全口徑預(yù)算改革應(yīng)該做些什么

王雍君

全口徑預(yù)算可以解讀為三個(gè)層次的預(yù)算全面性:預(yù)算程序、預(yù)算文件和政策效應(yīng)。后者定義為預(yù)算中采納的政府政策的全部財(cái)政效應(yīng)。在預(yù)算不能反映政府政策造成的全部財(cái)政效應(yīng)時(shí)，預(yù)算的全面性就無法得到保證。即使某些政府活動(dòng)并不遵循法定預(yù)算程序，也沒有得到立法機(jī)關(guān)的審查和授權(quán)，而是遵循其他特定的治理安排(比如?？顚Ｓ?，這些活動(dòng)和支持這些活動(dòng)的資金，亦應(yīng)在預(yù)算文件中報(bào)告，而且預(yù)算文件應(yīng)向公眾披露。在這種情況下，公眾和立法機(jī)關(guān)至少“知道”這些活動(dòng)及相應(yīng)的資金流。

由此可知，預(yù)算全面性的最低要求是預(yù)算文件的全面性。全面的預(yù)算文件要求類別的完整、內(nèi)容的充實(shí)、盡量采用國際標(biāo)準(zhǔn)分類以及回答公民關(guān)切的五個(gè)預(yù)算問題，還要求按總額而非凈額列示數(shù)據(jù)。進(jìn)一步的要求是:呈交立法機(jī)關(guān)審查的預(yù)算文件，還應(yīng)包括關(guān)于政府整體和部門的財(cái)務(wù)報(bào)告，至少覆蓋資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)政收支(收益費(fèi)用)表、現(xiàn)金流量表、資本支出(公共投資)表以及量化的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表。預(yù)算文件的全面性對于全面的政策(可持續(xù)性)評估必不可少并且極端重要。

然而，無論預(yù)算文件的全面性還是線下預(yù)算與線上預(yù)算的分離，都不能代替預(yù)算程序的全面性。這是因?yàn)?，預(yù)算文件和基線籌劃無法呈現(xiàn)預(yù)算過程中的利益沖突和社會(huì)選擇。稀缺資源基于公民偏好的選擇，必須在預(yù)算過程中做出。預(yù)算過程本質(zhì)上就是社會(huì)(公共)選擇的過程。在利益群體相互沖突的利益訴求得到協(xié)調(diào)的情況下，預(yù)算過程便可正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這就要求預(yù)算程序的全面性。全面的預(yù)算程序強(qiáng)調(diào)公共部門的全部活動(dòng)，包括其資金來源和使用，均應(yīng)向立法機(jī)關(guān)申報(bào)，并由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行全面、現(xiàn)實(shí)和嚴(yán)格的審查，最終得到批準(zhǔn)。今天，包括大部分非洲國家在內(nèi)，批準(zhǔn)預(yù)算(“錢袋子”)的權(quán)力——是對行政部門進(jìn)行控制的主要形式，以確保公眾的錢只是法律約束之下才能被開支(Salvatore，2007，p57)。沒有程序的全面性，公民和立法機(jī)關(guān)將無法約束政府的財(cái)政責(zé)任，資源也不可能基于公民偏好得到合理配置;預(yù)算籌劃(資源與政策匹配)也將變得極為困難。由此可知，預(yù)算程序的全面性高于預(yù)算文件的全面性。

中國現(xiàn)行的預(yù)算制度需要多維度的改革，而指向預(yù)算全面性的改革應(yīng)置于改革議程中最優(yōu)先的位置。首先，應(yīng)致力于預(yù)算文件的全面性。各級政府應(yīng)盡快采納標(biāo)準(zhǔn)類別、標(biāo)準(zhǔn)制式的預(yù)算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告。為使公眾也能理解，這些報(bào)告應(yīng)以公民友好型方式披露。其次，應(yīng)以《預(yù)算法》修訂為契機(jī)，盡量擴(kuò)大向本級人大報(bào)告、由其審查和批準(zhǔn)的政府活動(dòng)的范圍，包括稅收優(yōu)惠、債務(wù)、資產(chǎn)、財(cái)政擔(dān)保和其他各種形式的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)。人大體制亦須大力改革，特別是應(yīng)加強(qiáng)人大代表的代表性和專業(yè)化，逐步實(shí)現(xiàn)職業(yè)化。人大審查與批準(zhǔn)預(yù)算的工作機(jī)制亦應(yīng)改進(jìn)，包括引入聽證、質(zhì)詢和辯論。這些機(jī)制一方面支持預(yù)算授權(quán)，另一方面支持撥款。撥款機(jī)制應(yīng)逐步從行政部門轉(zhuǎn)移給人大。最后，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，逐步引入某種形式的基線籌劃取代日漸陳舊過時(shí)的基數(shù)法，以此分離線下預(yù)算與線上預(yù)算。如此，政府政策的全部財(cái)政效應(yīng)才能呈現(xiàn)于預(yù)算文件，并在預(yù)算過程中得到充分考慮。審查，最終得到批準(zhǔn)。今天，包括大部分非洲國

(成林摘自《地方財(cái)政研究》2014年第8期《全口徑預(yù)算:解讀與改革》)