政府信息公開(kāi)范圍的法治展開(kāi)
——以知情權(quán)實(shí)現(xiàn)為視角

黃佳宇

（中共長(zhǎng)春市委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

政府信息公開(kāi)范圍的法治展開(kāi)
——以知情權(quán)實(shí)現(xiàn)為視角

黃佳宇

（中共長(zhǎng)春市委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

政府信息公開(kāi)的范圍是政府信息公開(kāi)法治體系的重要組成部分，直接關(guān)涉社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)范圍與程度?？茖W(xué)與合理地界定政府信息公開(kāi)的范圍，將是社會(huì)成員知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的開(kāi)始。以社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，整合現(xiàn)有的法治資源，對(duì)政府信息公開(kāi)的范圍進(jìn)行必要的法治展開(kāi)，將是政府信息公開(kāi)法治建構(gòu)的必然需要。

信息公開(kāi)；知情權(quán)；法治建構(gòu)

一、引言

在信息化時(shí)代，信息的流動(dòng)性已成為常態(tài)。信息的共享性與有用性客觀上要求信息流動(dòng)的必然性與必要性。在海量的信息當(dāng)中，擁有龐大公共資源的政府所掌握的信息是重要的組成部分。社會(huì)的客觀發(fā)展與法治理念的進(jìn)步，已經(jīng)充分地昭示政府信息及時(shí)、有序公開(kāi)的必然性與必要性。

將政府信息公開(kāi)納入法治的范疇，已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)大多數(shù)國(guó)家行政立法的必然趨勢(shì)。包括美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本在內(nèi)的諸多發(fā)達(dá)國(guó)家，在政府信息公開(kāi)法治化的進(jìn)程中，都已經(jīng)建立具有自身特點(diǎn)的制度體系。我國(guó)的政府信息公開(kāi)立法與上述國(guó)家比較起步較晚，但成效是顯著的，特別是2008年5月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《信息公開(kāi)條例》），可以說(shuō)是我國(guó)政府信息公開(kāi)法治化進(jìn)程中具有里程碑意義的一部規(guī)范文件，也凝結(jié)著我國(guó)政府信息公開(kāi)的法治成果。

《信息公開(kāi)條例》借鑒了域外政府信息公開(kāi)立法的精髓，彰顯著充分的理論與現(xiàn)實(shí)意義。但我們要客觀地看到，《信息公開(kāi)條例》尚有諸多不足，其中，政府信息公開(kāi)的范圍究竟如何界定是一個(gè)從理論到實(shí)踐存在諸多爭(zhēng)議的問(wèn)題 （例如，申請(qǐng)公開(kāi)某官員工資情況是否應(yīng)為公開(kāi)的范圍）。筆者選取知情權(quán)這一視角，以保障社會(huì)成員知情權(quán)合法、及時(shí)、有效地實(shí)現(xiàn)為主旨，對(duì)政府信息公開(kāi)的范圍進(jìn)行重新審視。

二、關(guān)于知情權(quán)及其實(shí)現(xiàn)

政府信息公開(kāi)的法理基礎(chǔ)是知情權(quán)理論，知情權(quán)（right to know），又稱為了解權(quán)、知悉權(quán)。知情權(quán)理論伴隨著20世紀(jì)五六十年代興起于美國(guó)的“知情權(quán)運(yùn)動(dòng)”，［1］逐漸成為深刻影響世界范圍內(nèi)政府信息公開(kāi)法治化的重要理論。

