社會(huì)組織管理模式變遷及創(chuàng)新路徑*

崔月琴 張 冠

從長(zhǎng)時(shí)段來(lái)看，我國(guó)對(duì)于社會(huì)組織的管理，大體經(jīng)歷了新中國(guó)成立后的消滅和控制、改革開放初期的松綁和吸納以及21世紀(jì)以來(lái)的支持和培育三個(gè)階段。隨著社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)以及承載價(jià)值訴求的作用不斷凸顯①，政府開始重視社會(huì)組織的培育與發(fā)展。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)的勝利召開則從中央層面對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展予以了充分肯定，會(huì)議所形成的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》在改革的多個(gè)方面賦予社會(huì)組織以重要使命。對(duì)于社會(huì)組織的管理模式，地方政府已經(jīng)進(jìn)行了一些探索，但在下一階段如何進(jìn)一步激活社會(huì)組織活力，促進(jìn)社會(huì)組織繁榮還需要地方政府形成更多的創(chuàng)新舉措和模式。而從理論層面反思由政府推進(jìn)的社會(huì)組織創(chuàng)新實(shí)踐，進(jìn)而理解新時(shí)期社會(huì)組織管理創(chuàng)新的目的與原則，則有助于推動(dòng)社會(huì)力量健康發(fā)展，從而加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制。

強(qiáng)政府格局下社會(huì)組織管理模式及其變遷

新中國(guó)成立以來(lái)，在國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上，一直呈現(xiàn)強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)的局面。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的總體性社會(huì)模式，到改革開放后的管控社會(huì)模式，都以不同的方式體現(xiàn)了政府管理社會(huì)的一元主體角色和地位。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和社會(huì)組織的發(fā)育和成長(zhǎng)，多元的社會(huì)管理格局正在逐步形成，社會(huì)組織的發(fā)展與管理變革勢(shì)在必行。

1．政社合一模式下的社會(huì)控制與整合

1949年新中國(guó)成立后，國(guó)家在對(duì)舊社會(huì)的改造和新社會(huì)的建構(gòu)中所采取的策略是“在政治上實(shí)行黨政合一和黨國(guó)合一，在經(jīng)濟(jì)上把工商企業(yè)改造成國(guó)家控制，在社會(huì)生活中把所有民間組織全部納入官方范圍”②，黨和國(guó)家對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)實(shí)行總體性控制，形成了國(guó)家“全能主義”的治理模式。國(guó)家與社會(huì)高度合一，自主的社會(huì)領(lǐng)域不復(fù)存在。

首先，舊社團(tuán)的清理和人民團(tuán)體的建立與行政整合。新中國(guó)成立之初，針對(duì)社會(huì)層面大量的民間社團(tuán)組織，中央政府于1950年頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》，1951年出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法施行細(xì)則》，它們成為新中國(guó)第一部社團(tuán)管理的法規(guī)。在這部法規(guī)中，規(guī)定了社團(tuán)的類別、登記的范圍、程序、原則等事宜，明確界定了社會(huì)團(tuán)體由人民群體團(tuán)體、社會(huì)公益團(tuán)體、文藝工作團(tuán)體、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體和宗教團(tuán)體等五類組成，為隨即開始的社團(tuán)管理登記提供了法律依據(jù)。由于新政權(quán)對(duì)舊的民間團(tuán)體和職業(yè)團(tuán)體心存疑慮，因此，“社會(huì)團(tuán)體的登記過程也是新政權(quán)用自己的社會(huì)主流價(jià)值觀對(duì)當(dāng)時(shí)存在的社團(tuán)進(jìn)行判斷和選擇的過程。依據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的政治體制，非主流的政治團(tuán)體均被解散。那些與社會(huì)主義價(jià)值觀不符合的社團(tuán)被認(rèn)為是‘封建’或‘反動(dòng)’的而被取消。有些團(tuán)體被加以改造”③。經(jīng)過清理登記，舊社會(huì)遺留的社團(tuán)組織大部分被取締和清除，重新建立了以工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等八大人民團(tuán)體為代表的社團(tuán)組織，并將其納入國(guó)家的行政體系管轄之中。

