完善我國公共產(chǎn)品財政供給制度的思路與對策

劉鵬

一、提高財政汲取能力，增加國家財政收入。

1.推進稅制改革，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)。大力推行稅費改革，提高宏觀稅負水平，完善稅制，強化征管，減少稅收成本和稅收效率損失，充分保證政府供給公共產(chǎn)品必要的資金需求，理順對公共產(chǎn)品供給投入的資金來源。稅費改革涉及面廣，影響較大，稅制的完善主要應(yīng)在公平和效率兩大原則基礎(chǔ)上，貫徹統(tǒng)一、規(guī)范、簡便的原則，國家已經(jīng)十分重視這一改革。除將現(xiàn)有預(yù)算外收入中某些合理收費轉(zhuǎn)為稅收方式固定以外，還應(yīng)結(jié)合政府職能的轉(zhuǎn)變，將一部分服務(wù)性收費轉(zhuǎn)到事業(yè)單位，逐步取消行政單位各種形式的收費。同時，還要進一步完善稅收制度，完善老稅種，開征新稅種，加強稅收征管，防止偷稅漏稅。在完善稅收制度的同時提高實際的宏觀稅負水平。

2.加強收入管理，提高財政收入質(zhì)量。目前，收入分配不公、貧富差距呈擴大趨勢，成為經(jīng)濟社會發(fā)展中的一個突出矛盾和問題。財政要通過完善各種政策手段，整頓和規(guī)范收入分配秩序，合理調(diào)整國民收入分配格局，逐步消除貧富兩極分化，促進形成中等收入者為主體的中間大、兩頭小的“橄欖形”社會結(jié)構(gòu)。

二、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

在財政支出規(guī)?？偭考榷ǖ那疤嵯?，合理安排支出結(jié)構(gòu)和比例，合理確定財政支出范圍和順序，是充分發(fā)揮財政職能，增強財政公共服務(wù)供給能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.集中有限財力為社會提供公共服務(wù)。財政支出安排要按照公共財政的要求，側(cè)重于市場無法有效提供的、具有正外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)，主要提供公共設(shè)施、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等公共產(chǎn)品和服務(wù)。進一步減少生產(chǎn)建設(shè)性支出，對于私人產(chǎn)品應(yīng)交由市場機制進行資源配置，逐漸從競爭性領(lǐng)域中退出來，將有限的財力集中到為社會提供公共服務(wù)的方面來。

2.實現(xiàn)公共產(chǎn)品財政供給的均等化。在評價公共產(chǎn)品提供的效果上，要有“人均”意識，注重不同地區(qū)、不同人群之間所享用的公共產(chǎn)品一般水平和最低供應(yīng)，有意識地縮小人均公共產(chǎn)品水平差距，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的均等化。

3.優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、加大公共產(chǎn)品的財政供給力度。從總體上看，雖然公共產(chǎn)品財政供給水平近些年有了很大的提高，但那只是地方政府投資經(jīng)濟活動的客觀附帶產(chǎn)物，而并非是政府增加投資的初衷，因此，這些公共產(chǎn)品大多是直接為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的交通運輸、電訊、水電煤氣等硬環(huán)境。資金不足是困擾我國公共產(chǎn)品財政供給的主要因素，而政府的經(jīng)濟建設(shè)支出、競爭性投入在財政支出中占有很高的比例，這嚴重背離了財政支出的宗旨，擠占了公共產(chǎn)品的投入資金。現(xiàn)階段，地方政府直接投資經(jīng)濟領(lǐng)域的主要動機是:政績效應(yīng)、增加地方財政收入和改善投資環(huán)境，在短期內(nèi)，把無所不包的政府投資行為嚴格地局限到公共產(chǎn)品的供給來是不現(xiàn)實的，但政府應(yīng)按照公共經(jīng)濟的要求，從提供公共產(chǎn)品的角度介入國民經(jīng)濟，建立公共財政支出體系，逐步退出直接干預(yù)經(jīng)濟的行為，增加公共產(chǎn)品的供給資金。

三、完善財政運行體制。

1.合理界定各級政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)。目前，我國沒有明確劃分中央政府與地方政府公共產(chǎn)品供給的種類、數(shù)量及相互關(guān)系，也就是說沒有明確哪些公共產(chǎn)品應(yīng)屬于地方政府提供，沒有明確地方政府在公共產(chǎn)品供給中必須承擔(dān)的責(zé)任。從長遠看，在法律上劃分中央政府與地方政府在公共產(chǎn)品供給中的種類、數(shù)量，明確各自的責(zé)任及相互關(guān)系，是保障公共產(chǎn)品充足有效供給的根本措施。