從《憲法》角度來(lái)考察，知情權(quán)應(yīng)該是廣義上“人權(quán)”的當(dāng)然內(nèi)容，在北歐以及德國(guó)的憲法性規(guī)范中都明確地規(guī)定知情權(quán)是公民基本權(quán)利的內(nèi)容之一。即使沒(méi)有明確將知情權(quán)規(guī)定為公民的《憲法》權(quán)利，《憲法》對(duì)言論、出版自由的規(guī)定亦間接地指向知情權(quán)。人權(quán)作為人之成為人的基本權(quán)利，除了基本的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等之外，獲取政府所掌握信息的權(quán)利亦應(yīng)該是人權(quán)的內(nèi)容。從廣義上來(lái)考察，知情權(quán)應(yīng)該包括：以報(bào)道自由（采訪自由）為內(nèi)容的權(quán)利以及一般意義上信息相關(guān)方尋求、接受、收集、獲悉、選擇、傳遞有關(guān)信息的自由。獲取信息的渠道可以是官方的抑或非官方的。知情權(quán)體現(xiàn)著社會(huì)成員獲取信息并利用信息資源的權(quán)利渴望，知情權(quán)理論的提出是社會(huì)成員權(quán)利意識(shí)、自治意識(shí)與法治意識(shí)進(jìn)步與發(fā)展的必嚴(yán)要求。對(duì)于社會(huì)成員知情權(quán)的認(rèn)同與保障，已成為當(dāng)代民主與法治國(guó)家不能回避的“命題”。

更重要的是，社會(huì)成員一切民主權(quán)利要想得到尊重與實(shí)現(xiàn)，其前提必然是社會(huì)成員充分地享有知情權(quán)。沒(méi)有知情權(quán)，選舉權(quán)、參政權(quán)以及對(duì)公權(quán)主體的監(jiān)督權(quán)都無(wú)從談起。正是基于對(duì)社會(huì)成員民主與法治呼聲的回應(yīng)，大多數(shù)國(guó)家都通過(guò)立法的方式，為知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)建了基本的制度架構(gòu)。社會(huì)成員的知情權(quán)是通過(guò)行政主體主動(dòng)公開(kāi)信息以及社會(huì)成員主動(dòng)申請(qǐng)公開(kāi)信息來(lái)實(shí)現(xiàn)的。簡(jiǎn)單地說(shuō)，社會(huì)成員的知情權(quán)就意味著作為公權(quán)力掌握者的行政主體要履行公開(kāi)之義務(wù)。但作為行政公權(quán)的行使者往往不愿意，甚至是害怕行政相對(duì)人以及社會(huì)成員知悉其所掌握的信息，總是有將信息置于秘而不宣的傾向。社會(huì)成員急切要獲取信息的愿望與行政主體在信息公開(kāi)中的遮遮掩掩，就客觀上使制度化、法治化的信息公開(kāi)成為必然需要。政府信息公開(kāi)的制度化、法治化就是在社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度與方式上尋找平衡點(diǎn)。也只有制度化、法治化的信息公開(kāi)，才能調(diào)和社會(huì)成員知情權(quán)愈大實(shí)現(xiàn)與權(quán)利行使受限之間的矛盾。保障社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)是政府信息公開(kāi)的目的所在，而政府信息公開(kāi)本身僅僅是手段、途徑與方式，決不能為了公開(kāi)信息而去公開(kāi)。“信息公開(kāi)的制度得以確立，則公民的知情權(quán)才有了現(xiàn)實(shí)的保障，進(jìn)而公民對(duì)政治的充分參與、對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督、政府與公民之間和諧的關(guān)系才能得到有力的保障。 ”［2］

在政府信息公開(kāi)的過(guò)程中，知情權(quán)主體與公開(kāi)義務(wù)主體的爭(zhēng)議的重要焦點(diǎn)之一，就是所涉信息是否義務(wù)主體應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)，抑或是否應(yīng)申請(qǐng)公開(kāi)的范圍。對(duì)于政府信息公開(kāi)的范圍之爭(zhēng)，是政府信息公開(kāi)整個(gè)過(guò)程的起始與核心，這一焦點(diǎn)也直接關(guān)涉社會(huì)成員知情權(quán)能否實(shí)現(xiàn)以及能否在權(quán)利受損時(shí)得到有效的救濟(jì)。這就需要我們對(duì)政府信息公開(kāi)范圍做一個(gè)橫向的比較分析，在比較分析的基礎(chǔ)上，來(lái)考察我國(guó)政府信息公開(kāi)范圍的應(yīng)然狀態(tài)。

三、我國(guó)政府信息公開(kāi)范圍應(yīng)然法治狀態(tài)的展開(kāi)

