支持失地農(nóng)民的發(fā)展性政策選擇

鮑海君

（浙江財經(jīng)大學工商管理學院，浙江 杭州 310018）

支持失地農(nóng)民的發(fā)展性政策選擇

鮑海君

（浙江財經(jīng)大學工商管理學院，浙江 杭州 310018）

隨著我國社會經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生了規(guī)模不小的各類弱勢群體，而失地農(nóng)民在一定程度上成為新的弱勢群體。文章試圖從國際視角出發(fā)，通過詳細的文獻梳理，對西方反社會排斥實踐尤其是補償性教育進行經(jīng)驗總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上與國內(nèi)已有做法進行細致的比較分析，研究發(fā)現(xiàn)：補償教育是國外反社會排斥公共政策的研究熱點。通過細致的文獻梳理，發(fā)現(xiàn)西方不僅從生存方面對弱勢群體進行了援助，而且用補償教育的手段對弱勢群體的發(fā)展能力進行了本質(zhì)提升；反之，國內(nèi)對失地農(nóng)民的關(guān)注焦點主要集中在補償與社會保障體系的建設(shè)上，一定程度上忽略了教育培訓的運用。所以，文章建議國內(nèi)應從社會責任觀的培育，發(fā)展性公共政策體系的建立以及法律、金融措施保障三方面展開深化研究。這對提升弱勢群體特別是失地農(nóng)民的生存和發(fā)展能力從而走出“邊緣化困境”有重要的現(xiàn)實和理論意義。

失地農(nóng)民；反社會排斥；公共政策；補償教育

一、引言

“社會排斥”(Social Exclusion)是一種在弱勢群體研究領(lǐng)域的新視角。與傳統(tǒng)研究相比，社會排斥理論視角更加關(guān)注弱勢群體的全面持續(xù)發(fā)展（馬廣海，2004）。1990年以來，隨著我國社會經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，產(chǎn)生了規(guī)模不小的各類弱勢群體。城市化、工業(yè)化的快速推進，使得失地農(nóng)民的規(guī)模不斷擴大。盡管失地農(nóng)民得到了不同程度的補償，但由于經(jīng)濟補償?shù)膯我恍裕鎸ιa(chǎn)、生活的轉(zhuǎn)型，使得他們在職業(yè)發(fā)展、精神生活等領(lǐng)域陷入了困境，在一定程度上也成為新的弱勢群體?？巳R爾(2000)曾指出，社會排斥將引發(fā)社會動蕩，最終將損害全社會的福利。伊莎貝拉(2000)也認為，如果各類弱勢群體不能享受發(fā)展成果，整個社會將分崩離析。因此，探討如何更好地提升弱勢群體的生存和發(fā)展能力，使其擺脫被排斥的“邊緣化”困境已成為社會各界關(guān)注的重大問題。文章試圖從國際視角出發(fā)，對西方的反社會排斥實踐尤其是補償性教育進行經(jīng)驗總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上與國內(nèi)已有做法進行細致的比較分析，以期得到些許啟示。

二、反社會排斥的公共政策實踐：國際經(jīng)驗

在綜述國外已有的實踐與經(jīng)驗之前，有必要對社會排斥的概念做一下簡要探析，它首先由法國學者勒努瓦(Lenoir)在1974年提出，用以闡述被排斥在就業(yè)崗位正式來源和收入保障之外的特定社會邊緣群體的狀態(tài)，具體包括精神病患者、身體殘疾者、有自殺傾向者、老年病人、藥品濫用者、青少年犯罪者、反社會者等。他們的共同點是無法適應工業(yè)化社會生活而淪為社會弱勢群體(Bhalla&Lapeyre，1999)。隨后的一段時間中“社會排斥”并沒有被廣泛使用，直到20世紀80年代末和90年代初才逐步發(fā)展起來(Koen&Berghman，2001)。目前，“社會排斥”已經(jīng)成為整個國際社會研究的焦點，研究者聚焦于“社會分配及社會關(guān)系議題，關(guān)注資源分配不均、社會參與不足、社會整合及權(quán)利缺失”。“社會排斥”的涵義則從“一系列個人與社會之間諸紐帶的削弱或斷裂過程”(De Hann，2000)發(fā)展至現(xiàn)在的“對公民身份及身份所賦予公民政治與權(quán)利的否認”（Room，1995）。

