外債宏觀審慎監(jiān)管的具體方法和實(shí)施路徑

桑 博

（國(guó)家外匯管理局吉林省分局，吉林長(zhǎng)春 130051）

外債宏觀審慎監(jiān)管的具體方法和實(shí)施路徑

桑 博

（國(guó)家外匯管理局吉林省分局，吉林長(zhǎng)春 130051）

隨著資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的推進(jìn)，資本項(xiàng)下各類業(yè)務(wù)的政策限制越來(lái)越少，而由于外債的形式和特點(diǎn)使資金流入流出基本不受限制，因此跨境資金通過(guò)外債形式進(jìn)出成為目前乃至今后的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，而且目前的外債管理存在一些問(wèn)題和局限性。目前宏觀審慎監(jiān)管已成為我國(guó)宏觀調(diào)控和維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的工具，防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的手段，外債管理在新形勢(shì)下應(yīng)用新的監(jiān)管手段是大勢(shì)之趨。

外債；宏觀審慎監(jiān)管；方法和路徑

一、目前外債管理模式

1.計(jì)劃管理。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)會(huì)同有關(guān)部門根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，以及國(guó)際收支狀況和外債承受能力，制定國(guó)家借用外債計(jì)劃，合理確定全口徑外債的總量和結(jié)構(gòu)調(diào)控目標(biāo)。

2.分工管理。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部和國(guó)家外匯管理局是外債管理部門。國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)會(huì)同財(cái)政部等有關(guān)部門負(fù)責(zé)國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款的對(duì)外舉借；負(fù)責(zé)國(guó)有商業(yè)銀行舉借中長(zhǎng)期國(guó)際商業(yè)貸款的余額審批；負(fù)責(zé)境內(nèi)中資企業(yè)等機(jī)構(gòu)舉借中長(zhǎng)期國(guó)際商業(yè)貸款的批準(zhǔn)；會(huì)同國(guó)家外匯管理局負(fù)責(zé)除財(cái)政部在境外發(fā)行的其他境內(nèi)機(jī)構(gòu)在境外發(fā)行的中長(zhǎng)期債券的審核。財(cái)政部負(fù)責(zé)代表國(guó)家在境外發(fā)行債券，并納入國(guó)家借用外債計(jì)劃。國(guó)家外匯管理局負(fù)責(zé)在境外發(fā)行短期債券的審批；負(fù)責(zé)境內(nèi)中資機(jī)構(gòu)舉借短期國(guó)際商業(yè)貸款的余額管理；負(fù)責(zé)全口徑外債的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，并定期公布外債情況。

3.登記管理。國(guó)家外匯管理局于2013年5月13日頒布實(shí)施《外債登記管理辦法》，辦法取消了外債開(kāi)戶、提款、還本付息等大部分核準(zhǔn)事項(xiàng)，債務(wù)人按規(guī)定借用外債只需向所在地外匯局進(jìn)行登記管理以及債務(wù)結(jié)束后的注銷登記手續(xù)。

二、宏觀審慎監(jiān)管理論定義及方法

宏觀審慎監(jiān)管是為了維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，防止金融系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)體系的負(fù)外部溢出而采取的一種自上而下的監(jiān)管模式。國(guó)際清算銀行（2001）正式定義了宏觀審慎監(jiān)管，即宏觀審慎監(jiān)管是在考慮單個(gè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)從整個(gè)系統(tǒng)性角度對(duì)金融體系進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范以實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定，它是微觀審慎監(jiān)管的有效補(bǔ)充 。微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管是密不可分的，目標(biāo)是一致的，都是要防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，只是方法不一樣。次貸危機(jī)的爆發(fā)讓各國(guó)意識(shí)到單靠微觀審慎監(jiān)管不足以保證整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，更加重視對(duì)宏觀審慎監(jiān)管的運(yùn)用。

宏觀審慎監(jiān)管包括三個(gè)方面：一是識(shí)別系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，即發(fā)現(xiàn)、監(jiān)測(cè)和計(jì)量系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)及其潛在影響；二是降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，即通過(guò)提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和采取針對(duì)性監(jiān)管措施等；預(yù)防系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)；三是緩解對(duì)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的溢出效應(yīng)，即在系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)后，限制破壞的程度和范圍，盡可能降低經(jīng)濟(jì)損失。

