公眾應(yīng)急能力建設(shè)現(xiàn)狀及改進(jìn)途徑研究

許 贊

（南京航空航天大學(xué)機(jī)電學(xué)院，江蘇南京 210016）

0 引言

現(xiàn)代應(yīng)急管理是指為了降低突發(fā)災(zāi)難事件的危害，基于對造成突發(fā)事件的原因、突發(fā)事件和發(fā)展過程以及所產(chǎn)生的負(fù)面影響的科學(xué)分析，有效集成社會各方面的資源，運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段和現(xiàn)在管理方法，對突發(fā)事件進(jìn)行有效的監(jiān)測應(yīng)對、控制和處理。突發(fā)事件幾乎天天都在發(fā)生，造成了極大的人員傷亡［1］。

公眾應(yīng)急能力是指社會公眾通過有意識的學(xué)習(xí)、參加各種培訓(xùn)及參與政府組織的各種教育活動等方式，所具備的有效應(yīng)對突發(fā)事件的能力。主要包括：備災(zāi)意識、心理應(yīng)急能力、自救互救能力、應(yīng)急協(xié)作能力［1］。

1 公眾應(yīng)急能力建設(shè)現(xiàn)狀

我國是世界上災(zāi)害種類繁多的國家之一，每年都花費(fèi)大量的人力、物理、財力來應(yīng)對各種災(zāi)害。很多災(zāi)害是不可避免的，但是可以做好充分的事前準(zhǔn)備，將這種有災(zāi)害造成的損失降到最低。而了解國內(nèi)外的應(yīng)急能力建設(shè)現(xiàn)狀，是實現(xiàn)這一目標(biāo)的前提條件之一。

1.1 國外現(xiàn)狀

美國政府在順利度過了“9.11”事件之后，提出通過科普手段，提高民眾的應(yīng)急意識，作為提高公眾應(yīng)急能力的第一步。通過對應(yīng)急能力建設(shè)意義的研究，提出減少損失和傷亡的有效方法就是提高應(yīng)急管理能力，并加強(qiáng)應(yīng)急管理能力的評價。同時，研究發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理能力的培養(yǎng)不是一個靜態(tài)過程，而是一個動態(tài)完善的過程，需要長時間的動態(tài)修正［2］。另外，美國疾病預(yù)防控制中心在教育公眾逃生自救方面也做了大量的工作，同時美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局和美國紅十字會還開展了“社區(qū)家庭應(yīng)急準(zhǔn)備項目”“社區(qū)災(zāi)難教育項目”在全國方位內(nèi)指導(dǎo)和教育公眾進(jìn)行應(yīng)急物資準(zhǔn)備、制定家庭逃生計劃、準(zhǔn)備家庭逃生包等；還制作了大量免費(fèi)的宣傳資料，如音頻、視頻、海報、手冊等以供公眾取閱［1］。

日本處于板塊交界處，各種自然災(zāi)害頻發(fā)。作為經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展處在世界前列的發(fā)達(dá)國家，為了應(yīng)對各種突發(fā)的公共事件，日本進(jìn)行了長期的卓有成效的探索［3］。1959 年9 月，在名古屋及其附近發(fā)生了強(qiáng)烈的臺風(fēng)襲擊，給日本政府和人民帶來的沉重的災(zāi)難，全國上下開始制定應(yīng)對突發(fā)公共事件的法律呼聲。自此，日本政府出臺了“防災(zāi)憲法”，日后這一法律經(jīng)過了多次修改，但是“依法防災(zāi)、科學(xué)應(yīng)急”的基本思想沒有改變［3］。

澳大利亞政府委員會抽調(diào)各地區(qū)的官員，代表州、聯(lián)邦、地區(qū)和政府，于2001 年6 月開始對國家自然災(zāi)害的管理辦法進(jìn)行審查，并對自然災(zāi)害管理方式進(jìn)行評價，并對有關(guān)的政策和災(zāi)害風(fēng)險進(jìn)行評估。通過評價結(jié)果的分析，發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)行管理辦法中的優(yōu)勢和劣勢，并提出針對性的改進(jìn)建議［2］。

1.2 國內(nèi)現(xiàn)狀

我國臺灣消防安全中心基金會受“行政院災(zāi)害防救委員會”的委托，進(jìn)行了“災(zāi)害防救工作績效評估”的研究，并于2003 年提交了研究報告。該研究報告汲取了美國、日本防救績效評估的運(yùn)作經(jīng)驗，對臺灣現(xiàn)行的災(zāi)害防救工作考評方法，提出了相應(yīng)的評估機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)。將災(zāi)害防救工作分為4 個層級，其中“防災(zāi)基本項目”這一層級包括減災(zāi)、整備、災(zāi)害緊急應(yīng)變、災(zāi)后復(fù)原重建4個項目。參考日本災(zāi)害防救計劃，建立了績效考核框架［4］。