遍觀海外經(jīng)驗，不難發(fā)現(xiàn)援助性社會政策的制定是一種通用的反社會排斥方法，諸如建立社會保護體系、推行最低收入計劃、提供資金支持、提供公共服務等(Estivill，2003；Warin，2002；Mary，2004)。但是，這并不能夠從根本上解決弱勢群體的發(fā)展問題，只有給弱勢群體提供一種發(fā)展的機會和能力，才能改變其生存的困境和代際傳遞的魔咒。而教育無疑是一種最好的解決方式，因此西方國家的反社會排斥政策中往往把補償教育(Compensatory Education)作為一項重點內(nèi)容嚴格執(zhí)行，試圖提高弱勢群體的綜合技能，并使其走出“社會斷裂”的困境，進而走上“自我實現(xiàn)”之路。其中，最具代表性當屬美國、英國，那么這些教育補償計劃實施的成效如何，不足又有哪些？國內(nèi)的相關(guān)政策實踐又處于何種境況？二者相比，值得學習的地方又在哪里？……都是文章期盼解答的問題。

1.補償教育理念在美國實施之回顧

美國的補償教育計劃是在20世紀五六十年代民權(quán)運動的推動下產(chǎn)生的。整項內(nèi)容主要涵蓋兩部分：學前和中小學補償教育計劃、大學補償教育計劃。前者主要針對經(jīng)濟困境、文化困境和殘障兒童展開，并相應制定了一系列的法案予以規(guī)范；后者的實施范圍主要涵蓋二戰(zhàn)、朝鮮戰(zhàn)爭和越戰(zhàn)服役的老兵以及部分大學生，影響較大的有復員軍人助學金、學院工讀計劃、教育機會助學金等（趙晶，2008）。觀其脈絡(luò)，可知美國對弱勢群體的教育補償主要體現(xiàn)了三項要義：①從機會均等視角，為弱勢群體提供均等的教育機會；②從資源配置視角，為弱勢群體分配公平的教育資源；③從結(jié)果公平視角，通過教育補償使弱勢群體享有平等的教育效果（李永生、高洪源，2007）。補償教育與瑞典教育學家托爾斯頓·胡森的教育平等思想不謀而合。此外，美國政府本著“弱勢者優(yōu)先”的原則，建立了聯(lián)邦政府主導、各地政府共同負擔的資金保障計劃，通過采取一系列措施加強對弱勢者的教育救助，如實施貸學金、助學金等助學計劃，確保補償教育的實行。

但是，美國的補償教育方案也存在許多亟待改進的問題：①經(jīng)費分配不合理，未能?？顚Ｓ?，甚至出現(xiàn)被一般行政支出挪用的情況；②補償對象的選取也不夠準確，有些不屬于服務對象的學生也被納入方案，增加財政負擔；③各級政府間的溝通不暢，有待改進；④繁重的書面報告加劇了行政人員的工作負擔；⑤聯(lián)邦政府的相關(guān)規(guī)定太過復雜和僵化，降低了執(zhí)行效率；⑥方案的制定與執(zhí)行人員的能力未能綜合均衡，以致于方案功效無法充分發(fā)揮；⑦對方案實施的有效策略共識不足（許添明、莊三修，2000；Luas，1975；Wirt&Kirst，1989）。

