“不以GDP論英雄”對(duì)環(huán)境保護(hù)的意義

扎西旺姆

“不以GDP論英雄”對(duì)環(huán)境保護(hù)的意義

扎西旺姆

本文就我國(guó)地方政府環(huán)境保護(hù)工作的背景出發(fā)，就中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》的內(nèi)容進(jìn)行分析，著重分析此次政績(jī)考核改進(jìn)對(duì)于環(huán)境保護(hù)的意義所在以及今后需要進(jìn)行改善的建議。

政績(jī)考核；環(huán)境保護(hù)；科學(xué)發(fā)展

2013年12月，中組部印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，提出了要完善各地干部政績(jī)考核的各項(xiàng)指標(biāo)。十八屆三中全會(huì)所通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中第四條加快轉(zhuǎn)變政府職能中提到，完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況。加快建立國(guó)家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立全社會(huì)房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，推進(jìn)部門信息共享。這次出臺(tái)的《通知》正是中央在加快轉(zhuǎn)變政府職能方面的積極響應(yīng)和落實(shí)，改變單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)評(píng)定政績(jī)的舊模式對(duì)于政府發(fā)揮其環(huán)境保護(hù)職能有著重要的意義。

一、從環(huán)境保護(hù)的角度分析《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》

《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》共有八項(xiàng)條款，其內(nèi)容主要包括政績(jī)考核的指導(dǎo)思想、政績(jī)考核指標(biāo)所涵蓋的范圍、特殊地區(qū)的考核標(biāo)準(zhǔn)以及考核工作的具體實(shí)施問(wèn)題以及責(zé)任追究。其中我們不難發(fā)現(xiàn)，《通知》中的多項(xiàng)條款都涉及到環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容。

(一)繼續(xù)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向的政績(jī)考核思想，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

多年以來(lái)，中央都強(qiáng)調(diào)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，在政績(jī)考核方面也通常要求以GDP增長(zhǎng)作為重點(diǎn)，而環(huán)境保護(hù)往往被視為次要的工作。地方政府無(wú)論是在政策實(shí)施或是制定中都或多或少地忽略環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，導(dǎo)致政府職能往往以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心。在一定程度上也滋生了打著“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”的幌子惡意犧牲環(huán)境利益的行為出現(xiàn)。而這些現(xiàn)象都不合乎科學(xué)發(fā)展觀所要求的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然的發(fā)展。

2003年黨的十七大上提出了“科學(xué)發(fā)展觀”，要求堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展，按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放?！?009年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見(jiàn)》中也同樣指出：“要完善考核內(nèi)容，增強(qiáng)考核內(nèi)容的科學(xué)性，充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的要求……既注重考核發(fā)展速度，又注重考核發(fā)展方式、發(fā)展質(zhì)量；既注重考核經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況，又注重考核經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展……”

科學(xué)發(fā)展觀作為我們黨和國(guó)家的指導(dǎo)思想，在各項(xiàng)工作中都應(yīng)得到積極體現(xiàn)。此次出臺(tái)的《通知》將“政績(jī)考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向”作為第一條列位其首，強(qiáng)調(diào)了繼續(xù)堅(jiān)持了科學(xué)發(fā)展作為政績(jī)考核工作的指導(dǎo)思想的重要性?！锻ㄖ分忻鞔_提到：“各項(xiàng)考核工作要綜合經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的實(shí)際成效，看解決自身發(fā)展中突出矛盾和問(wèn)題的成效，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率作為考核評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名?！痹谡?jī)考核工作的總體思想上確立科學(xué)發(fā)展的導(dǎo)向，將環(huán)境保護(hù)的高度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度并行，有利于地方政府重視地方及區(qū)域環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展、徹底貫徹國(guó)家的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行；有利于中央和地方黨政機(jī)關(guān)在政策的制定上和實(shí)施中將物質(zhì)文明建設(shè)、精神文明建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境相互支持、齊頭發(fā)展。

(二)“不以GDP論英雄”的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系對(duì)環(huán)境保護(hù)的意義

