京津冀協(xié)同發(fā)展框架下河北省資源環(huán)境承載面臨問題與對策*

河北省社會科學院 張 波

河北聯(lián)合大學 周麗暉

京津冀協(xié)同發(fā)展框架下河北省資源環(huán)境承載面臨問題與對策*

河北省社會科學院 張 波

河北聯(lián)合大學 周麗暉

京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，河北在區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善中發(fā)揮著重要作用。當前，河北在水資源利用、大氣質(zhì)量、能源供給結構和總體生態(tài)體系等方面面臨嚴峻挑戰(zhàn)，與京津冀區(qū)域生態(tài)協(xié)同發(fā)展目標存在較大差距。借鑒國際國內(nèi)業(yè)已形成的區(qū)際間生態(tài)治理經(jīng)驗，河北省應盡力避免區(qū)際間合作中的“公共地悲劇”，通過提高自身資源環(huán)境承載能力，重點建設環(huán)京津綠色生態(tài)屏障，與京津協(xié)調(diào)一致建設三方共同受益的“京津冀大生態(tài)區(qū)”。

京津冀協(xié)同；資源環(huán)境承載；綠色生態(tài)屏障

2014年2月26日，習近平總書記在推動京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上明確指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展要著力擴大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強生態(tài)環(huán)境保護合作，完善大氣污染防治、防護林建設、水資源保護、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領域合作機制。河北省作為京津縱深腹地，是京津重要的水源涵養(yǎng)地、清潔空氣過濾地和綠色能源供應地，生態(tài)保護與涵養(yǎng)的作用十分重要。加強河北省生態(tài)建設、打造綠色生態(tài)屏障，是京津冀地區(qū)擴大生態(tài)環(huán)境容量空間的支撐所在，更是河北主動融入京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的優(yōu)勢所在。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展中河北省資源環(huán)境承載面臨的突出矛盾和問題

近年來，河北省在確保京津生態(tài)安全的同時，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會的較快發(fā)展。伴隨京津冀地區(qū)城鎮(zhèn)加速發(fā)展和人口快速集聚，區(qū)域內(nèi)資源環(huán)境壓力與日俱增，大氣霧霾、水源短缺、污染加劇等成為政府和社會公眾普遍關注的問題。作為京津重要的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和防護區(qū)，河北省面臨自身生態(tài)環(huán)境脆弱與區(qū)域協(xié)同發(fā)展資源環(huán)境質(zhì)量要求較高的突出矛盾。

(一)水資源短缺與污染并存，水源涵養(yǎng)區(qū)建設面臨考驗。

河北省是典型的資源型缺水省份，也是全國少有的沒有大江大河過境的省份，缺少天然徑流，客水資源不足，有河易枯、有水易污。近年來全省平均水資源量205億立方米，僅為全國總量的0.7%；全省人均水資源量307立方米，僅為全國的1/7，屬于極端缺水區(qū)；水資源不足引發(fā)地下水超采，地下水水位連年下降。與此同時，河北省水資源粗放使用問題較為突出，全省每萬元GDP年均用水量達到京津的3～4倍。最新監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2013年，河北省七大水系水質(zhì)總體為中度污染，水污染防治長期積累的問題尚未根本解決，新的問題又不斷出現(xiàn)，水環(huán)境污染呈現(xiàn)結構型、壓縮型、復合型相互疊加趨勢。

在水資源形勢日益嚴峻的情況下，河北省仍承擔著北京80%、天津93%的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水供水任務，通過引灤入津向天津補水，通過崗南、黃壁莊、王快、安格莊4座水庫先后多次向北京調(diào)水，張家口和承德更是京津重要的水源涵養(yǎng)地。多年來，河北通過多條河流和水庫提供京津水量為65億立方米，河北為京津涵養(yǎng)水源的面積是京津的4倍多，如果能達到北京的綠化水平，每年可以多涵養(yǎng)水量140億立方米，相當于南水北調(diào)中線工程年度調(diào)水總量。面對自身水資源匱乏、利用效率低以及污染加重的多重難題，全面提高水資源綜合承載能力成為河北省支撐京津冀協(xié)同發(fā)展的必然選擇。

