農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題研究

河北大學(xué)管理學(xué)院 甄 鑫

河北省財政廳 宋紹智

一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)接存在的問題

我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險起步較晚，進(jìn)度較緩。雖然相繼出臺了許多針對農(nóng)民工的社會保障政策，但是這些政策在執(zhí)行過程中面臨著較多的障礙，實際實施效果并不理想。1997年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的確立。到目前為止，全國已有2億人被納入該制度的覆蓋范圍?，F(xiàn)行的企業(yè)養(yǎng)老保險制度的實施范圍包括各類企業(yè)，明確規(guī)定包括企業(yè)所聘用的農(nóng)民工。從現(xiàn)實情況看，農(nóng)民工對于養(yǎng)老保險也有強(qiáng)烈的需求。但是，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的情況不容樂觀，面臨諸多問題，其中轉(zhuǎn)移接續(xù)問題是當(dāng)前我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度中最為突出的問題。

1.影響勞動力區(qū)域間的優(yōu)化配置。雖然我國中央政府與地方政府在諸多的法律法規(guī)中已經(jīng)規(guī)定了農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)的實施方式，但是農(nóng)民工養(yǎng)老保險在實際進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)操作程序中仍然存在著一些問題，有待政府相關(guān)部門不斷根據(jù)變化的實際情況去解決。例如，2011年河北省總?cè)丝跀?shù)為7240.51萬人，其中養(yǎng)老保險參保人數(shù)為1059萬人，約占人口總數(shù)的14.63%。全省參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的人數(shù)為2424.31萬人，其中被征地農(nóng)民55.65萬人。全省有518.97萬名參保農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。與工作單位簽訂勞動合同的農(nóng)民工比例為36.8%，沒有簽訂勞動合同的為51%，大部分農(nóng)民工被邊緣化;所在公司為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險的比例為18%，占簽訂合同農(nóng)民工比例約為50%，說明絕大多數(shù)農(nóng)民工都沒有養(yǎng)老保險，而且企業(yè)為農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險積極性不高;農(nóng)民工認(rèn)為比較可靠的養(yǎng)老方式中，選擇養(yǎng)老保險的僅有24%，其他均選擇了養(yǎng)兒防老或者靠自己?，F(xiàn)實情況中，由于變換工作，還出現(xiàn)了一些農(nóng)民工退保的現(xiàn)象，統(tǒng)計顯示，目前我國農(nóng)村勞動力外出務(wù)工這個龐大的群體中，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的總體參保率僅為15%左右，同時農(nóng)民工在迫不得已的情況下多數(shù)人選擇了退保，將個人賬戶中的個人繳費部分一次性取走，而企業(yè)所納的部分統(tǒng)籌基金卻留在了當(dāng)?shù)兀瑖?yán)重?fù)p害了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益?？傊B(yǎng)老保險關(guān)系跨區(qū)接續(xù)存在困難，不利于不同地區(qū)勞動力資源的合理配置，一定程度上阻礙了農(nóng)民工的自由流動，也限制了我國城鄉(xiāng)一體化勞力市場的形成，從而對經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

2.損害了農(nóng)民工的直接利益。第一，企業(yè)不重視。在現(xiàn)階段，我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，國有經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)并存。據(jù)統(tǒng)計，河北省農(nóng)民工所在企業(yè)為其辦理養(yǎng)老保險的比例僅僅為18%，占簽訂合同農(nóng)民工的比例約為50%，說明絕大多數(shù)農(nóng)民工都沒有養(yǎng)老保險，更不要說配合農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)。尤其是民營企業(yè)追求利潤最大化，將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險視為負(fù)擔(dān)，或者說為農(nóng)民工負(fù)擔(dān)社會保險的比例很低。因此企業(yè)配合農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)積極性并不高，甚至大多數(shù)民營企業(yè)未給員工辦理養(yǎng)老保險手續(xù)。農(nóng)民工在勞動力市場中本身就是弱勢的一方，只要能找到一份活兒干就行，幾乎沒有可能考慮是否參加養(yǎng)老保險等事項，農(nóng)民工生存壓力大，他們只能考慮當(dāng)前的生存問題，因而部分收入低的農(nóng)民工愿意企業(yè)不參加養(yǎng)老保險而給予一定的補(bǔ)貼，導(dǎo)致許多企業(yè)根本不給農(nóng)民工參加任何社會保險。而且我國的法律體系在社會保障方面還不是很完善，有很大的提升空間。第二，轉(zhuǎn)接執(zhí)行困難，出現(xiàn)一些退?，F(xiàn)象。我國建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險是個人賬戶制儲存積累模式，其自身的特點和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的實行過程有著很大區(qū)別，致使農(nóng)民工在進(jìn)行異地養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)時存在很多困難。雖然政府相繼出臺了相關(guān)政策，提出了農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法，但是在實際操作中農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移與接續(xù)存在著難以執(zhí)行的問題?，F(xiàn)實情況中還出現(xiàn)了農(nóng)民工退保的現(xiàn)象。農(nóng)民工自動放棄養(yǎng)老保險的行為是一種短視行為，農(nóng)民工選擇退保，將個人賬戶中的個人繳費部分取走，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工自身的切身利益，并且對經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各方面的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。