宏觀審慎監(jiān)管框架是根據(jù)宏觀審慎分析出的度量風(fēng)險(xiǎn)制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)政策并使用具體的操作工具，即宏觀審慎分析、宏觀審慎政策、宏觀審慎工具 。

三、探討將宏觀審慎監(jiān)管理論運(yùn)用于外債管理的趨勢(shì)和必要性

隨著資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的推進(jìn)，資本項(xiàng)下各類業(yè)務(wù)的政策限制越來(lái)越少，而由于外債的形式和特點(diǎn)使資金流入流出基本不受限制，因此跨境資金通過(guò)外債形式進(jìn)出成為目前乃至今后的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，而且目前的外債管理存在一些問(wèn)題和局限性，例如外債展期不受限制、提前還款不受限制，這就會(huì)出現(xiàn)期限匹配的風(fēng)險(xiǎn)；在《外債管理暫行辦法》中對(duì)“外債”的定義僅是指以外幣表示的債務(wù)，沒(méi)有政策明確人民幣外債管理的方法，使人民幣外債管理游離于監(jiān)管之外。那么怎樣有效監(jiān)管新形勢(shì)下的外債，外匯管理局作為外債管理的把關(guān)部門，任務(wù)艱巨。目前宏觀審慎監(jiān)管已成為我國(guó)宏觀調(diào)控和維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的工具，防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的手段，外債管理在新形勢(shì)下應(yīng)用新的監(jiān)管手段是大勢(shì)之趨。

四、外債管理運(yùn)用宏觀審慎監(jiān)管理論的具體方法

（一）設(shè)置早期預(yù)警指標(biāo)

早期預(yù)警指標(biāo)是度量系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)。外債監(jiān)管應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)負(fù)債率、債務(wù)率、償債率以及短期外債與外匯儲(chǔ)備之比四項(xiàng)指標(biāo)的關(guān)注。

負(fù)債率是指當(dāng)年末總外債余額與國(guó)民生產(chǎn)總值的比率，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為20%，即當(dāng)年末未償還外債總額與國(guó)民生產(chǎn)總值之比低于20%，外債是相對(duì)安全的；債務(wù)率是指當(dāng)年末總外債余額與當(dāng)年貨物服務(wù)出口總額的比率，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為100%，即當(dāng)年末未償還外債總額小于當(dāng)年經(jīng)常項(xiàng)下出口總額，外債是相對(duì)安全的；償債率是指當(dāng)年外債還本付息總額與當(dāng)年貨物服務(wù)出口總額的比率，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)為20%，即當(dāng)年還本付息總額與當(dāng)年經(jīng)常項(xiàng)下出口總額之比低于20%，外債是相對(duì)安全的；一國(guó)的外匯儲(chǔ)備對(duì)于穩(wěn)定短期國(guó)際資本的沖擊有很大的作用，短期外債與外匯儲(chǔ)備比率越高，抵御金融風(fēng)險(xiǎn)能力就越弱。

2013年，我國(guó)外債負(fù)債率為9.40%；債務(wù)率為35.59%；償債率為1.57%；短期外債與外匯儲(chǔ)備的比率為17.71%，均在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)安全線之內(nèi)。

（二）外債額度管理

1.或有外債風(fēng)險(xiǎn)管理

除按國(guó)家計(jì)劃舉借的外債（含中資企業(yè)中長(zhǎng)期外債；中期企業(yè)短期外債實(shí)際也是在每年短期外債指標(biāo)計(jì)劃之內(nèi)）之外，境內(nèi)外資企業(yè)向境外借用外債的額度應(yīng)該進(jìn)行有效的監(jiān)管和控制。每家境內(nèi)外資企業(yè)借用外債的額度是其投資總額與注冊(cè)資本的差額，這是對(duì)單家企業(yè)借用外債的額度管理。

依據(jù)單個(gè)企業(yè)實(shí)際發(fā)生的外債借款總和來(lái)監(jiān)測(cè)外債風(fēng)險(xiǎn)具有一定的局限性和被動(dòng)性，失去主動(dòng)預(yù)判外債風(fēng)險(xiǎn)的能力，如果將所有外資企業(yè)的投注差總和（即可借債總和）賦予一定比重作為衡量風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，那么對(duì)外債風(fēng)險(xiǎn)的大體預(yù)測(cè)會(huì)有一定的主動(dòng)性，而這個(gè)比重應(yīng)該隨年度或一段時(shí)期的貨幣政策形勢(shì)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)進(jìn)行設(shè)定。