2.補償教育理念在英國實施之回顧

1967年，英國卜勞頓報告書(The Plowden Report)提出了“教育優(yōu)先區(qū)”(Educational Priority Area，AREA)概念?！敖逃齼?yōu)先區(qū)”是指政府計劃提供均等教育機會優(yōu)先予以改善的貧乏或落后地區(qū)（吳清山、林天佑，1995），其政策思路和補償教育理念的內(nèi)核基本一致，即追求教育平等。“教育優(yōu)先區(qū)”的劃定主要依據(jù)下列因素：智商較低、身體狀況較差者；生活主要依賴社會福利津貼者；單親家庭或離異家庭者；家庭成員職業(yè)多為非技術(shù)性（勞力性）與非專業(yè)性；兒童輟學率較高者；居住條件較差或較擁擠者；家庭成員較多；移民且母語為非英語者（李新鄉(xiāng)、張俊宗，2006）。提升教育優(yōu)先區(qū)教育文化資源的措施主要包括：優(yōu)先撥付教育經(jīng)費、提供優(yōu)惠教育津貼鼓勵優(yōu)秀青年教師到教育優(yōu)先區(qū)服務，建設(shè)新校舍、完善硬件設(shè)備、進一步加強教育優(yōu)先區(qū)院校與發(fā)達地區(qū)優(yōu)秀師范院校及社會之間的聯(lián)系，并為優(yōu)先教育區(qū)教師提供在職進修機會等（高卉、左兵，2007）。

然而，由于受到經(jīng)費、法令、監(jiān)管以及多方質(zhì)疑的影響，整項計劃的實施過程舉步維艱，并沒有達到預期的效果。但“教育優(yōu)先區(qū)”的核心理念，如“教育機會均等”及“積極差別待遇”對英國教育改革產(chǎn)生了重大影響。今天，“教育優(yōu)先區(qū)”的指標在英國的某些地區(qū)還在不斷地更新或修改，一些教育優(yōu)先區(qū)受到Coventry小區(qū)教育發(fā)展中心的補助而在延續(xù)。此外，教育優(yōu)先區(qū)的觀念也在不同領(lǐng)域得到了傳遞和發(fā)展：如小區(qū)發(fā)展地區(qū)(Community Development Areas，CDAs)、社會優(yōu)先區(qū)(Social Priority Areas，SPAs)及都市優(yōu)先區(qū)(Urban Priority Areas，UPAs)等。

除了英美之外，荷蘭也積極實施“教育優(yōu)先方案”(Educational Priories Programme)，他們在擁有大量貧困學生或智障等各類弱勢兒童的學校開展了補償教育，其補償方式包括增加優(yōu)秀教師數(shù)量，增加額外設(shè)備補助等措施。1981年，法國左派政府也提出了“教育優(yōu)先區(qū)”(leszonesd'é ducation prioritaire—ZEP)政策。政府根據(jù)學業(yè)失敗率指標，在城鄉(xiāng)各個區(qū)域劃出一定的地理區(qū)域優(yōu)先實施以“給予最匾乏者更多，特別是更好”的思想為宗旨的特殊教育政策。其措施主要包括：強化貧困家庭的早期教育、對身體殘缺兒童實施特殊教學、加強校外合作及社會聯(lián)系，提升學生綜合素質(zhì)，鼓勵優(yōu)秀教師進修，同時追加專門經(jīng)費補貼教師，提高教師教學動力等（王曉輝，2005）。此外，中國臺灣地區(qū)也有類似的政策安排。

聯(lián)合國教科文等國際組織也十分注重弱勢群體的教育補償，試圖通過多種途徑來消除現(xiàn)實社會教育上的不平等。聯(lián)合國通過了一系列公約和文件關(guān)注弱勢群體，并提出了解決弱勢群體教育不平等問題的措施，如1989《兒童權(quán)利公約》、1990年《兒童生存、保護和發(fā)展世界宣言》和《世界全民教育宣言》等。特別是《世界全民教育宣言》，它是1990年由世界銀行和聯(lián)合國多個組織聯(lián)合發(fā)起并通過的文件，明確提出了現(xiàn)實教育中弱勢群體的不平等及消除教育差距問題（劉復興，2001）。

三、反社會排斥的公共政策實踐：國內(nèi)探索

國內(nèi)弱勢群體所涵蓋的對象眾多，包括失地農(nóng)民、下崗工人、殘疾人群等（王淑花，2013）。文章主要聚焦于失地農(nóng)民，他們是城市化進程中農(nóng)村土地征收轉(zhuǎn)用產(chǎn)生的弱勢群體。據(jù)筆者測算，2008年我國失地農(nóng)民數(shù)量已達5000余萬（鮑海君，2008）。若按當前年均一個百分點的城鎮(zhèn)化推進速度、城鎮(zhèn)人均100平方米建設(shè)用地規(guī)模以及人均1畝耕地來推算，10年后失地農(nóng)民總數(shù)將接近1億。故如何妥善安置數(shù)量如此巨大的失地農(nóng)民，將是我國社會發(fā)展中一個不可忽視的重大問題。