中組部早在2009年就關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核出臺(tái)了的一個(gè)《意見(jiàn)》、三個(gè)《辦法》。而這次出臺(tái)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》之所以能夠得到社會(huì)各界廣泛的關(guān)注和熱議，其亮點(diǎn)且最大進(jìn)步點(diǎn)在于文件明確指出不再將地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為年度考核的唯一標(biāo)準(zhǔn)。 “GDP”這一詞匯在過(guò)去我們的生活中從陌生到熟悉再到逐步出現(xiàn)批判的聲音。我們不能否認(rèn)在一定時(shí)期我們需要重視GDP、重視國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們也不能否認(rèn)我國(guó)的主要任務(wù)依舊是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。但由于部分地方政府和地方官員的領(lǐng)導(dǎo)能力還欠缺，一度將“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”理解為了“唯經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，以犧牲環(huán)境利益、百姓生活質(zhì)量作為換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的代價(jià)，這直接導(dǎo)致近幾年來(lái)我國(guó)大范圍出現(xiàn)惡劣的環(huán)境污染事件和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降。今年全國(guó)大范圍的霧霾天氣污染中，我國(guó)山西、河北等地區(qū)可謂是霧霾的重災(zāi)區(qū)，之所以出現(xiàn)這種情況，不能否認(rèn)與這些地區(qū)的工業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展形態(tài)不無(wú)關(guān)系。山西省作為我國(guó)的煤炭生產(chǎn)大省，過(guò)度發(fā)展煤礦產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求，資源利用率低。當(dāng)中還不乏非法開(kāi)采的情況出現(xiàn)，導(dǎo)致礦井事故頻發(fā)，社會(huì)穩(wěn)定度降低。

《通知》第六條：“選人用人不能簡(jiǎn)單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率論英雄。要按照好干部的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)干部的德才素質(zhì)、工作需要、群眾公認(rèn)等情況綜合評(píng)價(jià)干部，注重選拔自覺(jué)堅(jiān)持和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展、成績(jī)突出、群眾公認(rèn)的干部。不能簡(jiǎn)單地把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與干部的德能勤績(jī)廉劃等號(hào)，將其作為干部提拔任用的依據(jù)，作為高配干部或者提高干部職級(jí)待遇的依據(jù)，作為末位淘汰的依據(jù)?！边@一規(guī)定，一改過(guò)去地方官員提拔評(píng)優(yōu)的固有標(biāo)準(zhǔn)，更加有利于黨政機(jī)關(guān)全面、充分的落實(shí)和發(fā)揮政府職能和黨的領(lǐng)導(dǎo)作用；更加要求地方領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變執(zhí)政思想和路線，促進(jìn)社會(huì)的各方面協(xié)調(diào)發(fā)展；更加有利于百姓生活質(zhì)量的提高，促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展。

另一方面，本次《通知》的出臺(tái)將生態(tài)功能地區(qū)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)作出特殊要求，第三條寫到：“對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值。對(duì)限制開(kāi)發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)等指標(biāo)。對(duì)禁止開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，全面評(píng)價(jià)自然文化資源原真性和完整性保護(hù)情況。對(duì)生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，重點(diǎn)考核扶貧開(kāi)發(fā)成效?！敝詥为?dú)強(qiáng)調(diào)限制開(kāi)發(fā)地區(qū)及生態(tài)功能區(qū)的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，其現(xiàn)實(shí)意義在于將生態(tài)發(fā)展作為政績(jī)考核的指標(biāo)，使得生態(tài)功能區(qū)的地方政府能夠一心根據(jù)本地區(qū)特點(diǎn)大力發(fā)展其有利優(yōu)勢(shì)，不再有單為政績(jī)而抓工業(yè)發(fā)展的畸形行為的出現(xiàn)。此外，將生態(tài)文明的建設(shè)作為政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，能夠促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)解決環(huán)境問(wèn)題和人民生活水平問(wèn)題，能夠促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更加有利于資源的合理有效配置從而能夠使社會(huì)可持續(xù)的科學(xué)的發(fā)展。