(二)空氣質(zhì)量整體堪憂，大氣污染防治任務異常艱巨。

按照新的環(huán)境空氣質(zhì)量標準評價，2013年全省設區(qū)市達到或優(yōu)于Ⅱ級的優(yōu)良天數(shù)平均僅為129天，占全年總天數(shù)的35.34%，重度污染以上天數(shù)平均為80天，占全年總天數(shù)的21.92%。張家口、承德和秦皇島3個設區(qū)市的優(yōu)良天數(shù)在200天以上，其余各設區(qū)市全年優(yōu)良天數(shù)均在140天以下。超標天數(shù)中各市以PM2.5和PM10為首要污染物的較多，其日均值全省平均超標率分別達到55.7%和53.2%。

權威研究表明，京津冀地區(qū)處于同一個氣候帶，共同形成了一個大的污染區(qū)，部分城市二氧化硫濃度受外來源的貢獻率達30%～40%，氮氧化物為12%～20%，可吸入顆粒物為16%～26%，區(qū)域內(nèi)城市大氣污染變化過程呈現(xiàn)明顯的同步性，重污染天氣一般在1天內(nèi)先后出現(xiàn)。目前，河北省單位GDP的各類廢棄排放量均遠高于京津，被認為是區(qū)域污染的主要“制造者”，全省大氣環(huán)境質(zhì)量改善的任務十分艱巨。

(三)能源供給結構單一且自給率低，節(jié)能減排壓力較大。

隨著經(jīng)濟的持續(xù)增長，河北省發(fā)電量和用電量逐步增加，且用電量始終大于發(fā)電量，輸入電量逐年增加，電力供需日趨緊張，即使全年電力供求保持平衡，但電力負荷變化較大，電力平衡個別時段出現(xiàn)缺口。全省電力結構主要依賴火力發(fā)電，光伏、水力和生物質(zhì)、核電等新能源發(fā)電比例過低，電力擴容必然帶來日益增加的環(huán)保壓力。

從地區(qū)比較看，河北省自發(fā)電比例高于北京但低于天津，一次能源的自給率也相對較低，2011年進口能源總量占一次能源生產(chǎn)量的21.4%。近年來，煤炭消耗占一次能源消費量比重達88%，比全國平均水平高20個百分點。河北省單位GDP能耗約為京津的2～3倍，且2007～2011年5年間，在三省市中減速最慢，重化工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構抑制了節(jié)能減排速度，進一步加大了能源供給壓力。2012年，京津冀能源消費總量為4.57億噸標準煤(其中河北為3.03億噸)。到21世紀中葉，即使按控制能源消費總量指標，并且單位GDP能耗能夠達到目前發(fā)達國家水平，屆時大北京地區(qū)能源消費總量也將遠遠超過10億噸標準煤。其中煤炭消費若能控制在2017年3億噸目標水平，則需要折合7億噸標準煤的清潔能源供應量(目前全國清潔能源總量為4.7億噸標煤，其中京津冀地區(qū)為1.8億噸標煤)。實現(xiàn)能源供求基本平衡的總體構想是：在加大外購電的基礎上，加快構建核電、天然氣、太陽能、風電、核堆供熱等清潔能源為主的供應和消費體系。而河北省作為京津的縱深腹地，同時具備發(fā)展清潔能源的優(yōu)勢和條件，是京津清潔能源重要的供給基地。

(四)總體生態(tài)體系不完備，生態(tài)建設水平全面滯后。

受經(jīng)濟社會發(fā)展階段制約，當前京津冀三省市生態(tài)體系建設不同步，河北省生態(tài)建設水平與標準同京津差距較大，已成為該區(qū)域中生態(tài)建設的“短板”，集中表現(xiàn)為以下兩個方面：一是整體綠化水平低、森林資源總量不足、分布不均、質(zhì)量不高的問題較為突出。河北省近一半的縣(市)森林覆蓋率不足10%，人均有林地面積不足全國平均水平的1/2，且有380多萬公頃宜林荒山荒地和低質(zhì)林地需要綠化和改造。二是生態(tài)治理任務十分艱巨。河北省現(xiàn)有沙化土地面積240萬公頃，地處壩上和京津周邊的兩大沙區(qū)、六大風口、五大沙灘和九條風沙通道，對京津地區(qū)的生態(tài)環(huán)境存在較大影響。全省現(xiàn)有水土流失面積近6萬平方公里，占山區(qū)面積的51.2%，不僅導致耕地生產(chǎn)力降低，而且對密云、官廳、潘家口水庫和南水北調(diào)等水利設施造成威脅。全省濕地面積比新中國成立初期縮減一半以上，濕地的生態(tài)作用大大降低。