失去土地的農(nóng)民，他們既不同于主動進城務工的“農(nóng)民工”，也不同于在家務農(nóng)的“傳統(tǒng)農(nóng)民”。對失地農(nóng)民進行單一的經(jīng)濟補償，只能解決他們的基本生存問題。事實上，農(nóng)民一旦失去土地，從農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民后將面臨多方面的貧困風險和損失，不僅包括自然和物質(zhì)資本，如失去了最重要的土地保障和最基本的生活保障，還包括人際和社會資本（劉金榮，2004），如農(nóng)村熟人社會的瓦解。農(nóng)民享有的諸多權(quán)利也將因失地而受到不同程度的損害和剝奪，如生存權(quán)、經(jīng)濟權(quán)、就業(yè)權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)、政治文化和教育權(quán)等（萬朝林，2003；鮑海君、吳次芳，2002）。再加上失地農(nóng)民這一特殊群體由于擁有自身的一些特性，如文化程度偏低、思想觀念保守等，其有限的能力又難以參與市場競爭，必然會威脅他們的生存與發(fā)展。因此，簡單的補償（包括高額的金錢補償）和保障是遠遠不夠的，因為它既不能保護失地農(nóng)民多方面受損的權(quán)益，也不能提高其生存和發(fā)展能力。所謂“授人以魚，不如授之以漁”，只有賦予其可持續(xù)發(fā)展的機會和能力，才能從根本上擺脫失地農(nóng)民游走于城市和農(nóng)村的“邊緣人”困境。

第二部分綜述的國際經(jīng)驗表明，使弱勢群體擺脫弱勢地位進而走上發(fā)展之路的有效方法是提高其綜合技能。要提高弱勢群體的綜合技能首先要為其提供受教育和培訓的機會。對此，國內(nèi)亦有部分學者運用不同的理論工具，從不同視角對弱勢群體進行了大量的研究。研究者在培訓內(nèi)容、體系、模式，以及相關(guān)的政策支持等方面取得了一定的研究成果。

真的不用去找林白軒師父嗎……他那么帥，那么憂郁，笑起來就像春風吹開落星湖，對雨鸞師父又那么溫柔體貼，有人講鳳是男鳥，凰是女鳥，兩位師父就是我們谷里的一對鳳凰！宇晴師父一定也是這樣想的，她在林、蘇兩位師父住的仙跡巖種了好多青桐，亭亭玉立，晨風吹過，將淡綠的梧桐花搖落下來，篩滿一地，林師父在蘇師父的琴聲里作畫，畫他的山水、花鳥、古寺、城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)中各種各樣的人，有時候，他也會畫山里的神仙，騎著珍奇異獸往來，他其實沒有一樣人物是畫得對的，卻可以將它們的靈力與魂魄畫出來。

由于城鄉(xiāng)教育的二元體制，我國農(nóng)民所能接受的教育機會極為有限，文化素質(zhì)和知識技能低下，這使得他們失去土地后參與社會競爭的能力十分有限，面臨極大的生存與發(fā)展風險。因此，加強對失地農(nóng)民的職業(yè)教育和職業(yè)培訓顯得十分重要（劉和平，2005），因為它能夠提升失地農(nóng)民的人力資本，從而促進失地農(nóng)民實現(xiàn)自身發(fā)展。