3.農(nóng)民工缺乏自我保護(hù)意識。從客觀上講，存在制度障礙或者執(zhí)行層面的問題;從主觀上講，農(nóng)民工對養(yǎng)老保險認(rèn)識上也有許多誤區(qū)。農(nóng)民工自身對養(yǎng)老保險的認(rèn)知度不高。進(jìn)一步來講，對于數(shù)量大、流動性強(qiáng)的農(nóng)民工團(tuán)體來說，他們對養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)就更加不了解，這種認(rèn)知上的模糊不利于農(nóng)民工自身相關(guān)權(quán)利的維護(hù)。

農(nóng)民工的受教育水平一般較低，擁有大專學(xué)歷的農(nóng)民工只有5.4%，大部分是初中、高中文化水平。這就致使他們對養(yǎng)老保險的相關(guān)內(nèi)容及意義了解得很少，維權(quán)意識較差，缺乏利益表達(dá)的能力。農(nóng)民工每個月的工資本身就不高，再加上對社會保險的知識了解甚少，所以要從每個月本來就微薄的工資中拿出8%來繳納養(yǎng)老保險，多數(shù)農(nóng)民工是很不情愿的。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)問題原因分析

1.農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)接制度本身不完善。我國的社會保障事業(yè)起步較晚，而農(nóng)民工養(yǎng)老保險仍然處于一種非正規(guī)的狀態(tài)。國家與地方先后出臺了一些規(guī)定和相關(guān)政策，力圖規(guī)范社會保障事業(yè)。但是，在國家與地方政府的一些規(guī)定中仍然存在不一致的方面。中央政府與地方政府存在責(zé)任與管理兩個層次的模糊性，即承擔(dān)責(zé)任主體的模糊性和管理主體與客體的模糊性。這種責(zé)任和管理上的不明確，直接導(dǎo)致了在國家和地方政府出臺的規(guī)定中，有關(guān)農(nóng)民工養(yǎng)老保險三方支持的比例、支持的方式、項目、原則、具體數(shù)額上限等很多方面都不確切，統(tǒng)籌機(jī)制不完善，以上種種差異導(dǎo)致了統(tǒng)籌政策的不平衡性，給農(nóng)民工養(yǎng)老保險在各地區(qū)之間轉(zhuǎn)移接續(xù)增加了困難。

2.城鄉(xiāng)二元體制是農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)接的主要障礙。我國城鄉(xiāng)二元體制可以說是長期存在的一個歷史問題，在新中國成立初期，為了快速改變國內(nèi)蕭條的經(jīng)濟(jì)社會狀況，大力發(fā)展生產(chǎn)，提高國際地位，選擇了優(yōu)先發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展重工業(yè)的政策，由此也就產(chǎn)生了現(xiàn)在所說的城鄉(xiāng)二元體制。我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)采取兩種完全不同的養(yǎng)老保險模式。這兩種養(yǎng)老保險存在很多的差別，尤其在繳費主體、承辦機(jī)構(gòu)、繳費方式、養(yǎng)老金給付等很多方面都存在著明顯的差異。在農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老保險制度投保范圍較小，并且城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和農(nóng)村養(yǎng)老保險的保障范圍也有很大區(qū)別?；诔青l(xiāng)之間在養(yǎng)老保險方面的差異性，使農(nóng)民工在城里工作或者在進(jìn)行工作二次流動時，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題上明顯對接不暢。

