省級農(nóng)村改革試驗區(qū)稅收支持的政策選擇

江蘇省泰州市地方稅務(wù)局 佘元原 陸靜波 崔進(jìn)榮

中國農(nóng)村改革試驗區(qū)是根據(jù)中央1987年5號文件關(guān)于“有計劃地建立改革試驗區(qū)”的精神建立起來的。決定建立農(nóng)村改革試驗區(qū)是中央考慮到深化農(nóng)村改革的種種新要求，提出的帶有長期性和具有戰(zhàn)略意義的部署。其主要意圖是，為中央提供改革的決策參考、為深化農(nóng)村改革提供示范經(jīng)驗、分散改革風(fēng)險、分解改革的困難。農(nóng)村改革試驗區(qū)已經(jīng)走過了二十多年的艱苦探索之路，各試驗區(qū)取得了較為顯著的階段性成果，對深化農(nóng)村改革和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。農(nóng)村改革離不開財政和稅收政策的有效支持。在中央高度重視農(nóng)村發(fā)展、致力于解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實背景下，本文以建立農(nóng)村改革試驗區(qū)為契機(jī)，嘗試在分析省級農(nóng)村改革試驗區(qū)稅收支持的必要性基礎(chǔ)上，從財政支持、農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村土地征使用等角度提出相應(yīng)的政策建議。

一、省級農(nóng)村改革試驗區(qū)稅收支持的必要性

1.稅收支持對緩解農(nóng)村財政壓力的作用不容忽視。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，必須擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍。自2004年取消農(nóng)業(yè)稅以來，鄉(xiāng)級財政和村級財務(wù)的可支配收入銳減，財務(wù)狀況更加困難。在基層組織難以正常運轉(zhuǎn)的情況下，公共支出難以保障。為了從根本上緩解鄉(xiāng)級財政和村級財務(wù)收入減少與鄉(xiāng)村組織正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展之間的矛盾，抓緊建立農(nóng)村公共財政制度勢在必行。稅收作為政府財政收入的主要來源，既可為支持農(nóng)村改革試驗區(qū)建設(shè)提供財力保障，又能憑借其調(diào)控職能逐漸消除制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的財稅體制性障礙，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的合理流動和優(yōu)化配置，建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等供給的制度，讓農(nóng)民更多地分享改革的紅利。著力健全財政支農(nóng)投入制度，建立財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的長效機(jī)制，應(yīng)成為農(nóng)村改革試驗區(qū)建設(shè)的重要抓手。為此，“以稅惠農(nóng)”應(yīng)該成為今后一段時期國家財政對農(nóng)民支持的一項重要政策。

2.稅收支持對建立農(nóng)村金融體系的價值無可取代。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開農(nóng)村金融的有效支持，然而目前農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量不高，難以適應(yīng)農(nóng)村改革發(fā)展的現(xiàn)實需要，難以滿足加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求。制定適當(dāng)?shù)闹С中远愂照哂欣谵r(nóng)村金融體系的形成，有利于進(jìn)一步深化農(nóng)村金融體制改革，提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。

3.稅收支持對推進(jìn)農(nóng)業(yè)方式轉(zhuǎn)變的意義十分重大。稅收政策是推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要政策措施，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式加速轉(zhuǎn)變，必須完善涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策和措施。稅收政策是一種利益向?qū)?，對轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式具有激勵和約束的雙重作用:它既能夠激勵各類經(jīng)濟(jì)主體積極采用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和管理方式，又能夠約束各類經(jīng)濟(jì)主體逐漸放棄落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和管理方式。當(dāng)前的涉農(nóng)稅收政策對農(nóng)業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了極大的促進(jìn)作用，但仍然存在許多問題亟須解決。完善涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策必須明確涉農(nóng)稅收優(yōu)惠的目標(biāo)、途徑和方向，選擇合適的稅種和稅率，并進(jìn)行相關(guān)體制的配套改革。