現(xiàn)實中失地農(nóng)民的教育培訓，由于存在“信息不對稱”的局限性，有學者認為政府理應承擔責任加大對城鄉(xiāng)就業(yè)以及培訓信息渠道的建設(shè)力度（馬馳等，2005），加快制定培訓教育相關(guān)法律法規(guī)，以保障弱勢群體尤其是失地農(nóng)民享有教育培訓的權(quán)利，為失地農(nóng)民接受職業(yè)教育培訓提供良好的宏觀政策環(huán)境（丁國杰、朱允榮，2004），形成布局合理的失地農(nóng)民培訓網(wǎng)絡(luò)平臺（郭鳳英，2013），以確保失地農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等培訓待遇。對失地農(nóng)民進行教育及職業(yè)技術(shù)培訓時，應以職業(yè)技術(shù)、崗位技能要求為重點，同時兼顧勞動市場需求及市場經(jīng)濟理論知識等內(nèi)容（陶志瓊，2004），根據(jù)不同的年齡階段和文化層次需求進行有針對性的培訓，讓失地農(nóng)民真正了解和掌握多種非農(nóng)專業(yè)技能。

在失地農(nóng)民教育培訓領(lǐng)域，除了政府提供的培訓外，也有學者從經(jīng)濟學的“供求理論”出發(fā)，分析得出應該按“市場化”的方法進行培訓（喻萍，2004），且市場化的“需求”不僅包括單一的勞動力市場方，還包括失地農(nóng)民自身的二元需求（朱敏，2005）。

實踐中，雖然許多地方政府意識到對失地農(nóng)民展開教育培訓具有重要的意義，并且積極開展相關(guān)職業(yè)技能培訓項目以促進失地農(nóng)民再就業(yè)，但當前失地農(nóng)民培訓的模式過于單一，主要表現(xiàn)為政府主導型，學校、企業(yè)、中介等組織的參與力度不夠，進而導致經(jīng)費的缺乏，實施效果不佳，如浙江省遂昌縣、余杭區(qū)以及西湖區(qū)失地農(nóng)民職業(yè)技能培訓班總體上收效甚微（黃祖輝、俞寧，2007）?；诖朔N現(xiàn)狀，學者對失地農(nóng)民職業(yè)培訓體系的層次性進行了分析，認為要使培訓取得更好的效果，在培訓時應考慮失地農(nóng)民年齡、性別、文化、技能等類別的差異和市場對勞動力的需求等相關(guān)因素（李生校、婁鈺華，2004；喻萍，2004）。

四、從排斥到融合：啟示與借鑒

考慮到城市化進程所處的階段迥異，國內(nèi)外弱勢群體的對象界定范圍存在些許差別。相對西方來說，國內(nèi)的特點在于“失地農(nóng)民”這一龐大弱勢群體的存在，而這在國外的反社會排斥實踐中并不多見。但是，同為弱勢群體，其遭遇的社會排斥大致相同，形成機制也基本相同，所以國外的相關(guān)經(jīng)驗具有重要的參考價值，其啟示與借鑒的闡述具體如下：

1.樹立支持弱勢群體的社會責任觀

國外無論是美國、英國還是其它國家，其政府都有強烈的消除社會排斥、支持弱勢群體的社會責任觀，這點從其眾多的會議及法規(guī)就可以明顯地看出。而在國內(nèi)，長期以來，對弱勢群體的管理基本流于形式上的服務，而對其社會倫理及精神情感的關(guān)注度不足。王思斌(2003)曾指出：“承擔起對弱勢群體應有的責任，而非歧視與排斥，也不是出于憐憫，而是把它視為一種責任，并成為制定和執(zhí)行社會政策的價值基礎(chǔ)”。因此，樹立支持弱勢群體的社會責任觀是符合時代精神的發(fā)展要求，不僅政府應強化對弱勢群體的服務責任意識，整個社會成員也應積極倡導承擔相應的道德責任，并將其視為日常生活的一項準則。只有在此基礎(chǔ)上，展開相應的補償性與發(fā)展性政策實踐才行之有效。

2.努力構(gòu)建發(fā)展性社會政策支持系統(tǒng)