二、區(qū)際生態(tài)治理經(jīng)驗

面臨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進帶來的資源環(huán)境壓力，發(fā)達國家及國內(nèi)先行地區(qū)采取了區(qū)域合作、生態(tài)補償、城市綠帶等方面舉措，形成了可供借鑒的有益經(jīng)驗。

(一)區(qū)際生態(tài)合作經(jīng)驗。

在長期的實踐探索中，歐盟形成了一套豐富而又實用的流域治理模式：成立了流域保護國際委員會；簽署了具有法律效力和制度約束力的公約；設立由政府間組織和非政府組織組成的觀察員小組，監(jiān)督各國流域治理計劃的實施；簽署系列流域水環(huán)境管理協(xié)議以及制訂實施流域可持續(xù)發(fā)展計劃等。2009年，長三角地區(qū)環(huán)境保護合作第一次聯(lián)席會議的召開標志著長三角地區(qū)環(huán)境保護合作工作進入實質(zhì)性啟動階段，會議簽署的《長江三角洲地區(qū)環(huán)境保護工作協(xié)議(2008～2010年)》有6個方面的主要內(nèi)容，包括創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境政策，在太湖流域先行開展COD排放指標有償分配和交易試點；完善區(qū)域“綠色信貸”政策；切實加強太浦河等跨界河流的綜合整治；建立完善跨界水、大氣等環(huán)境預警和應急機制。

(二)區(qū)際生態(tài)補償經(jīng)驗。

在美國，生態(tài)服務付費實踐的典型代表是紐約市與上游卡茨基爾流域(位于特拉華州)之間的清潔供水交易。紐約市約90%的用水來自于上游卡茨基爾河。水務局協(xié)商確定流域上下游水資源與水環(huán)境保護的責任和補償標準，并通過對用戶征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式籌集補償資金，補貼上游地區(qū)的環(huán)境保護主體。2011年3月，新安江流域作為全國首個跨省水環(huán)境補償試點啟動，該試點由財政部、環(huán)保部牽頭制訂試點實施方案，由中央財政和安徽、浙江兩省共同設立新安江流域水環(huán)境補償基金。基于補償方案，環(huán)境保護部每年負責組織皖浙兩省對跨界水質(zhì)開展監(jiān)測，明確以兩省省界斷面全年穩(wěn)定達到考核的標準水質(zhì)為基本標準。安徽提供的水質(zhì)優(yōu)于基本標準的，由浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江給予補償；達到基本標準的，雙方都不補償。

(三)城市“綠肺”模式。

隨著現(xiàn)代城市化進程的深刻發(fā)展，面向包括建成區(qū)、郊區(qū)甚至遠郊區(qū)在內(nèi)的整個城市化地區(qū)開展城市森林建設得到廣泛認可，俄羅斯莫斯科、法國巴黎、澳大利亞堪培拉和黃金海岸以及加拿大溫哥華、挪威奧斯陸，都非常重視郊區(qū)以及遠郊區(qū)的森林保護，都形成了森林圍城的大城市生態(tài)發(fā)展格局。

三、河北省打造環(huán)京津綠色生態(tài)屏障的戰(zhàn)略舉措

對于區(qū)域合作來說，許多資源如水資源、大氣資源等的使用均不具備排他性，即便某一地區(qū)實施對自然資源保護性措施，該地區(qū)卻無法保證和促使相鄰地區(qū)也采取同樣的保護性措施，更不能阻止別的地區(qū)分享實施該措施所帶來的收益。另外，如果某地區(qū)自覺地限制對特定的自然資源的使用量而受到損失時，不僅無法得到合理的補償，相反，該地區(qū)還會給那些不限制使用資源的地區(qū)帶來額外的收益。這些都會導致區(qū)域合作中“公地悲劇”的發(fā)生。