新中國(guó)政府信息公開(kāi)制度的建構(gòu)起步較晚，在2008年的《信息公開(kāi)條例》實(shí)施以前，主要是政策層面規(guī)定，例如“政務(wù)公開(kāi)”、“透明政府”等。《信息公開(kāi)條例》的實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)政府信息公開(kāi)的制度雛形基本形成?！缎畔⒐_(kāi)條例》雖然只有38條，但是凝結(jié)著我國(guó)政府信息公開(kāi)法治實(shí)踐的成果。隨著民主與法治的不斷前行，特別是在海量信息與網(wǎng)絡(luò)飛速發(fā)展交織的時(shí)代背景下，社會(huì)成員民主與法治意識(shí)的覺(jué)醒與發(fā)展，使《信息公開(kāi)條例》從立法到實(shí)踐的諸多不足逐漸暴露出來(lái)，需要我們從實(shí)然與應(yīng)然角度對(duì)《信息公開(kāi)條例》所規(guī)定的信息公開(kāi)范圍進(jìn)行重新審視。

（一）我國(guó)政府信息公開(kāi)范圍的法治實(shí)然狀態(tài)：模糊與操作性缺失

在政府信息公開(kāi)的范圍上，美國(guó)、英國(guó)、日本等國(guó)主要采取列舉式來(lái)界定政府信息公開(kāi)的內(nèi)容，俄羅斯更是明確將國(guó)家元首的身體健康狀況作為政府信息公開(kāi)的范圍。［3］我國(guó)關(guān)于信息公開(kāi)范圍的規(guī)定與外國(guó)主要立法例相類似，我國(guó)的《信息公開(kāi)條例》也采取了分級(jí)列舉公開(kāi)范圍與法定豁免公開(kāi)相結(jié)合的方式，界定信息公告開(kāi)的范圍?！缎畔⒐_(kāi)條例》第9條規(guī)定了政府信息公開(kāi)的范圍：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的。從第10條至第12條是分級(jí)公開(kāi)信息的范圍，第13條是“兜底性”規(guī)定，第14條是豁免公開(kāi)的范圍。

基于對(duì)《信息公開(kāi)條例》規(guī)定的考察，筆者發(fā)現(xiàn)《信息公開(kāi)條例》看似概括與具體相結(jié)合，實(shí)則存在著諸多模糊不清，這也必然造成信息公開(kāi)實(shí)踐上的操作性缺失，對(duì)于社會(huì)成員知情權(quán)的保障更無(wú)從談起。

1.可公開(kāi)的信息范圍規(guī)定模糊，規(guī)范在概念界定上缺乏明確性，實(shí)踐上較難把握?！缎畔⒐_(kāi)條例》第9條第2項(xiàng)規(guī)定“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”信息是公開(kāi)的范圍，但對(duì)何為“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”的信息，沒(méi)有進(jìn)行界定。2012年備受關(guān)注的陜西省安監(jiān)局原局長(zhǎng)楊達(dá)才（表叔）事件，公民申請(qǐng)公開(kāi)其工資收入，相關(guān)機(jī)關(guān)的回應(yīng)是“工資收入不屬于信息公開(kāi)的范圍”。“表叔”事件一時(shí)間成為全國(guó)輿論關(guān)注的熱點(diǎn)事件，我們是否可以援引《信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，申請(qǐng)公開(kāi)其工資收入情況，如果將這一問(wèn)題放入法治的角度來(lái)考察，《信息公開(kāi)條例》的模糊性規(guī)定造成了實(shí)踐操作中信息公開(kāi)申請(qǐng)主體的無(wú)奈與無(wú)助。

《信息公開(kāi)條例》第13條規(guī)定：“除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息?！边@在形式上一方面規(guī)定了主動(dòng)申請(qǐng)公開(kāi)信息的內(nèi)容，另一方面起到了“兜底條款”的作用。但這樣的規(guī)定仍然是讓社會(huì)成員“一頭霧水”，社會(huì)成員的“生產(chǎn)、生活、科研需要”如何界定？如果以生產(chǎn)、生活、科研的需要申請(qǐng)公開(kāi)行政主體所掌握的關(guān)涉商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息，行政主體是否可以援引豁免公開(kāi)的規(guī)定而不予公開(kāi)，在實(shí)踐中仍然較難操作。更重要的是，該條規(guī)定與第14條豁免公開(kāi)的規(guī)定在適用上效力孰高孰低，規(guī)范本身并沒(méi)有給我們答案。