根據(jù)國際上通行的社會政策目標定位，按照社會公平公正的價值理念，發(fā)展性社會政策的目的是促進弱勢群體自立和自強，并提升其社會參與能力，最終達到縮小甚至消除社會隔閡，實現(xiàn)全社會各階層融合的目標（鄭勇，2005）。從上述關(guān)于國際社會的反社會排斥實踐的論述中，能夠發(fā)現(xiàn)他們的政策基本上可被歸納為兩個方面：補償性政策與發(fā)展性政策，尤其是在教育培訓方面，國外都給予了較大程度的重視和投入。反觀國內(nèi)，不但補償性的政策（如經(jīng)濟保障、醫(yī)療保障、住房保障等）完善度不夠，而且對發(fā)展性政策的投入嚴重不足，即使有少量的實踐得以展開，也遠遠達不到預期的效果。所以，我們必須轉(zhuǎn)變思維，加大政策的支持力度，努力從過去的“輸血式”支持政策轉(zhuǎn)向“開發(fā)式”或“造血式”的支持政策?！伴_發(fā)式”或“造血式”支持政策的重點是強化對弱勢群體的教育培訓，提升他們的學習和發(fā)展能力，形成由自我積累、自我吸收到自我發(fā)展的能力轉(zhuǎn)變，積極倡導弱勢群體及其后代與主流文化相互接納，實現(xiàn)真正意義上的社會融合。

3.完善失地農(nóng)民培訓管理體系

國內(nèi)的失地農(nóng)民培訓缺乏規(guī)劃，管理體制不順；培訓經(jīng)費來源有限，監(jiān)管、使用不合理；培訓內(nèi)容側(cè)重技能培訓，手段單一，培訓效果不佳等。與國外相比，成熟度非常低。國外的教育培訓體系建立不僅有豐富多彩的內(nèi)容設(shè)計，而且有健全的法律規(guī)章給予保障，并且有充足的經(jīng)費來源。所以，必須對政策的設(shè)計給予通盤考慮，必要時可通過立法和財政援助手段為教育培訓提供經(jīng)濟基礎(chǔ)和法律依據(jù)。參照《國務院關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》 （國發(fā)[2002]16號） 中關(guān)于“一般企業(yè)按照職工工資總額的1.5%足額提取教育培訓經(jīng)費，從業(yè)人員技術(shù)要求高、培訓任務重、經(jīng)濟效益較好的企業(yè)，可按2.5%提取，列入成本開支”的規(guī)定，筆者建議失地農(nóng)民教育培訓經(jīng)費可從土地補償費和安置補助費總額中提取2.5%作為其來源之一。此外，失地農(nóng)民教育培訓經(jīng)費的可能來源還有土地轉(zhuǎn)用后的增值收益部分、中央政府和地方政府的財政撥款以及慈善機構(gòu)的捐贈等。

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（責任編輯：FZF）

The Policy Choice Supporting for Land-lost Farmers'Development

BAO Hai-jun
（School of Business Administration，Zhejiang University of Finance&Economics， Hangzhou Zhejiang 310018， China）

With the transformation of social economic system in China，it has produced large scale of all kinds of social vulnerable groups.In terms of the land-lost farmers，to some extent，they are becoming new vulnerable groups.This article attempts to analyze this phenomenon from the international perspective， by combing a detailed literature review and summarizing the western anti-social practice，especially for the compensatory education experience.And on the basis of pre-analysis，compared with the domestic existing approach，the study found that it is the study of compensatory education that the public policy of anti-social exclusion mainly focused on in western world.Vulnerable groups in western countries were not only helped from survival assistance，but also enhanced in their development ability from the method of compensatory education.Otherwise，domestic policies on land-lost farmers mainly focused on compensation and social security system，neglecting the implement of education and training to some extent.Therefore，this study suggest that domestic authority and authors should deepen relative research in three aspects， such as the concept of social responsibility，the establishment of public policy and legal，financial measures.There are great practical and theoretical significance to promote the vulnerable groups， especially for the land-lost farmers，who can enhance their survival and development ability to get out the"dilemma of marginalization".

Land-lost farmers；Anti-social exclusion；Public policy；Compensatory education

F301.2

A

1004-292X（2014）07-0117-04

2014-03-03

全國教育科學“十二五”規(guī)劃國家社科基金項目（CKA120160）。

鮑海君（1977-），男，浙江臺州人，博士，教授，副院長，主要從事農(nóng)民教育培訓研究。