二、省級農(nóng)村改革試驗區(qū)稅收支持的政策建議

1.逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的基本原則是不能再設(shè)定任何以“三農(nóng)”為對象的稅制，并且要有相應(yīng)的稅收體制予以保證;而且這個統(tǒng)一不能是基于組織財政收入的考慮，而應(yīng)以調(diào)節(jié)收入分配、利于農(nóng)民增收、調(diào)節(jié)固定資產(chǎn)投資、利于農(nóng)業(yè)發(fā)展為基本出發(fā)點。根據(jù)國際經(jīng)驗來看，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，并不代表不能給農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村更優(yōu)惠的稅收政策。其基本含義是，不單獨對某一地域(農(nóng)村)、類型(農(nóng)民)的納稅人、某一特殊的產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè))實行不同的稅收制度。不過，可以根據(jù)農(nóng)業(yè)的特點，通過相關(guān)的具體稅收政策設(shè)計，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民給予優(yōu)惠。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制并不是現(xiàn)在就將增值稅和所得稅擴(kuò)大到對農(nóng)業(yè)課稅，而是等相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會條件成熟后，再統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，這將經(jīng)歷一個較長的歷史過程。目前，在省級農(nóng)村改革試驗區(qū)可以逐步采取一些措施進(jìn)行過渡。一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收制度，取消相互脫節(jié)的農(nóng)業(yè)各稅，將其分別并入增值稅、所得稅消費稅和資源稅中，開征財產(chǎn)稅，消除稅收方面現(xiàn)實存在的城市和鄉(xiāng)村的隔離，將對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的課稅納入全國統(tǒng)一的稅收體系中。二是對失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)再就業(yè)給予稅收照顧。從公平角度出發(fā)，對農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)比照城市對下崗再就業(yè)人員的政策優(yōu)惠，給予類似的稅收照顧。吸納農(nóng)民工就業(yè)的城市產(chǎn)業(yè)部門也應(yīng)該有相關(guān)稅收政策優(yōu)惠的支持。三是實行鼓勵城市勞動力向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流動的稅收政策。對帶著資金、技術(shù)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的城市居民(包括城市下崗職工)，既可以實行減稅、免稅的優(yōu)惠，也可以抵免其原在城鎮(zhèn)繳納的工商稅收。

2.增強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府財政保障能力。其一，要支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大縣鄉(xiāng)財源的基礎(chǔ)。就財政而言，在對縣域經(jīng)濟(jì)作出具體分類的基礎(chǔ)上，區(qū)別不同的類型，通過稅收、轉(zhuǎn)移支付、財政補(bǔ)貼等政策工具，對縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)行有針對性的支持與引導(dǎo)，鞏固和培養(yǎng)財源。其二，合理劃分收入，調(diào)動縣鄉(xiāng)政府理財?shù)姆e極性。應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、財政發(fā)展實際情況，考慮將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅等稅種的收入主要留給縣鄉(xiāng)政府或提高縣鄉(xiāng)的分享比例，拓寬縣鄉(xiāng)財政收入來源渠道。其三，強(qiáng)化收入征管，增強(qiáng)基層財政實力。要規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，做到應(yīng)收盡收。

3.進(jìn)一步完善涉農(nóng)稅制。首先，應(yīng)該通過規(guī)范涉農(nóng)稅制，利用價值規(guī)律引導(dǎo)農(nóng)業(yè)。在制定出臺涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策時，要充分考慮和論證此項政策能否促進(jìn)資金、效益留在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門和使農(nóng)民最大程度地受惠。其次，將對農(nóng)補(bǔ)貼由暗補(bǔ)變?yōu)橹毖a(bǔ)。應(yīng)該逐步取消對中間環(huán)節(jié)實施減免稅的間接優(yōu)惠方式，減少中間環(huán)節(jié)稅收收入損耗，恢復(fù)征收完整、規(guī)范的增值稅，使整個增值稅鏈條完整起來。再次，對農(nóng)業(yè)企業(yè)著重實行所得稅優(yōu)惠。在完善增值稅的同時，可以擴(kuò)大涉農(nóng)企業(yè)享受所得稅優(yōu)惠的范圍，通過所得稅來照顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。最后，要逐步建立起完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼度。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)突出以下重點:增加農(nóng)業(yè)科技投入補(bǔ)貼，注重對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼，增加農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)保護(hù)投入補(bǔ)貼，增加農(nóng)業(yè)的服務(wù)支出。