3.地區(qū)間的利益沖突導(dǎo)致轉(zhuǎn)移接續(xù)政策差異。這種差異性體現(xiàn)在由于各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不平衡，導(dǎo)致各地養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)政策存在差異。從輸入地看，不同地區(qū)的農(nóng)民工社會保障狀況差異仍然較大，中西部地區(qū)的農(nóng)民工參保比例比較接近，落后于在東部地區(qū)務(wù)工的農(nóng)民工。2011年東部地區(qū)各項保險參保率提高明顯，與中西部地區(qū)差距擴(kuò)大。東部地區(qū)養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別比上年提高5.5個、3.2個、3.8個和3.2個百分點。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、工資水平較高的地區(qū)，農(nóng)民工在變換了工作地點以后，肯定不會愿意將自己的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、工資水平較低的地區(qū)。如果農(nóng)民工在退保后領(lǐng)取了個人賬戶那部分資金其社會統(tǒng)籌賬戶里的基金勢必會留在原來的發(fā)達(dá)地區(qū)。農(nóng)民工返鄉(xiāng)之后，不發(fā)達(dá)地區(qū)在缺乏資源、缺乏資金的情況下承擔(dān)起對農(nóng)民工的社會養(yǎng)老責(zé)任，這便會大大增加農(nóng)村地區(qū)社會保障事業(yè)的壓力，降低發(fā)展速度。由此便又產(chǎn)生了一個問題，就是地方利益的沖突，這也是農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險在地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)的一個十分重要的阻礙。農(nóng)民工在城市工作繳納社會保險的時候，8%的個人繳納費用以及20%企業(yè)繳納的費用被計入了個人賬戶之中。在我國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險在地區(qū)間進(jìn)行轉(zhuǎn)移接續(xù)的辦法中，養(yǎng)老保險只要求對社會養(yǎng)老保險個人賬戶進(jìn)行轉(zhuǎn)移，其社會統(tǒng)籌那部分便會留在遷出地，這對于人員遷入地來說便是一種經(jīng)濟(jì)上的損失和壓力，尤其是農(nóng)民工在回鄉(xiāng)之后，對于那些資金緊張的欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是一種雪上加霜的行為。

換句話說，增加那些貧困地區(qū)的社會保障壓力，對遷入地區(qū)十分不公平。如果有大量參保人員在其他地方繳納社會養(yǎng)老保險，而在遷入地使用養(yǎng)老保險所帶來的社會權(quán)益，會使接受地社會統(tǒng)籌產(chǎn)生擁擠的現(xiàn)象。這是一些地方政府不愿意接收遷入養(yǎng)老保險關(guān)系的又一大原因。在實踐過程中，一些地方政府在管理社會保險時，由于一些錯誤的理念，如城鎮(zhèn)居民利益高于農(nóng)村居民的利益，在城鎮(zhèn)社會保障事業(yè)不斷增大的情況之下，甚至鼓勵農(nóng)民工退保，有的城市竟然規(guī)定農(nóng)民工在解除勞動合同的時候就必須退保，這便直接損害了農(nóng)民工的切身利益，不利于我國社會保障事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更加不利于社會的公平和進(jìn)步。

4.農(nóng)民工自身的主觀原因。除農(nóng)民工對養(yǎng)老保險的認(rèn)識外，據(jù)抽樣調(diào)查結(jié)果推算，農(nóng)民工在一個單位連續(xù)工作三年的比例大約僅在20%～30%之間。農(nóng)民工數(shù)量的快速增加和流動性的增加致使農(nóng)民工自身和農(nóng)民工工作單位對解決養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的積極性大大地降低了。同時，由于我國現(xiàn)階段的社會統(tǒng)籌層次較低，地區(qū)之間的社會保障政策在執(zhí)行層面的差異較大，社會保障的社會統(tǒng)籌核算部門面臨很多工作上的困難。在現(xiàn)階段并沒有實行全國統(tǒng)籌下的統(tǒng)一管理、全國聯(lián)網(wǎng)的情況下，農(nóng)民工實現(xiàn)地區(qū)間養(yǎng)老保險的接續(xù)和轉(zhuǎn)移更是困難。