2.逐步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付制度是由于中央與地方財政之間的縱向不平衡及各地區(qū)財政的橫向不平衡所產(chǎn)生的，是國家為了實現(xiàn)區(qū)域間各項事業(yè)的均衡發(fā)展而采取的一項財政支出制度。針對我國公共財政支出的現(xiàn)狀，我國財政轉(zhuǎn)移支付制度建立的目標應(yīng)該包括:促進基本公共服務(wù)的地區(qū)均等化，實現(xiàn)橫向的財政均衡;彌補縱向財政缺口，實現(xiàn)縱向財政均衡;鼓勵提供具有外部性的公共服務(wù)。從規(guī)模上，我國政府應(yīng)加大對西部大開發(fā)的轉(zhuǎn)移支付力度，為西部大開發(fā)和長遠發(fā)展創(chuàng)造條件。完善現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付模式，加強財政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化。實行以縱向為主、橫向為輔、縱橫交錯的財政轉(zhuǎn)移支付模式，適度提高轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模。通過縱向轉(zhuǎn)移支付可以強化中央政府的宏觀調(diào)控能力;通過橫向轉(zhuǎn)移支付不僅可以減輕中央財政的壓力，而且可以均衡地方公共服務(wù)能力。另外，要進一步明確劃分各級政府之間的事權(quán)、財權(quán)。盡快修訂《中華人民共和國預(yù)算法》，在《預(yù)算法》中增加有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付的條款，賦予財政轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律地位，增強人們對財政轉(zhuǎn)移支付的重視程度。應(yīng)以法律形式合理界定中央政府和地方政府的事權(quán)、財權(quán)范圍。建立健全跟蹤督查和績效評估制度。

3.樹立公共財政理念，堅持民主財政原則，不斷提高財政透明度。公共財政本質(zhì)上是民主理財?shù)呢斦蛘呤敲裰骰呢斦?。民主財政要求依法納稅，也要求依法用稅、透明用稅和監(jiān)督用稅。我們正在加快市場經(jīng)濟和公共財政的建設(shè)進程，公共財政要求政府在民眾的決策和監(jiān)督下服務(wù)于社會全體成員，以滿足民眾的偏好為己任。將財政支出的重點轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)教育、社會保障、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、公共安全和公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品方面。

4.樹立法律的權(quán)威性，確立公共財政的監(jiān)督體制。公共產(chǎn)品財政供給需要健全的法律制度來保證實施，其所包含的各項財政制度都要置于法律規(guī)制之下才能更好地實現(xiàn)其公共管理和規(guī)范權(quán)力運行的作用。我國目前公共財政建設(shè)中出現(xiàn)的法律、法規(guī)不完善、不健全的問題，已經(jīng)嚴重阻礙了我國公共產(chǎn)品的供給，影響了公共財政規(guī)范權(quán)力。為此，我國必須加緊制定，健全我國財政管理的相關(guān)法律制度。

目前，我國公共產(chǎn)品財政供給的現(xiàn)狀決定了公共產(chǎn)品供給是政府必須面對的一個主要問題，不能回避。因為公共產(chǎn)品的缺失引發(fā)了一些社會矛盾，阻礙了公民合法權(quán)利的實現(xiàn)，使經(jīng)濟社會發(fā)展顯失公平，影響了資源的有效配置和市場的發(fā)育，降低了綜合競爭力。政府要主動提供公共產(chǎn)品。在WTO框架下，政府的獨立性增強，要通過提供公共產(chǎn)品，實現(xiàn)政府推動經(jīng)濟社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變;市場經(jīng)濟對政府的職能定位是提供公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品財政供給的長期不足將引起民眾對政府合法性的懷疑;中央政府與地方政府職能劃分要求各級政府要根據(jù)各自的職能權(quán)限來提供公共產(chǎn)品。從政治因素看，要強化政府保障公共權(quán)利實現(xiàn)的責(zé)任，把提供公共產(chǎn)品作為政府履行責(zé)任、維護合法性的重要措施，這是一項長遠的、根本性的措施。目前可能采取的措施是:劃分中央與地方公共產(chǎn)品供給的類別及數(shù)量，合理確定各級政府職能，分清責(zé)任，逐步實現(xiàn)法律化;推行政府改革，把政府職能和運行機制轉(zhuǎn)到公共產(chǎn)品供給上來。