京津冀三省市同處海灤河流域，共處一個氣候和生態(tài)單元，全面改善區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境，亟須打破既有行政分割，按照生態(tài)一體化的理念和治理保護規(guī)律，建立區(qū)域協(xié)調(diào)、整體推進的統(tǒng)籌機制和政策體系，著力建設共同負責、共同受益、環(huán)境優(yōu)良的“京津冀大生態(tài)區(qū)”。

當前，河北省資源環(huán)境建設是“京津冀大生態(tài)區(qū)”中的“短板”，建設任務和壓力均屬最大，全省資源環(huán)境承載能力提升是京津冀地區(qū)擴大生態(tài)環(huán)境容量空間的重點所在、潛力所在。為此，必須以京津冀一體化視角全面考量河北省資源環(huán)境承載力提升問題，針對當前面臨的突出矛盾抓緊實施重點戰(zhàn)略舉措，盡全力建設好“用得上、靠得住”的環(huán)京津綠色生態(tài)屏障。

(一)加強水資源保護與高效利用。

根據(jù)海灤河水系的特點及水功能區(qū)劃，將河北省流域內(nèi)京津重要的地表水供水水源地、跨流域調(diào)水河道、重要河流源頭劃為保護區(qū)，加強對京津承擔調(diào)水功能的大型水庫集中式供水水源地的保護。在原有分水協(xié)議和規(guī)定的基礎上，本著可持續(xù)發(fā)展的原則，科學合理測算省市交界斷面的水量、水質(zhì)和水價標準，以水量、水質(zhì)和生態(tài)服務為依據(jù)，探索建立生態(tài)受益區(qū)向生態(tài)服務區(qū)合理付費的生態(tài)補償機制。加大水污染防治力度，切實開展重點流域水污染治理，確保向京津跨界水質(zhì)達標。實施白洋淀、衡水湖等重點湖淀水體污染治理，逐步恢復湖淀濕地功能。將河北省整體列入國家節(jié)水重點地區(qū)，實施最嚴格的水資源管理制度，推進實施階梯水價，普及節(jié)水用具，全面建設節(jié)水型社會。組織研究河北省土壤、地質(zhì)、農(nóng)作物種類、氣候等種植條件，評估噴灌、滴灌等現(xiàn)代灌溉技術和自動控制技術的適用條件，通過政府補貼民間投資快速推進對傳統(tǒng)灌溉技術的節(jié)水改造，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)灌溉的水量計量、灌溉過程和水肥同步的自動控制，大幅提高農(nóng)業(yè)水分生產(chǎn)率，降低農(nóng)作物用水量。

(二)強化大氣污染綜合治理。

以治理PM2.5為重點，堅持標本兼治和專項整治并重、常態(tài)治理和應急減排協(xié)調(diào)、本地治污和區(qū)域協(xié)作相互促進原則，聚焦燃煤、機動車、工業(yè)、揚塵4大重點領域，集中實施壓減燃煤、控車節(jié)油、治污減排、清潔降塵等措施。建立健全京津冀聯(lián)防聯(lián)控長效機制，在區(qū)域排放總量控制、規(guī)劃及重大項目環(huán)境影響評價會商、環(huán)境信息共享、聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管等方面加強合作，著力改善京津冀空氣質(zhì)量。加快建設空氣質(zhì)量目標管理動態(tài)評估系統(tǒng)，依據(jù)環(huán)境統(tǒng)計、污染源普查以及其他調(diào)研數(shù)據(jù)，分析全省大氣主要污染物的排放量、強度、分布特征，了解影響PM2.5排放的重要排污單元，對河北省現(xiàn)行大氣污染防治行動計劃實施方案效果開展評估。結合京津冀一體化的需求，針對現(xiàn)有措施力度不足的部分，從擴大污染源治理范圍、提高治理技術等方面，制定大氣污染防治行動強化實施方案。根據(jù)重點污染源識別，確定需要強化控制的污染源清單，提出具體措施。