其次，國(guó)家—單位—個(gè)人的社會(huì)管理模式的形成。在完成對(duì)舊社團(tuán)組織的清理和新團(tuán)體的建構(gòu)以后，國(guó)家不再執(zhí)行統(tǒng)一的登記制度，也沒有設(shè)專屬機(jī)關(guān)進(jìn)行社團(tuán)管理，而是由各個(gè)部門分別主管與自己業(yè)務(wù)相關(guān)的社團(tuán)的審批和管理工作?！?0世紀(jì)50年代初，全國(guó)性社團(tuán)只有44個(gè)，1965年不到100個(gè)，地方性社團(tuán)也只有6000個(gè)左右。這些社團(tuán)的類別也十分單調(diào)，主要是工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)和工商聯(lián)等9類群眾組織?！雹軓男轮袊?guó)建立到改革開放前這段時(shí)間，教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)服務(wù)類組織都被納入國(guó)家的事業(yè)單位，城市社會(huì)形成了以單位組織為核心的社會(huì)管理和控制模式。過去各類民間組織所承載的社會(huì)功能或是被清除，或是由單位組織全面承接下來(lái)。國(guó)家的基本政策取向是抑制甚至禁止民間社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展，并通過對(duì)單位組織的控制來(lái)整合社會(huì)，在國(guó)家行政體系之外的社團(tuán)活動(dòng)一律被禁止。這一時(shí)期，社團(tuán)活動(dòng)空間不大，作用十分有限。在政社合一的模式下，政府控制著各種社會(huì)資源，社會(huì)沒有獨(dú)立的空間和活動(dòng)范圍，在此意義上社會(huì)消失了。

2．國(guó)家監(jiān)護(hù)模式下的雙重管理

自1978年實(shí)行改革開放政策后，在全球涌動(dòng)的結(jié)社浪潮中，我國(guó)也開啟了這一時(shí)期社會(huì)自主結(jié)社的社會(huì)運(yùn)動(dòng)。面對(duì)不斷增長(zhǎng)的社會(huì)組織以及經(jīng)濟(jì)改革的需要，國(guó)家適時(shí)調(diào)整社會(huì)管理政策，“由原先的‘全能主義’(Totalitarianism)治理模式逐漸轉(zhuǎn)變成‘威權(quán)主義’(Authoritarianism)治理模式”⑤，以對(duì)社會(huì)組織的管理和控制為策略，期望實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)改革進(jìn)程的平穩(wěn)和有序。

自主結(jié)社的寬松期。改革開放初期，中國(guó)社會(huì)深受十年“文革”浩劫影響，百?gòu)U待興。黨和政府致力于政治上的撥亂反正，經(jīng)濟(jì)上的奮起直追，而各種社會(huì)思潮的涌動(dòng)并未受到格外的關(guān)注。1978年3月在北京召開的全國(guó)科學(xué)大會(huì)上，鄧小平代表黨中央提出的“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”，“四個(gè)現(xiàn)代化，關(guān)鍵是科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化”等重要觀點(diǎn)受到社會(huì)的普遍關(guān)注和認(rèn)同，從而使科學(xué)技術(shù)的重要作用凸顯出來(lái)。以此為契機(jī)，全國(guó)以及各省、市、自治區(qū)的科協(xié)和學(xué)科專業(yè)學(xué)會(huì)相繼成立起來(lái)，幾年間全國(guó)層面的社團(tuán)組織，如中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)少年兒童發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)航海學(xué)會(huì)、中國(guó)教育學(xué)會(huì)、中國(guó)考古學(xué)會(huì)、中國(guó)地震學(xué)會(huì)、中國(guó)統(tǒng)計(jì)學(xué)會(huì)等一批全國(guó)性的團(tuán)體組織相繼成立。此段時(shí)間，國(guó)家并沒有頒布有關(guān)社團(tuán)管理的新法規(guī)，也沒有明確規(guī)定固定的注冊(cè)登記部門，并且加上當(dāng)時(shí)正處于改革開放的起步階段，進(jìn)而形成了社團(tuán)發(fā)展和管理的寬松期，社團(tuán)數(shù)量呈現(xiàn)出迅速增長(zhǎng)之勢(shì)。截止到1989年初，全國(guó)性社團(tuán)由“文革”前的近百個(gè)發(fā)展到1600多個(gè)，增長(zhǎng)了15倍。地方性社團(tuán)也由6000多個(gè)發(fā)展到近20萬(wàn)個(gè)，增長(zhǎng)了約32倍。⑥經(jīng)過十幾年的快速發(fā)展，大量新興的非政府、非營(yíng)利組織拓展了社會(huì)空間，逐漸形成了一股自主的社會(huì)力量。