我國是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，年均3 億多人次受災(zāi)，經(jīng)濟(jì)損失超過2000 億元。同時，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式，導(dǎo)致我國一些企業(yè)安全管理水平落后，非法開采、違規(guī)生產(chǎn)等現(xiàn)象普遍存在，各種事故頻繁發(fā)生。全球新發(fā)現(xiàn)的30 多種惡性傳染病，已有半數(shù)在中國發(fā)現(xiàn)，并且多種傳染病病菌目前仍然沒有得到有效遏制。國內(nèi)暴力犯罪時有發(fā)生，由于社會發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾存在，而導(dǎo)致的群體事件也不斷出現(xiàn)［5］。

2003 年“非典”之前，我國應(yīng)急管理工作是以部門為單位的單項行動，“9.11”事件之后，我國的應(yīng)急管理體系開始更為系統(tǒng)的建設(shè)，開始了“一案三制”——應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急法制的建設(shè)。

2 我國公眾應(yīng)急能力建設(shè)改進(jìn)措施

我國目前處于突發(fā)事件的高發(fā)期，隨著突發(fā)事件的爆發(fā)，社會公眾積累了一定的突發(fā)事件處理經(jīng)驗，但同時應(yīng)急能力缺失也十分明顯，亟需改進(jìn)。

2.1 加強(qiáng)應(yīng)急意識培養(yǎng)

應(yīng)急意識是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，社會民眾的意識薄弱直接影響到應(yīng)急管理的效果。應(yīng)急意識是在個體努力的情況下，與他人協(xié)作，在突發(fā)事件爆發(fā)之前所進(jìn)行的一系列針對危機(jī)事件的準(zhǔn)備活動［1］。社會公眾的應(yīng)急能力包括：備災(zāi)意識、心里應(yīng)急能力、自救互救能力、應(yīng)急協(xié)作能力等［1］。很多民眾具備一定的應(yīng)急知識，但是沒有形成一定的應(yīng)急能力，主要原因是應(yīng)急意識淡薄。民眾的危機(jī)意識不強(qiáng)，民眾的主動參與意識較低，習(xí)慣依賴與政府的救助模式，一旦發(fā)生災(zāi)害，便處于被動救助的狀態(tài)。政府的救助存在一定的局限性和滯后性，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時不能迅速覆蓋，從而造成的不必要的損害。

因此，社會公眾作為危機(jī)預(yù)警的發(fā)出者［6］，需要積極地參與應(yīng)急管理。充分組織社會力量參與應(yīng)急管理活動，才能實現(xiàn)政府功能和社會功能的優(yōu)勢互補(bǔ)和互動。通過適當(dāng)?shù)慕逃嘤?xùn)措施，增強(qiáng)公眾危機(jī)情況下的自救互助能力。

2.2 建立暢通的信息傳遞機(jī)制

突發(fā)事件在給社會造成嚴(yán)重物質(zhì)損失的同時，也對公眾造成了額極大的心理創(chuàng)傷。特定的環(huán)境下，導(dǎo)致個體信息辨別能力不強(qiáng)，聽信或傳播謠言的現(xiàn)象較為普遍，加劇了社會的不安定性。緩解緊急情況下的焦慮和不安情緒，需要通過信息的有效傳遞來實現(xiàn)。

有效的應(yīng)急信息傳遞，是應(yīng)急管理行動成功的關(guān)鍵。通過計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)和明確的信息報告形成明確的信息資源共享機(jī)制。發(fā)揮媒體在應(yīng)急管理中的預(yù)警、引導(dǎo)和監(jiān)督作用，一方面遏制虛假恐慌信息的發(fā)布，另一方面保證應(yīng)急信息的公開，需求信息的傳遞。建立不同信息系統(tǒng)間的有效網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，保證民間個體、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)組織、政府專家等信息之間的有效傳遞和溝通，同時建立有效地線上和線下的有效溝通。

2.3 建設(shè)應(yīng)急人才庫

將潛在的應(yīng)急分析專家，納入應(yīng)急人才庫的建設(shè)。充分認(rèn)識和發(fā)揮專家作用，提高潛在應(yīng)急管理人員的信息分析能力，避免應(yīng)急信息的滯后發(fā)布。吸收專家對政府應(yīng)急決策、預(yù)案制定、技術(shù)處置的參與，同時與國際社會相關(guān)專家建立相互溝通的協(xié)作機(jī)制。

針對性的對應(yīng)急人才進(jìn)行技術(shù)裝備、專業(yè)及心理培訓(xùn)，不斷提高人才庫成員的處置和預(yù)防災(zāi)害的能力。

［1］王興平.應(yīng)急管理中社會公眾應(yīng)急能力［J］.商業(yè)時代，2012（12）.

［2］楊鳳平.北京市應(yīng)急管理能力評價指標(biāo)體系研究［D］.北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2014.

［3］姚國章.日本突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系解析［J］.電子政務(wù)，2007（7）.

［4］吳新燕，顧建華.國內(nèi)外城市災(zāi)害應(yīng)急能力評價的研究進(jìn)展［J］.自然災(zāi)害學(xué)報，2007（6）.

［5］閃淳昌，黃敏.中國應(yīng)急管理及運(yùn)行模式［J］.北京航空航天大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2010（2）.

［6］肖鵬軍.公共危機(jī)管理導(dǎo)論［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.