(三)統(tǒng)一布局和建設生態(tài)工程。

統(tǒng)籌實施京津冀生態(tài)合作項目，深入開展京津風沙源治理、“三北”防護林、退耕還林、太行山綠化、沿海防護林、平原地區(qū)綠化等重點生態(tài)工程，力爭在河北省壩上風沙區(qū)、燕山太行山水源區(qū)、京津保城市間生態(tài)過渡帶、沿海經(jīng)濟隆起帶等重點地區(qū)構筑具備防風固沙、涵養(yǎng)水源、保持水土、減災防災、美化環(huán)境等功能的環(huán)京津綠色生態(tài)屏障區(qū)。積極推進全區(qū)域、大面積、大規(guī)模、高水平造林綠化，著力建設環(huán)首都、環(huán)中心城市、環(huán)縣城(包括縣級市)、環(huán)小城鎮(zhèn)、環(huán)村莊“綠化圈”，充分利用現(xiàn)有河湖、洼淀、泛區(qū)，恢復打造生態(tài)隔離區(qū)?？茖W確定城市開發(fā)邊界，控制開發(fā)強度，構建與城鎮(zhèn)群體系相協(xié)調(diào)的網(wǎng)絡化自然生態(tài)安全格局。按照“生態(tài)項目共建共享”的基本原則，積極爭取國家部委及京津兩市支持，逐步享受與京津總體一致的生態(tài)項目建設補助標準。

(四)全面增加清潔能源供給。

加快風電基地、光伏電站建設，推進太陽能、地熱能和熱泵、生物質(zhì)能綜合利用，將河北省建設成全國分布式能源最發(fā)達的地區(qū)之一。重點建設張家口、承德陸地和秦皇島、唐山、滄州沿海大型風電基地，加快推行太陽能屋頂覆蓋，積極開展前期調(diào)研并合理布局核電與核堆供熱項目。推進煤炭清潔利用，重點實施煤電綜合改造升級工程，大力推進潔凈煤發(fā)電和整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電，不斷提高電煤消費比例。加快煤制醇醚、煤制天然氣開發(fā)利用，提高煤炭資源轉化和綜合利用水平。加強天然氣輸氣管道和支線管網(wǎng)建設，擴大天然氣輸入，提高河北省天然氣供應保障能力。加快既有建筑和城市供暖管網(wǎng)節(jié)能改造，實行供熱計量收費和能耗定額管理，推行綠色建筑標準、評價與標識，推動太陽能熱水系統(tǒng)、地源熱泵、空氣源熱泵、光伏發(fā)電與建筑一體化應用，提高新型節(jié)能建材、新型節(jié)能裝備使用比重。

(五)大力發(fā)展綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系。

利用京津的科技和人才優(yōu)勢，發(fā)揮河北省內(nèi)陸腹地和產(chǎn)業(yè)基礎優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)升級和技術改造，積極發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，支持發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，將河北省建設成為以循環(huán)經(jīng)濟和生態(tài)經(jīng)濟為主要特征的新型工業(yè)化基地。河北省要以各類開發(fā)區(qū)和園區(qū)為載體，成為京津產(chǎn)業(yè)轉移的重要承接地和實體經(jīng)濟集中地。承接產(chǎn)業(yè)轉移絕不是將京津淘汰的落后產(chǎn)能轉移到河北，而是要將那些雖先進但不宜在大都市布局的產(chǎn)業(yè)吸引到河北省，通過轉移進一步實現(xiàn)技術升級、產(chǎn)業(yè)升級與循環(huán)發(fā)展。河北省要嚴格執(zhí)行項目環(huán)評和國家淘汰落后產(chǎn)能相關規(guī)定，絕不能以承接產(chǎn)業(yè)轉移為借口建設京津“產(chǎn)業(yè)垃圾場”，堅決防止京津冀區(qū)域內(nèi)“污染轉移”。將環(huán)京津貧困帶及張承地區(qū)確定為“京津冀生態(tài)經(jīng)濟示范區(qū)”，爭取國家及京津兩市的大力支持，在做好京津水源涵養(yǎng)和生態(tài)防護的同時，通過培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系、壯大生態(tài)經(jīng)濟實力，將“環(huán)京津貧困帶”轉型為永久的“環(huán)京津綠帶”。

*本文為2014年河北省社會科學基金項目《我省打造環(huán)京津綠色生態(tài)屏障面臨問題與戰(zhàn)略舉措》(課題編號：HB14WT017)階段成果、河北省軟科學項目《河北省鋼鐵產(chǎn)業(yè)生態(tài)效率綜合評價分析》(項目編號：13453815)。

F127

：A

：2095-3151(2014)69-0014-04