2.豁免公開(kāi)的范圍過(guò)于概括，缺乏必要的解釋。與其他國(guó)家相類似，我國(guó)的豁免公開(kāi)內(nèi)容是“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”，但“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”的內(nèi)涵在規(guī)范本身沒(méi)有明確規(guī)定，需要我們尋求《保密法》以及民商事法律來(lái)界定這三個(gè)概念的內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上衍生出諸多問(wèn)題：其一，《信息公開(kāi)條例》與《保密法》的規(guī)定發(fā)生沖突時(shí)，法律位階與適用的問(wèn)題；第二，由于對(duì)概念界定的缺失，使“申請(qǐng)公開(kāi)的信息涉密”成為行政主體拒絕公開(kāi)信息堂而皇之的“擋箭牌”。社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)再一次被制度的缺失無(wú)情地踐踏。具有《憲法》特質(zhì)的知情權(quán)在規(guī)范的實(shí)踐運(yùn)作中成為“空中樓閣”。

（二）我國(guó)政府信息公開(kāi)范圍的法治應(yīng)然狀態(tài)：位階提升與規(guī)范細(xì)化

規(guī)范對(duì)于信息公開(kāi)范圍的模糊界定，已經(jīng)背離了規(guī)范創(chuàng)設(shè)的目的——知情權(quán)的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)。信息公開(kāi)范圍的法治實(shí)然狀態(tài)昭示著在實(shí)踐基礎(chǔ)上信息公開(kāi)規(guī)范的應(yīng)然發(fā)展路徑。

1.信息公開(kāi)制度的規(guī)范位階應(yīng)提升，這是解決信息公開(kāi)法治諸多問(wèn)題的前提?！缎畔⒐_(kāi)條例》的制定主體是國(guó)務(wù)院，規(guī)范的位階是行政法規(guī)。與信息公開(kāi)有關(guān)的《保密法》的制定主體是全國(guó)人大，規(guī)范的位階是法律。兩者發(fā)生適用沖突時(shí)，《信息公開(kāi)條例》自然要甘拜下風(fēng)。規(guī)范的位階不提升，一系列從立法到實(shí)踐的問(wèn)題都很難解決。

2.信息公開(kāi)的規(guī)定仍需細(xì)化。對(duì)于現(xiàn)有制度規(guī)范的整合是必要的，也是可行的。對(duì)于《信息公開(kāi)條例》范圍的界定，應(yīng)該本著規(guī)范制定的目的——社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)來(lái)進(jìn)行。首先，應(yīng)該提高立法的技術(shù)水平，明確概念的具體內(nèi)涵?？梢允恰缎畔⒐_(kāi)條例》自身的完善與解釋，也可以借助外部規(guī)范的整合來(lái)實(shí)現(xiàn)。其次，在實(shí)踐中，對(duì)于信息是否屬于公開(kāi)的范圍，在沒(méi)有規(guī)范的明確規(guī)定時(shí)，我們的行政主體出于相對(duì)人知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的考慮，可以結(jié)合信息本身的特質(zhì)（是否關(guān)涉社會(huì)大眾利益）、社會(huì)關(guān)注度來(lái)考量（例如長(zhǎng)春市“3.04”嬰兒被害案，長(zhǎng)春市公安局及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)注）。此時(shí)，我們可以引入權(quán)利社會(huì)一般的法治價(jià)值來(lái)判斷，只要是規(guī)范沒(méi)有明確規(guī)定不予公開(kāi)的信息，行政主體都應(yīng)該積極地回應(yīng)信息公開(kāi)的申請(qǐng)。與此相對(duì)應(yīng)，只要是規(guī)范沒(méi)有明確規(guī)定不予申請(qǐng)公開(kāi)的，社會(huì)成員都可以申請(qǐng)?jiān)撔畔⒌墓_(kāi)。這種價(jià)值判斷更有利于社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（三）對(duì)于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息的艱難抉擇