那么外資企業(yè)投注差總和＊比重－中長(zhǎng)期外債發(fā)生額－短期外債余額即為未來(lái)發(fā)生的或有外債金額，以此來(lái)大體衡量未來(lái)發(fā)生外債風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

2.短期外債管理

中長(zhǎng)期外債大部分是由國(guó)家財(cái)政部與發(fā)改委根據(jù)計(jì)劃作出的有利于國(guó)家發(fā)展的向國(guó)際借用的外債，進(jìn)行控制是不利的。短期外債以銀行短期外債和企業(yè)短期外債為主，呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，截至2013年末，我國(guó)短期外債余額為6766.25億美元，占總外債余額78.39%，已占據(jù)主導(dǎo)地位。而短期外債流動(dòng)性較大，到期償付風(fēng)險(xiǎn)大，會(huì)出現(xiàn)集中償付問(wèn)題，跨境資金流出量大，進(jìn)而影響國(guó)際收支平衡；另外，也由于短期外債的流動(dòng)性特點(diǎn)，使其成為國(guó)際投資資本流出入的渠道，給我國(guó)基礎(chǔ)貨幣投放、外匯占款、通貨膨脹都帶來(lái)壓力，甚至危及金融系統(tǒng)穩(wěn)定，所以短期外債的有效管理是防范外債風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)。

重點(diǎn)關(guān)注幾方面問(wèn)題：

一是應(yīng)設(shè)置“到期外債余額”指標(biāo)，可以實(shí)時(shí)掌握可能的跨境資金流出規(guī)模，如有大量外債到期而影響國(guó)際收支平衡，依據(jù)情況可提前作出應(yīng)對(duì)措施。

二是當(dāng)前政策沒(méi)有對(duì)外債利率作出明確的規(guī)定，“零利率”和“高利率”現(xiàn)象都會(huì)出現(xiàn)，這種“零成本”和“高成本”對(duì)投機(jī)資本通過(guò)以短期外債形式快速流動(dòng)提供了動(dòng)機(jī)。因此，應(yīng)當(dāng)讓外債價(jià)格具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，利率應(yīng)該符合資金來(lái)源地的市場(chǎng)利率，并且在我國(guó)國(guó)內(nèi)利率合理的浮動(dòng)范圍內(nèi)。

三是目前短期外債展期不受限制，較多企業(yè)到期后不還款而辦理展期登記，部分企業(yè)進(jìn)行多次展期登記。這使得外債按期限統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)失去準(zhǔn)確性，也使得預(yù)判外債風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生困難，更出現(xiàn)了短債長(zhǎng)用的問(wèn)題，因此應(yīng)完善短期外債管理法規(guī)，短期外債進(jìn)行展期有嚴(yán)格的門檻，并且在償還完畢之前不能辦理利潤(rùn)增資、利潤(rùn)匯出、利潤(rùn)再投資等業(yè)務(wù)。

四是銀行的短期外債余額指標(biāo)的核定應(yīng)該遵循嚴(yán)格資格審核標(biāo)準(zhǔn)，防范銀行發(fā)生外債風(fēng)險(xiǎn)。2014年國(guó)家外匯管理核定境內(nèi)機(jī)構(gòu)短期外債余額指標(biāo)433.92億美元，其中核定給境內(nèi)銀行的指標(biāo)至少304.48億美元。那么，核定銀行合理的指標(biāo)額度和銀行合規(guī)地使用指標(biāo)對(duì)防范銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)以及防范套利資金通過(guò)短期外債形式流入境內(nèi)都起著重要的作用。因此，應(yīng)該將銀行的信用評(píng)級(jí)引入到短期外債余額指標(biāo)核定工作中，隨著信用評(píng)級(jí)的不同，核定的指標(biāo)也應(yīng)該隨之調(diào)整。