雙重管理模式的建立。社會(huì)組織的快速增長(zhǎng)，對(duì)中國(guó)的政治生活和社會(huì)生活都產(chǎn)生了重要的影響。如何將正在發(fā)育的社會(huì)力量控制在國(guó)家的政治權(quán)力之下、如何監(jiān)督和管理獨(dú)立于國(guó)家體系之外的社會(huì)組織成為改革開放十年后政府面臨的新問題。1989年政治風(fēng)波之后，國(guó)家為了對(duì)社會(huì)團(tuán)體加強(qiáng)管理，明確了主管部門和管理職能，并開始著手對(duì)社團(tuán)組織進(jìn)行重新登記和清理，同年頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，成為繼1950年后國(guó)家對(duì)社會(huì)團(tuán)體管理頒布的第二部法規(guī)。在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中，明確規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體的登記機(jī)關(guān)是中華人民共和國(guó)民政部和縣級(jí)以上地方各級(jí)民政部門;明確了登記時(shí)要有業(yè)務(wù)主管部門的審查意見;明確了登記部門的監(jiān)督職責(zé)和每年一次的年檢制度等。這些舉措使得大量分散在政府各部門管理下的社團(tuán)組織統(tǒng)一歸口于民政系統(tǒng);加強(qiáng)了登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門的審查和監(jiān)督;初步形成了國(guó)家威權(quán)下的管控制度。20世紀(jì)90年代以后，隨著市場(chǎng)化改革的啟動(dòng)以及政治體制改革重心的變化，中央為了保證由國(guó)家主導(dǎo)的市場(chǎng)化改革的順利進(jìn)行，進(jìn)一步加大了對(duì)于社會(huì)組織的清理整頓力度。1998年又重新修訂出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。經(jīng)過修訂的條例更進(jìn)一步強(qiáng)化和完善了“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的制度機(jī)制，至此，國(guó)家權(quán)力對(duì)于社會(huì)組織的滲透和管控模式正式確立起來(lái)。雙重管理模式的確立尤如一把雙刃劍:一方面，嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制，規(guī)范的登記管理流程，阻止了一些素質(zhì)不高、綜合實(shí)力不強(qiáng)，或者可能危害公共利益和影響社會(huì)穩(wěn)定的民間組織獲得“合法組織”身份，從而在一定程度上有利于社會(huì)的穩(wěn)定;另一方面，所有的合法社團(tuán)都置于政府的直接控制之下，徹底剝奪了社團(tuán)的自主權(quán)和自治的可能性。業(yè)務(wù)主管單位的巨大責(zé)任使得它不愿擔(dān)當(dāng)社團(tuán)的“婆婆”，從而使許多民間社團(tuán)因?yàn)檎也坏健捌牌拧倍鵁o(wú)法獲得“合法性”身份，更增添了社會(huì)管理的難度。

由此可見，20世紀(jì)90年代在我國(guó)經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)變的同時(shí)，社會(huì)領(lǐng)域卻“從無(wú)到有”地建立起社團(tuán)的計(jì)劃管理體制。以監(jiān)督控制為主導(dǎo)的社團(tuán)管理體制，在其后十多年的運(yùn)行中，雖然控制了大量草根組織的合法性身份，但作為社會(huì)結(jié)構(gòu)性力量的社會(huì)組織卻以不可阻擋之勢(shì)成長(zhǎng)壯大，它們以獨(dú)有的方式占領(lǐng)社會(huì)領(lǐng)域，并為社會(huì)提供單憑政府無(wú)法完成的公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)品。從某種意義上講，中國(guó)社會(huì)民間組織的迅猛發(fā)展，與美國(guó)學(xué)者萊斯特·薩拉蒙提出的“全球結(jié)社”浪潮形成了內(nèi)在的契合。

