fù)債表以及政府財(cái)務(wù)報(bào)告附注。

5.編制地方政府債務(wù)預(yù)算。編制地方政府債務(wù)預(yù)算，將政府債務(wù)收支納入預(yù)算體系進(jìn)行管理，是強(qiáng)化地方政府性債務(wù)信息披露、加強(qiáng)地方政府性債務(wù)控制的有效方式，也是實(shí)現(xiàn)全口徑預(yù)算管理的重要內(nèi)容。由于政府債務(wù)預(yù)算的編制涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜，需要采取漸進(jìn)的方式推行。短期內(nèi)只將政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)納入預(yù)算，且不改變現(xiàn)有的預(yù)算管理方式，只在原有預(yù)算表中增加相關(guān)負(fù)債的內(nèi)容。從長期的建設(shè)目標(biāo)看，應(yīng)將政府所有的債務(wù)都納入預(yù)算體系，并形成獨(dú)立的債務(wù)預(yù)算。

(成林摘自《地方財(cái)政研究》2014年第2期《我國地方政府性債務(wù)信息披露問題研究》)