（三）期限匹配與幣種匹配風(fēng)險(xiǎn)控制

外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款等中長(zhǎng)期外債不僅是一種優(yōu)惠貸款，還可以是符合我國(guó)發(fā)展規(guī)劃、有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貸款；而短期外債由于存在流動(dòng)性和償付期集中等風(fēng)險(xiǎn)，所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)控制短期外債的比例。另外，在目前的外債管理上提前還款是不受限制的，無(wú)論中長(zhǎng)期還是短期外債都可能發(fā)生提前還款，那么中長(zhǎng)期外債隨時(shí)變?yōu)槎唐谕鈧?，不但破壞了合理的期限匹配還降低了到期償付風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)能力，因此，但當(dāng)國(guó)內(nèi)債務(wù)達(dá)到一定值時(shí)，提前還款應(yīng)該受到限制，防止資金“跟風(fēng)”惡意抽逃。

匯率波動(dòng)是考量外債風(fēng)險(xiǎn)的主要因素。外債幣種的組合應(yīng)當(dāng)與一國(guó)經(jīng)常項(xiàng)目外匯收入和外匯儲(chǔ)備的幣種相匹配，如果由于匯率波動(dòng)使外債風(fēng)險(xiǎn)凸顯，那么由于幣種匹配也會(huì)平衡此風(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)影響力，維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定。

（四）按債權(quán)人和外債投向分類進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制

外債根據(jù)來(lái)源不同可分為外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款、國(guó)際商業(yè)貸款等。外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融組織貸款利率比較低，期限長(zhǎng)，有固定的還款計(jì)劃，風(fēng)險(xiǎn)較低，而且通常是符合國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目；國(guó)際商業(yè)貸款利率較高，期限不固定，償還風(fēng)險(xiǎn)明顯高于外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融組織貸款，如國(guó)際商業(yè)貸款占我國(guó)外債余額比重較高，則我國(guó)借債成本較高、風(fēng)險(xiǎn)較大。

按外債投向分類監(jiān)控外債規(guī)模。借用的外債投向有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展，能夠獲得經(jīng)濟(jì)收益的行業(yè)，能夠有利于外債的償還。這樣的外債在我國(guó)外債余額應(yīng)該占較高的比重。

（五）人民幣外債管理

我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期制定緊縮或擴(kuò)張的貨幣政策，而如果人民幣外債大量流入會(huì)給在抑制通貨膨脹時(shí)期的緊縮貨幣政策帶來(lái)較大沖擊。因此人民幣外債不應(yīng)“無(wú)條件”地允許大量流入，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、與經(jīng)濟(jì)政策方向相一致進(jìn)行調(diào)節(jié)。例如，在實(shí)行緊縮貨幣政策的時(shí)期，人民幣外債應(yīng)按照比例規(guī)模允許流入；相反，在實(shí)行擴(kuò)張的貨幣政策時(shí)期，應(yīng)放寬人民幣外債流入比例。

在推進(jìn)人民幣可兌換進(jìn)程中，人民幣外債無(wú)論從統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)還是防范風(fēng)險(xiǎn)角度來(lái)看，都應(yīng)該納入我國(guó)外債管理體系中來(lái)。但目前人民幣外債管理法規(guī)不明確、政策不統(tǒng)一，在《關(guān)于規(guī)范跨境人民幣資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)操作有關(guān)問(wèn)題的通知》（匯綜發(fā)[2011]38號(hào)）中指出，境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用的人民幣外債，原則上按現(xiàn)行外債管理規(guī)定操作；而中國(guó)人民銀行總行《人民銀行關(guān)于明確跨境人民幣業(yè)務(wù)相關(guān)問(wèn)題的通知》（銀發(fā)[2011]45號(hào)）文件中，人民幣外債不納入現(xiàn)行外債管理。隨著跨境人民幣業(yè)務(wù)逐漸成熟，人民幣走向世界指日可待，而人民幣外債也會(huì)逐漸增加，那么人民幣外債就是我國(guó)本幣外債與外幣外債視為相同，進(jìn)行統(tǒng)一管理，做到人民幣外債資金“說(shuō)得清、管得住”，防范人民幣外債資金改變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用途，流入股市、房市等領(lǐng)域。