3．社會(huì)治理新格局與社會(huì)組織管理變革

隨著中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷和社會(huì)自組織力量的快速增長(zhǎng)，社會(huì)層面的問題與矛盾日益凸顯，傳統(tǒng)的一元化管理思維受到挑戰(zhàn)，雙重管理制度在面對(duì)大量新興社會(huì)組織的管理中遭遇困境。因此，重新認(rèn)識(shí)和積極應(yīng)對(duì)中國(guó)社會(huì)建設(shè)所面臨的問題和挑戰(zhàn)，推動(dòng)制度變革和管理創(chuàng)新，成為中國(guó)社會(huì)各階層的普遍共識(shí)。

首先，重新定位和調(diào)整政府與社會(huì)組織的關(guān)系。與傳統(tǒng)的總體性社會(huì)相比，分化社會(huì)的顯著特點(diǎn)在于社會(huì)管理多元主體的形成。改革開放三十多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)的巨大變化就是從一元結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、從總體性社會(huì)向分化性社會(huì)轉(zhuǎn)變，形成多元的社會(huì)格局。在新的社會(huì)建構(gòu)中，原來(lái)被各種類型的單位組織所擠壓的社會(huì)空間得到釋放，在國(guó)企改制的過程中，昔日的“單位人”變成了“社會(huì)人”，原來(lái)由國(guó)家、單位承載的社會(huì)職能逐漸讓渡給真正意義上的“社會(huì)”。政府的行政體制也逐步從行政的全能型政府轉(zhuǎn)向政社分離;面向市場(chǎng)的現(xiàn)代企業(yè)逐步擺脫全能型的組織結(jié)構(gòu)，剝離其社會(huì)職能輕裝上陣;社會(huì)的功能正在逐漸顯現(xiàn)，并由各種各樣的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，使得社會(huì)開始走向自我組織、自我規(guī)范并不斷產(chǎn)生社會(huì)運(yùn)作活力的新局面。雖然社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變革，沖擊著傳統(tǒng)的社會(huì)管理理念和制度。政社合一、政府主導(dǎo)一切的一元模式已成為過去，但在現(xiàn)實(shí)的制度和實(shí)踐層面，社會(huì)組織的主體地位仍然沒有得到真正的體現(xiàn)。在社會(huì)領(lǐng)域中，政府的行政管理仍然發(fā)揮著主導(dǎo)的作用，雙重管理的模式框架繼續(xù)被沿用。因此，在新的社會(huì)秩序建構(gòu)中，引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展的關(guān)鍵是要調(diào)整政府與社會(huì)組織的關(guān)系，重新界定各自的角色和職能，理清各自的邊界。

其次，改革難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的社會(huì)組織管理體制。一方面，對(duì)社會(huì)組織實(shí)施雙重管理是在較特殊的背景下形成的，出臺(tái)之時(shí)就已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)組織實(shí)際的發(fā)展?fàn)顩r，限制了大量草根民間組織的成長(zhǎng)和有效管理;另一方面，在這樣的管理體制下，能夠注冊(cè)登記的社會(huì)組織往往有著很強(qiáng)的“官民二重性”。這種不合理的情況不僅嚴(yán)重限制了社會(huì)組織發(fā)展的空間，同時(shí)也讓政府對(duì)于社會(huì)組織的管理陷入混亂。如此眾多的社會(huì)組織處于漂浮和無(wú)根狀態(tài)，并因失于合理的規(guī)范和有效的引導(dǎo)，極易造成社會(huì)的失序。然而，那些具有官方背景的社會(huì)組織往往發(fā)展較好，它們更容易獲得主管部門在資金、場(chǎng)地、編制、人員等多方面的支持，致使其組織行為的行政化色彩十分濃厚，影響社會(huì)組織良性生態(tài)的形成。

面對(duì)中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型和社會(huì)力量的快速發(fā)展，由于缺乏足夠的理論支撐和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家在法律規(guī)制、行政監(jiān)督、政策導(dǎo)向等方面還沒有及時(shí)做出相應(yīng)的制度安排。雖然政府和學(xué)界對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展及其社會(huì)作用給予了充分的肯定，也形成了一定的共識(shí)。但是，社會(huì)組織作為一種新型的組織形式，無(wú)論是其自身的組織結(jié)構(gòu)、組織規(guī)范還是國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管理方式等方面都面臨難題和困境。在新時(shí)期中國(guó)社會(huì)組織基礎(chǔ)秩序的變革中，如何確立新的社會(huì)管理理念，形成新的社會(huì)管理模式成為中國(guó)社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵。