三、對策建議

1.加快升級和完善社會保障電子信息服務(wù)系統(tǒng)。短期內(nèi)實行全國統(tǒng)籌有難度，一定程度上緣于我國社會保障電子信息系統(tǒng)非常落后，加之農(nóng)民工變動的工作地點之間社會保險的責(zé)任劃分不明。要不斷消除戶籍壁壘，真正建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險服務(wù)系統(tǒng)，提高農(nóng)民工養(yǎng)老保險區(qū)域間辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)的效率，必須加快我國社會保障系統(tǒng)的信息化建設(shè)。要利用現(xiàn)代信息化工程為我國養(yǎng)老保險的區(qū)域間轉(zhuǎn)移接續(xù)提供高質(zhì)量的服務(wù)和便捷的辦理通道，社會保障部門可以為農(nóng)民工提供單獨的賬號，為其可能因工作流動而產(chǎn)生的養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)做準(zhǔn)備，減少工作量，提高辦理效率，為農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)提供全國范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)交換操作平臺，保證農(nóng)民工在無田的情況下，至少能享受城鎮(zhèn)最低的養(yǎng)老保險，建立適合農(nóng)民工自身特點的彈性繳費機(jī)制，使更多的農(nóng)民工納入到制度之內(nèi)，享受養(yǎng)老保險待遇。

2.相應(yīng)提高農(nóng)民工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次。分散風(fēng)險能力與流動性強(qiáng)弱程度和社會保險統(tǒng)籌層次呈現(xiàn)正相關(guān)，統(tǒng)籌層次越高，分散風(fēng)險的能力以及養(yǎng)老保險基金的流動性越強(qiáng)。所以，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，切實強(qiáng)化法律保障、財政保障、企業(yè)保障和自我保障能力，減少結(jié)構(gòu)性資金缺口，加強(qiáng)社會保險基金互助共濟(jì)能力，是社保機(jī)制長效運行的保障。要盡快建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)技術(shù)層面的轉(zhuǎn)移接續(xù)，提升農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的保障機(jī)制。從現(xiàn)實角度出發(fā)，針對農(nóng)民工工作地點變動大、流動性強(qiáng)的特點，提高我國農(nóng)民工養(yǎng)老險的統(tǒng)籌層次。將現(xiàn)在的縣(區(qū))級統(tǒng)籌層次提高到省級，要先實現(xiàn)省級的統(tǒng)籌，再通過省級統(tǒng)籌進(jìn)一步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，不斷降低農(nóng)民工個人賬戶參保費率，進(jìn)而提高農(nóng)民工參保范圍。全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)有利于全國勞動力市場的形成，更有利于對農(nóng)民工多方工作地點的流動導(dǎo)致其養(yǎng)老保險在區(qū)域間轉(zhuǎn)移的管理，維護(hù)農(nóng)民工的社會保險權(quán)益。

3.設(shè)置單獨賬戶。農(nóng)民工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移對接，從城鄉(xiāng)角度來看有兩種情況:一種是在城鎮(zhèn)中有穩(wěn)定工作地點和居住地點的，這部分農(nóng)民工可以選擇城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險;另一種是流動性強(qiáng)、沒有穩(wěn)定工作的農(nóng)民工，他們有可能在區(qū)域間大范圍流動或者又回到農(nóng)村，這部分農(nóng)民工的養(yǎng)老保險接續(xù)就存在一定難度。針對這部分農(nóng)民工，設(shè)立單獨賬戶，為他們工作或者居住地發(fā)生流動時的養(yǎng)老保險賬戶的轉(zhuǎn)移對接提供便利。農(nóng)民工單獨賬戶在運行過程中，當(dāng)參保人在城鎮(zhèn)中工作的時候，參保人本身繳納的費用和工作單位繳納的費用按照一定的比例記到農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶當(dāng)中去。政府為農(nóng)民工繳納的部分計入社會統(tǒng)籌;當(dāng)農(nóng)民工回到原籍生活的時候，隨之可以將其城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)到農(nóng)村養(yǎng)老保險的體系下。此時農(nóng)民工養(yǎng)老保險賬戶中，個人賬戶資金全部轉(zhuǎn)入。單獨賬戶的設(shè)立，充分保障了農(nóng)民工養(yǎng)老保險的有效對接，而統(tǒng)籌賬戶資金的一定比例進(jìn)入個人賬戶，實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險從城市到農(nóng)村的轉(zhuǎn)化。

4.加強(qiáng)立法保護(hù)和監(jiān)管力度。一是應(yīng)該明確對企業(yè)繳納農(nóng)民工養(yǎng)老保險的責(zé)任和社會義務(wù)的法律規(guī)定;二是對養(yǎng)老保險的個人賬戶，應(yīng)該明確停止一次性退保，切實可行地保護(hù)農(nóng)民工的利益，做到有法可依。

略)