由于人民幣升值預(yù)期強(qiáng)烈，境外非居民人民幣持有量逐步上升，特別是香港人民幣存款量攀升速度較快，已發(fā)展成為一個(gè)規(guī)模巨大的人民幣資金池。境外人民幣尋求流入境內(nèi)，獲得人民幣升值及較高貸款利率收益的意愿強(qiáng)烈。而境內(nèi)資本項(xiàng)目外匯管理改革的深化，對(duì)資金跨境流動(dòng)的審批權(quán)限逐步放開(kāi)，且境外較低的融資成本，外商投資企業(yè)通過(guò)境外股東或關(guān)聯(lián)企業(yè)借用人民幣外債，規(guī)模不斷放大，跨境人民幣凈流入明顯增長(zhǎng)。因此，需要進(jìn)一步完善匯率機(jī)制，使人民幣形成雙向浮動(dòng)預(yù)期，改變只升值預(yù)期；加深利率市場(chǎng)化，避免套利資金通過(guò)人民幣外債形式流入；如何做到“說(shuō)得清、管得住”就要從人民幣專戶入手。不僅是人民幣外債，即使是外幣外債的結(jié)匯資金也應(yīng)該存放在開(kāi)設(shè)的人民幣專戶上，使結(jié)匯后資金的流向有跡可尋，防范外債資金改變用途。對(duì)于人民幣外債，設(shè)立人民幣外債專戶，改變目前人民幣外債資金流入后失去監(jiān)管的局面。銀行的人民幣外債也應(yīng)該納入到國(guó)家外匯管理局核定短期外債余額指標(biāo)項(xiàng)中來(lái)，銀行推出新的人民幣產(chǎn)品應(yīng)該在外匯局進(jìn)行審批備案，防止境外不法資金避開(kāi)現(xiàn)行政策繞道進(jìn)入境內(nèi)。

五、外債實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的具體路徑

作為承擔(dān)外債監(jiān)管責(zé)任成員之一的外匯管理局，在當(dāng)前外債管理政策改革后，外債的收支業(yè)務(wù)均由銀行自行辦理的形勢(shì)下，監(jiān)管責(zé)任更加重大、任務(wù)更加繁重、難度也隨之增加。在這種情況下，對(duì)外債進(jìn)行有效監(jiān)管應(yīng)該遵循以下方式：

（一）建立主體監(jiān)管機(jī)制

建立關(guān)注重點(diǎn)企業(yè)制度，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)、國(guó)際收支狀況、區(qū)域外匯收支特點(diǎn)，通過(guò)科學(xué)的篩查方法，將行業(yè)特殊、借債頻繁、大額的企業(yè)列入重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)名單，對(duì)其財(cái)務(wù)狀況、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況和未來(lái)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行考察關(guān)注；應(yīng)定期或不定期比對(duì)、篩查、分析各類交易主體的業(yè)務(wù)信息及數(shù)據(jù)，利用合規(guī)性指標(biāo)、異常指標(biāo)等，判斷監(jiān)管對(duì)象業(yè)務(wù)的真實(shí)性和合規(guī)性，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并以適當(dāng)方式處置可疑、異常線索或行為，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的涉嫌違規(guī)線索或行為，應(yīng)按規(guī)定向外匯檢查部門移交。

（二）建立非現(xiàn)場(chǎng)核查和現(xiàn)場(chǎng)檢查工作機(jī)制

依托資本項(xiàng)目信息系統(tǒng)、跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)與分析系統(tǒng)等，通過(guò)單筆大額、高頻累計(jì)、異常波動(dòng)等預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行篩查，對(duì)外債形勢(shì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并利用非現(xiàn)場(chǎng)核查和現(xiàn)場(chǎng)核查等手段，對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)及個(gè)人實(shí)施監(jiān)督管理，提高預(yù)警監(jiān)測(cè)能力。

The Specific Method of External Debt of Macro Prudential Regulation and Implementation Path

SANG Bo

With the process of capital account convertibility under the capital advance, all kinds of business of the policy limit is less and less, but because the form and characteristics of debt to capital infl ow and outfl ow basic is not restricted, so cross-border capital through debt form import and become the current and future risks, but there are some problems and limitations of the current foreign debt management. The current macro prudential supervision has become China's macro-control and maintenance tools and stable fi nancial system, to guard against the risk of fi nancial system means foreign debt management in the new situation, the application of new supervision means is the trend trend.

External Debt; Macro Prudential Supervision; Method and Path

F830

A

1009 - 3109（2014）10-0046-04

（責(zé)任編輯：何昆燁）

桑 博，女，漢族，碩士，國(guó)家外匯管理局吉林省分局，經(jīng)濟(jì)師。