地方政府社會(huì)組織管理的創(chuàng)新實(shí)踐

2001年以來(lái)，“為了進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，國(guó)家開始重視那些能夠提供大量公共產(chǎn)品的社會(huì)團(tuán)體的重要性，并且對(duì)地方政府的某些調(diào)整社團(tuán)管理創(chuàng)新做法也予以了默認(rèn)”⑦。相對(duì)于國(guó)家體制層面的調(diào)整，地方政府對(duì)于社會(huì)組織的管理呈現(xiàn)出諸多不同的做法。雖然一些固有的思路和做法仍然延續(xù)，但社會(huì)組織的功能和價(jià)值開始受到更多的重視，地方政府對(duì)于社會(huì)組織的管理呈現(xiàn)出松動(dòng)的趨勢(shì)。在突破原有社會(huì)組織的管理體制上，地方政府的改革大致圍繞三個(gè)方面展開:一是如何松綁;二是如何控制;三是怎樣培育。在探索實(shí)踐中，由于認(rèn)識(shí)上的差異和地域上的不同呈現(xiàn)出迥異的類型和樣態(tài)，也表現(xiàn)出改革實(shí)踐中的不同邏輯。具體來(lái)說有如下三種實(shí)踐形態(tài):

1．監(jiān)督與引導(dǎo)

在中國(guó)改革開放與現(xiàn)代化建設(shè)中，多數(shù)地區(qū)的社會(huì)建設(shè)相對(duì)滯后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)往往是地方政府的當(dāng)務(wù)之急。但是，伴隨著社會(huì)自主力量的發(fā)育，一些地方政府開始意識(shí)到社會(huì)組織對(duì)于公共服務(wù)的積極意義，雖然在管理上仍對(duì)社會(huì)組織的行為進(jìn)行著嚴(yán)密的監(jiān)督，防止其危害“穩(wěn)定”，但也開始有選擇性地引導(dǎo)某些類型社會(huì)組織的發(fā)展，“利用”社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)，解決政府無(wú)力處理的社會(huì)問題。

一方面，地方政府遵循國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的管理制度，堅(jiān)持嚴(yán)格的雙重管理，通過行政化的手段、方式實(shí)施管理。無(wú)論是負(fù)責(zé)登記注冊(cè)的民政部門，還是業(yè)務(wù)主管的政府部門都將社會(huì)組織的建立、發(fā)展與其行政職能和業(yè)績(jī)掛鉤。那些具有政府背景、由政府部門發(fā)起并擔(dān)任負(fù)責(zé)人的社團(tuán)往往注冊(cè)順暢，并受到主管部門的關(guān)注及各種支持;而大量的民間草根組織由于沒有官方背景，難以找到業(yè)務(wù)主管部門而不能獲得合法性身份，更談不上獲得資助。對(duì)于一些行政管理部門和管理者來(lái)說，眼睛向上、追尋上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和主管部門的意圖成為一種習(xí)慣，上邊有要求，下面才有行動(dòng);對(duì)于像民間組織這些來(lái)自基層老百姓的要求，如果文件沒有規(guī)定，上級(jí)沒有指示，事情則很難落實(shí)。另一方面，按照國(guó)家的意圖，對(duì)于國(guó)家提倡，符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)育需求的某類社會(huì)組織類型在政策上給予重視和支持。如社會(huì)服務(wù)類行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、民辦非企業(yè)等相關(guān)組織的發(fā)展往往受到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持;對(duì)于那些具有代表性、富有特色、發(fā)展較好的社會(huì)組織則往往成為地方政府表現(xiàn)工作業(yè)績(jī)的窗口，受到各方面的關(guān)注;對(duì)于大量新興的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、社區(qū)民間組織按照通行做法給予備案管理，并推動(dòng)其在農(nóng)村社區(qū)、城市社區(qū)相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域功能的發(fā)揮。

這樣一種有選擇性的發(fā)展和管理策略，雖然還不能從整體上促進(jìn)社會(huì)組織的繁榮，但無(wú)疑也是一種進(jìn)步。這樣的管理策略實(shí)際上對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展是一種松綁。也正是在這樣的契機(jī)下社會(huì)力量有了進(jìn)一步發(fā)展，日益彰顯出自身對(duì)于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的積極意義，從而為2006年“社會(huì)建設(shè)”戰(zhàn)略的提出提供了現(xiàn)實(shí)依據(jù)，“支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”⑧被寫進(jìn)了中央決議，納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。