二、“不以GDP論英雄”后的思考

《通知》出臺(tái)之后，為今后政績(jī)考核工作定下了大的方向，也為地方政府及黨政領(lǐng)導(dǎo)今后的工作指明了方面和路線。但僅僅依靠《通知》的八條內(nèi)容來(lái)開(kāi)展地方環(huán)境保護(hù)工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在具體的工作開(kāi)展過(guò)程中還需要做到以下兩點(diǎn)的思考：

(一)“不以GDP論英雄”是否能夠足以使地方政府重視環(huán)境保護(hù)？

這次政績(jī)考核的改進(jìn)，減輕了地方政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)出于政績(jī)優(yōu)劣與否而擱置環(huán)境保護(hù)工作的顧慮，這無(wú)疑是一大進(jìn)步。但我們必須思考，即便政績(jī)考核開(kāi)始強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性，那么現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，地方政府和黨政領(lǐng)導(dǎo)能否真正將這一思想落實(shí)為行動(dòng)？現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)中，地方政府忽視環(huán)境工作的原因主要有兩點(diǎn)：第一，由于地方財(cái)政的絕大部分來(lái)源于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的稅收，這就造成一個(gè)現(xiàn)象，政府在環(huán)境保護(hù)工作中需要投入大量預(yù)算，而這些預(yù)算的來(lái)源卻又需要地方財(cái)政來(lái)支出，因此政府又需大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。表面上來(lái)看，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善環(huán)境是相互不矛盾的，但由于我們國(guó)家的一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要為工業(yè)，支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的行業(yè)多為高污染高消耗的產(chǎn)業(yè)，這就造成了環(huán)境與經(jīng)濟(jì)成為一組矛盾體而存在。第二，環(huán)境治理工作耗時(shí)長(zhǎng)、周期長(zhǎng)、所需資金大，短時(shí)間內(nèi)很難得到顯著的成效，部分地方官員認(rèn)為這對(duì)自己政績(jī)不能帶來(lái)好處，對(duì)自己的升遷不能帶來(lái)有利影響，在未造成重大環(huán)境事故之前往往忽略環(huán)境保護(hù)工作的重要性。這種錯(cuò)誤的政績(jī)觀和發(fā)展觀導(dǎo)致地方政府不愿用大量資金投入到環(huán)境工作中。那么我們要如何來(lái)解決這些問(wèn)題呢？

首先，中央在環(huán)境保護(hù)方面給予地方政策上的引導(dǎo)和財(cái)政上的支持。目前我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定了關(guān)于企業(yè)從事環(huán)保項(xiàng)目的優(yōu)惠稅收政策。對(duì)于公共污水處理、公共垃圾處理、沼氣綜合開(kāi)發(fā)利用、節(jié)能減排技術(shù)改造、海水淡化等項(xiàng)目的企業(yè)在給予稅收優(yōu)惠的同時(shí)，對(duì)于發(fā)展環(huán)保行業(yè)優(yōu)秀的或是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成功的地方政府給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)地方發(fā)展環(huán)保行業(yè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。另外，中央可以通過(guò)樹立示范區(qū)、示范城市的方式，支持地方大膽進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的創(chuàng)新工作，對(duì)于成功的事例在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行大力推廣。

(二)黨政領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)班子錯(cuò)誤執(zhí)政導(dǎo)致環(huán)境破壞的問(wèn)責(zé)方式如何？

地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任既是其政治義務(wù)也是法定義務(wù)。政治義務(wù)是基于社會(huì)契約的理論，社會(huì)契約理論強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)力來(lái)源于人民的權(quán)利讓渡，政府必須保護(hù)和促進(jìn)人民的利益和福利，即使政府行為沒(méi)有觸犯法律，但也需承擔(dān)政治責(zé)任。所謂法定義務(wù)，我國(guó)《憲法》以及關(guān)于環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律都明確規(guī)定了政府的環(huán)境保護(hù)義務(wù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第十六條：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！?根據(jù)我國(guó)憲法26條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。所以，政府有權(quán)利并且有義務(wù)對(duì)我國(guó)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)和管理，若政府在環(huán)境保護(hù)方面有不作為或違反義務(wù)的情形出現(xiàn)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。