4.加大對農(nóng)村金融體系的稅收政策支持力度。涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)繳納的主要稅種是營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城建稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車輛使用稅、車輛購置稅、契稅、土地增值稅、教育費附加、增值稅等。但涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)主要存在流轉(zhuǎn)稅負(fù)偏高的問題，因此，有必要減免農(nóng)村金融服務(wù)領(lǐng)域流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)，必要時考慮將農(nóng)村金融服務(wù)領(lǐng)域納入增值稅范圍。從長期看，流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)的降低有利于增強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的能力，切實促進(jìn)農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展。

5.實行支持農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)、推廣和人才培訓(xùn)的稅收政策。應(yīng)將農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和人力資源開發(fā)、人才培訓(xùn)作為發(fā)展農(nóng)業(yè)的一個重點環(huán)節(jié)，采取相應(yīng)的稅收政策加以支持。在促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)、推廣方面，可以采取個人所得稅優(yōu)惠政策，鼓勵個人對農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)讓，也可以加大對農(nóng)業(yè)公司研發(fā)支出所得稅前加計扣除的力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的研發(fā)。在促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)人才的培訓(xùn)、提高農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)方面，可以通過營業(yè)稅、企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，鼓勵培訓(xùn)公司加大對農(nóng)民的職業(yè)教育。

6.實行有利于生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的稅收政策。制定相應(yīng)的稅收鼓勵政策，引導(dǎo)和激勵農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)實施清潔生產(chǎn)，積極發(fā)展節(jié)地、節(jié)水、節(jié)肥、節(jié)藥、節(jié)種的節(jié)約型農(nóng)業(yè)，鼓勵生產(chǎn)和使用節(jié)電、節(jié)油農(nóng)業(yè)機(jī)械和農(nóng)產(chǎn)品加工設(shè)備，努力提高農(nóng)業(yè)投入品的利用效率。在企業(yè)所得稅制度中規(guī)定，對企業(yè)采用清潔生產(chǎn)技術(shù)生產(chǎn)的產(chǎn)品或生產(chǎn)有利于環(huán)境的綠色環(huán)保產(chǎn)品，給予減稅甚至免稅的優(yōu)惠;通過稅收優(yōu)惠政策來吸引投資者對退耕還林(草)進(jìn)行投資;在土地稅的征收上，林地應(yīng)較商業(yè)用地的稅率低;對固定資產(chǎn)投入可免稅和采用加速折舊法;經(jīng)營虧損可享受延轉(zhuǎn)期攤銷;對經(jīng)營較好的林地可適用較低的土地稅稅率。

7.實行支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的稅收政策。一是推行農(nóng)產(chǎn)品精深加工增值稅改革試點。以產(chǎn)業(yè)政策為指導(dǎo)，適當(dāng)降低目前以農(nóng)產(chǎn)品為原料加工產(chǎn)品的增值稅優(yōu)惠稅率。對農(nóng)林特產(chǎn)品進(jìn)行精深加工的，對其取得的加工產(chǎn)品收入減半征收增值稅。二是鼓勵大型工商企業(yè)和外資企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。對從事高新技術(shù)、資源綜合利用、農(nóng)業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)，以及為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通服務(wù)的行業(yè)，給予稅收優(yōu)惠。三是研究制定稅率或稅基優(yōu)惠政策，對農(nóng)產(chǎn)品原料生產(chǎn)基地、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營給予支持。四是對農(nóng)產(chǎn)企業(yè)進(jìn)出口稅收實行優(yōu)惠政策，支持和發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)。優(yōu)先辦理農(nóng)產(chǎn)品和以農(nóng)產(chǎn)品為原料加工出口產(chǎn)品的出口退稅。五是積極運用農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方面的稅收優(yōu)惠政策，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)、高等院校積極參與研究開發(fā)農(nóng)業(yè)優(yōu)良品種和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，鼓勵生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效無公害的綠色產(chǎn)品。