嚴(yán)格地講，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公示不同于一般意義上的政府信息公開(kāi)。之所以在政府信息公開(kāi)的法治展開(kāi)中闡述這一問(wèn)題，是基于如下考量：公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公示與公開(kāi)是社會(huì)成員廣泛關(guān)切的，特別是隨著網(wǎng)絡(luò)反腐的不斷發(fā)展，網(wǎng)民在深挖“表叔”、“房叔”、“房嬸”、“房媳”的時(shí)候，關(guān)于建構(gòu)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示與公開(kāi)的呼聲越來(lái)越高。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公示與公開(kāi)制度被稱為一把“反腐利劍”，是制度反腐的“頭道關(guān)”，對(duì)預(yù)防、遏制腐敗起著非常重要的作用。正是基于對(duì)民間反腐呼聲的回應(yīng)，從2009年的新疆阿勒泰開(kāi)始，我國(guó)在地方政府層面正在試點(diǎn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、公示與公開(kāi)的制度建構(gòu)，進(jìn)行積極的嘗試與摸索。

從制度建構(gòu)的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，實(shí)踐的摸索將成為上層制度建構(gòu)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，將推動(dòng)國(guó)家層面上公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公開(kāi)制度的建立與完善。域外公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公示的法治實(shí)踐已經(jīng)充分地證明，將公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息納入法律規(guī)范的調(diào)整范圍是必然的發(fā)展趨勢(shì)。

我國(guó)關(guān)于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公示與公開(kāi)的制度實(shí)踐起步較晚，尚處于嘗試與摸索前行階段。與之同時(shí)存在的卻是社會(huì)大眾對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公開(kāi)的熱切關(guān)注與強(qiáng)烈訴求。如何能調(diào)和制度的缺失與社會(huì)大眾法治訴求之間的失調(diào)，我們可以在立足我國(guó)法治資源的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有的法治資源進(jìn)行整合。嘗試將公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息納入政府信息公開(kāi)的范圍之內(nèi)，將公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息列為政府信息公開(kāi)的特殊條款，既可以回應(yīng)民間的知情權(quán)實(shí)現(xiàn)訴求，又可以充分利用已有的法治資源，輔之以《公務(wù)員法》及反腐敗的相關(guān)規(guī)范，［4］不失為一種可以考量的選擇。這種“抉擇”也許是較為曲折甚至是漫長(zhǎng)的，需要我們從理論到實(shí)踐的共同努力。

四、結(jié)語(yǔ)

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里！”政府信息公開(kāi)的法治建構(gòu)決不是一朝一夕就可完成的，在這一體系的建構(gòu)過(guò)程中，解決信息公開(kāi)的范圍界定是重要的內(nèi)容之一。黨的十八大再一次強(qiáng)調(diào)了建立開(kāi)放的、透明的、負(fù)責(zé)任政府的重要性，政府信息公開(kāi)制度的完善是整體法治建構(gòu)的組成部分之一?！扒巴臼枪饷鞯?，道路是曲折的”，我們將在荊棘中共勉前行。

［1］〔美〕威廉·R·安德森.美國(guó)《信息公開(kāi)法》略論［J］.當(dāng)代西方研究，2008，（2）.

［2］劉興業(yè)，王強(qiáng).中美信息公開(kāi)制度的比較與啟示［J］.齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)學(xué)版），2009，（1）.

［3］賈樂(lè)蓉.俄羅斯信息公開(kāi)立法與實(shí)踐［J］.國(guó)際新聞界，2006，（1）.

［4］黃佳宇.公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公開(kāi)的法治維度［J］.學(xué)術(shù)探索，2013，（7）.

（責(zé)任編輯：王星元）

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1671-0541（2014）02-0080-04

2013-10-20

黃佳宇（1979-），男，吉林長(zhǎng)春人，中共長(zhǎng)春市委黨校法學(xué)教研部講師，吉林大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)博士研究生，主要研究方向：行政法治。