2．吸納策略下的控制

當(dāng)社會(huì)力量經(jīng)由社會(huì)組織能力的彰顯并獲得中央的認(rèn)可，由社會(huì)組織參與社會(huì)管理與服務(wù)的治理格局也成為一種趨勢(shì)，地方政府與社會(huì)組織的互動(dòng)不再是禁忌，而是成為一種正當(dāng)?shù)暮捅匾纳鐣?huì)治理策略。而官員為了彰顯自身治理理念的合法性與先進(jìn)性，也開始嘗試將社會(huì)組織的管理直接納入政府權(quán)力的范圍，不僅把社會(huì)組織作為解決社會(huì)問題的手段，也把對(duì)社會(huì)組織的控制作為政府權(quán)力的對(duì)象。正是在這一邏輯下，一些地方政府以新的思路來(lái)建構(gòu)地方社會(huì)管理的新格局，一方面主動(dòng)讓渡空間，在管理模式與社會(huì)公共服務(wù)方面主動(dòng)尋求與社會(huì)組織的合作;另一方面則加強(qiáng)黨和政府在社會(huì)管理中的主導(dǎo)和引領(lǐng)地位。

在“多元治理”和“小政府、大社會(huì)”的觀念下，政府直接介入一些社會(huì)事務(wù)的模式開始被摒棄，地方政府開始嘗試以自己的方式培育一些社會(huì)組織。已經(jīng)為多地所效仿和推行的“樞紐型”社會(huì)組織的打造與建立則體現(xiàn)了這樣的思路，在“存量脫鉤與增量吸納”⑨的邏輯下，政府開始增強(qiáng)“官辦社會(huì)組織”的民間性，并通過它們來(lái)管理和整合其他社會(huì)組織，從而在支持社會(huì)組織發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)其整合。因而，這樣一種社會(huì)組織管理模式一經(jīng)出現(xiàn)，就為各地紛紛效仿，不僅在北京、上海以及廣東等社會(huì)組織建設(shè)的前沿地區(qū)實(shí)施，也為其他社會(huì)組織建設(shè)相對(duì)不充分的地區(qū)所效仿。

通過樞紐型社會(huì)組織連接政府與社會(huì)組織的管理模式，在一定程度上克服了政府直接介入社會(huì)組織發(fā)展的弊端，但仍然體現(xiàn)了一種政府主導(dǎo)的思維模式。以北京的樞紐型社會(huì)組織為例，北京市第一批市級(jí)樞紐型社會(huì)組織包括:北京市總工會(huì)、中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)北京市委員會(huì)、北京市婦女聯(lián)合會(huì)、北京市科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)、北京市殘疾人聯(lián)合會(huì)、北京市歸國(guó)華僑聯(lián)合會(huì)、北京市文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會(huì)、北京市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)、北京市紅十字會(huì)、北京市法學(xué)會(huì)。不難看出這十家“社會(huì)組織”大都有著較強(qiáng)的政府背景，由這些組織來(lái)整合和管理社會(huì)組織，難免會(huì)出現(xiàn)政府仍然主導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展的局面?！罢鲗?dǎo)性過強(qiáng)，容易模糊或打破政府對(duì)樞紐型組織的權(quán)力邊界，甚至越俎代庖，擠占社會(huì)組織自主發(fā)展的空間?！雹?/p>

這樣一種管理模式在支持社會(huì)組織發(fā)展的背后，實(shí)質(zhì)仍體現(xiàn)了一種整合控制的邏輯，試圖通過間接的方式來(lái)完成對(duì)社會(huì)組織的支配，因而這樣一種社會(huì)組織的管理模式也有其局限性?！皹屑~型社會(huì)組織是一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期的過渡形態(tài)，它是階段性存在的，是伴隨著社會(huì)生長(zhǎng)規(guī)律產(chǎn)生的，為社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)育而服務(wù)。當(dāng)社會(huì)組織發(fā)育成熟之時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)組織體制形成之際，‘樞紐’的使命也就完成了。”