在黨政領(lǐng)導(dǎo)及政府關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作方面的問(wèn)責(zé)方式上，必須將政治責(zé)任和法律責(zé)任兩方面結(jié)合起來(lái)，不能以政治責(zé)任取代其法律責(zé)任，同樣法律責(zé)任的承擔(dān)也不能取代政治責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》中關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)情形的規(guī)定中沒(méi)有直接規(guī)定造成重大環(huán)境污染事件和環(huán)境破壞的情形，只能將環(huán)境損失作為決策失誤造成重大損失的情形來(lái)處理。由于環(huán)境問(wèn)題關(guān)乎公共利益、社會(huì)穩(wěn)定、人民生命安全，若處理不當(dāng)則可能嚴(yán)重?fù)p害人民的財(cái)產(chǎn)生命安全，造成不良的群體性事件產(chǎn)生。因此，其重要性決定了今后我們應(yīng)當(dāng)完善關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)情形的規(guī)定，在相關(guān)文件中明確規(guī)定重大環(huán)境污染或破壞事件作為領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任承擔(dān)的情形，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的重要性。

在法律責(zé)任的追究問(wèn)題上，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律就政府的法律責(zé)任方面都做了比較完善的法律規(guī)定?！董h(huán)境保護(hù)法》第四十五條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員的相關(guān)法律責(zé)任?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第四章法律責(zé)任中就規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和規(guī)劃審批機(jī)關(guān)因違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出了規(guī)定。從現(xiàn)行規(guī)定中看出，我國(guó)現(xiàn)行法律就環(huán)境保護(hù)方面的法律責(zé)任主要追究的是行政工作人員個(gè)人的行政責(zé)任，對(duì)于政府決策的失誤或政府批準(zhǔn)行為的法律責(zé)任，相關(guān)的法律規(guī)定還不完善。我國(guó)《公務(wù)員法》對(duì)于懲戒的內(nèi)容規(guī)定了十六項(xiàng)，但卻缺少“重大決策失誤”這一項(xiàng)的內(nèi)容。作者認(rèn)為，一些領(lǐng)導(dǎo)的重大決策錯(cuò)誤往往會(huì)造成國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重?fù)p失，可能會(huì)影響人民的生命、生活安全。因此，對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)班子或個(gè)人的決策錯(cuò)誤應(yīng)當(dāng)追究其集體或個(gè)人的法律責(zé)任。

三、總結(jié)

雖然，這次政績(jī)考核改革的進(jìn)步是由之前許多損害環(huán)境利益的錯(cuò)誤發(fā)展行為而換得，但我們?nèi)院軕c幸在重創(chuàng)過(guò)后能夠換取教訓(xùn)，能夠得到進(jìn)步，并且在一定程度上還有進(jìn)步的空間。十八大以來(lái)，我黨致力于強(qiáng)調(diào)深入改革，不論是改革的內(nèi)容方面不斷完善還是改革的力度不斷加強(qiáng)，這都讓我們深刻感覺(jué)到國(guó)家和黨要求我國(guó)的發(fā)展逐步從強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單行道走向經(jīng)濟(jì)、文明、社會(huì)和環(huán)境共同發(fā)展的大路上來(lái)。從“美麗中國(guó)”理念的提出，到這次政績(jī)考核的方式方法轉(zhuǎn)變，我們切實(shí)體會(huì)到重視環(huán)境不單單只是從前口頭上的口號(hào)，而是切實(shí)將生態(tài)主義的理念納入到我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)的具體行為中來(lái)。繼續(xù)發(fā)展、落實(shí)這次《通知》的重要思想和措施，不斷推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

[1] 海貝斯(德)，格魯若(德)，李慧斌主編；楊慧穎等譯，《中國(guó)與德國(guó)的環(huán)境治理：比較的視野》，中央編譯出版社，2012年8月.

[2] 周雪光 練宏，《政府內(nèi)部上下級(jí)部門間談判的一個(gè)分析模型———以環(huán)境政策實(shí)施為例》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2011年第5期.

[3] 《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，全文載于中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://renshi.people.com.cn/n/2013/1210/c139617-23801847.html.

[4] 蔡守秋.《論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全》，載于《河北法學(xué)》第26卷第三期，2008年3月.

扎西旺姆(1988-)，女，藏族，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。