8.實行支持農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的稅收政策。農(nóng)業(yè)能否增產(chǎn)增效直接關(guān)系農(nóng)民能否增收，與此關(guān)聯(lián)因素很多，其中生產(chǎn)資料價格影響舉足輕重?？梢越梃b歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，對涉農(nóng)生產(chǎn)資料一律依照工業(yè)品正常征收增值稅，對多征得的這部分稅款，或由政府按畝平均分配直接補(bǔ)給農(nóng)民，或由農(nóng)民憑購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料獲取的增值稅發(fā)票直接向國稅機(jī)關(guān)申辦退稅。

9.改革涉農(nóng)資源稅、涉農(nóng)土地使用稅和耕地占用稅。鑒于農(nóng)民公民意識較弱、許多資源不可再生等因素，涉農(nóng)資源稅應(yīng)從嚴(yán)從重征收。一是擴(kuò)大現(xiàn)行資源稅征稅范圍，把稀缺的、不可再生的、為人類可持續(xù)發(fā)展提供重大支撐的，如森林、河流、地下水、草原、稀有物種、海洋等納入征稅范圍，以達(dá)到限制使用、有力保護(hù)的目的。二是提高稅率水平。資源稅率過低起不到調(diào)節(jié)和保護(hù)作用，必須通過提高稅率的辦法提高生產(chǎn)經(jīng)營者的成本。三是完善計稅辦法，將資源稅的征收與資源的儲量和恢復(fù)再生結(jié)合起來，采取動態(tài)計征辦法。

改革涉農(nóng)土地使用稅和耕地占用稅。土地屬于稀缺資源，耕地更是我國重點保護(hù)的對象。為了節(jié)約土地達(dá)到合理利用的效果，土地使用稅應(yīng)調(diào)整征收辦法，對濫占濫用土地者從嚴(yán)從重處罰。耕地是稀缺資源，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村工業(yè)化不斷發(fā)展，耕地改作用現(xiàn)象不斷增多，為保護(hù)耕地，耕地占用稅亦應(yīng)從嚴(yán)從重征收。

10.實行增加農(nóng)民收入的稅收政策。第一，實行稅收優(yōu)惠與加強(qiáng)管理相結(jié)合，鼓勵并促使生產(chǎn)資料供應(yīng)商降低對農(nóng)民的生產(chǎn)資料供應(yīng)成本。近年政府雖然出臺了許多有利于農(nóng)民增收的政策，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的不斷上漲大大削弱了政府的惠農(nóng)政策效果。第二，為進(jìn)一步改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活消費環(huán)境，可考慮對農(nóng)村用電實行新的同網(wǎng)不同價，即通過政府財政給予電力供應(yīng)商(包括農(nóng)村小水電)以稅收優(yōu)惠或提供補(bǔ)貼，促使他們降低對農(nóng)村市場提供的電價，進(jìn)而降低農(nóng)民的生產(chǎn)生活成本，鼓勵農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)、生活消費。第三，取消農(nóng)村居民儲蓄利息稅。農(nóng)民或農(nóng)民家庭既是消費者又是生產(chǎn)單位，在我國目前的金融制度安排下，其儲蓄存款具有城鎮(zhèn)居民存款和企業(yè)存款的雙重屬性，因而利息稅的開征對農(nóng)民存在不合理性:一方面，農(nóng)民為下期生產(chǎn)投資(如買種子、農(nóng)藥、化肥，交農(nóng)機(jī)費、生產(chǎn)用水電費等)而儲蓄的存款，性質(zhì)上等同于城鎮(zhèn)個體經(jīng)營者和公司企業(yè)的存款，不對企業(yè)存款的利息征稅，卻對生產(chǎn)經(jīng)營條件最差的農(nóng)民同樣性質(zhì)的存款利息征稅，不公平地加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān);另一方面，國家對于城鎮(zhèn)居民存款中，明確規(guī)定了對住房公積金、醫(yī)療保險金、基本養(yǎng)老保險金、失業(yè)保險金等免征利息稅，而農(nóng)村居民儲蓄存款卻享受不到免稅待遇，這顯然是不公平的。因此，應(yīng)該盡快停止對農(nóng)村居民征收儲蓄利息稅。

略)