3．合作基礎(chǔ)上的培育

社會(huì)組織的成長(zhǎng)發(fā)育首先是一個(gè)結(jié)構(gòu)性的問題，社會(huì)組織相對(duì)于政府和企業(yè)部門在公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給方面有其優(yōu)勢(shì);同時(shí)也是一個(gè)發(fā)生學(xué)的問題，即社會(huì)組織是如何在一定的社會(huì)條件下從無(wú)到有生長(zhǎng)出來(lái)。如果說前兩種實(shí)踐模式政府更注重同已經(jīng)存在的社會(huì)組織互動(dòng)，那么“公益孵化器”或者“社會(huì)組織孵化器”以及購(gòu)買服務(wù)等模式則已經(jīng)開始針對(duì)特定的社會(huì)問題，或者按照先進(jìn)的公益理念有意識(shí)地“制造”和“壯大”社會(huì)組織，為其搭建一個(gè)更利于成長(zhǎng)的平臺(tái)。對(duì)于社會(huì)組織的成長(zhǎng)，資金、人才、環(huán)境、理念等都是影響其發(fā)展的重要因素，由于轉(zhuǎn)型期社會(huì)的發(fā)育不足，各類資源的匱乏往往是其最初發(fā)展的最大障礙，政府有意識(shí)地培育則有助于克服這些障礙。

隨著國(guó)家社會(huì)建設(shè)以及社會(huì)管理創(chuàng)新戰(zhàn)略的持續(xù)深入，一些地區(qū)社會(huì)建設(shè)的理念對(duì)于地方政府的影響也越來(lái)越強(qiáng)，再加之國(guó)家層面對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展倡導(dǎo)力度的加大，地方政府也有了更多的動(dòng)力推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。一方面是通過購(gòu)買服務(wù)等形式給予社會(huì)組織資金上的支持，另一方面則是通過“孵化器”等支持型社會(huì)組織有針對(duì)性地解決社會(huì)組織發(fā)展中的困難。在購(gòu)買服務(wù)的模式中，政府與社會(huì)組織更多的是一種平等的合作關(guān)系;而在“孵化器”的模式中，政府工作的直接對(duì)象不再是社會(huì)組織本身，而是關(guān)注社會(huì)組織成長(zhǎng)平臺(tái)的搭建。

在購(gòu)買服務(wù)的模式中政府往往采取公開招標(biāo)的形式，如果程序的公正性能夠充分保證以及購(gòu)買服務(wù)的合同能夠嚴(yán)格執(zhí)行，那么社會(huì)組織在服務(wù)提供上就能夠發(fā)揮自身的專業(yè)性和靈活性，真正獲得社會(huì)服務(wù)中的主體地位。然而，從目前的實(shí)踐來(lái)看，這樣的模式還有待改進(jìn)和完善，其完善的路徑不僅在于設(shè)計(jì)合理的路徑，還在于地方政府對(duì)于社會(huì)組織管理創(chuàng)新內(nèi)涵的領(lǐng)會(huì)。

總之，上述幾種模式是各地政府在不同階段針對(duì)地方社會(huì)情景進(jìn)行的社會(huì)組織管理實(shí)踐，這樣的探索和創(chuàng)新不僅促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且也助推了社會(huì)力量的發(fā)育。然而，在社會(huì)建設(shè)的思路之下，社會(huì)組織的數(shù)量和規(guī)模還難以滿足公共服務(wù)和社會(huì)管理的需求，因而如何進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)組織繁榮則成為一個(gè)需要理論反思和實(shí)踐創(chuàng)新的重要課題。

社會(huì)組織管理創(chuàng)新的內(nèi)涵與實(shí)踐路徑

2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確了對(duì)社會(huì)組織管理制度的改革，意味著“社會(huì)組織發(fā)展的春天”到來(lái)了。為進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)組織建設(shè)與發(fā)展，更好地發(fā)揮社會(huì)組織積極作用，民政部隨后組織“開展創(chuàng)建全國(guó)社會(huì)組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)活動(dòng)”。當(dāng)各地紛紛上馬各類創(chuàng)新項(xiàng)目之時(shí)，我們尚需對(duì)這種由政府推動(dòng)的社會(huì)組織創(chuàng)新予以充分反思。只有真正把握了社會(huì)組織管理創(chuàng)新的內(nèi)涵與原則，才可能有效推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，使之從春天走向繁榮。

1．社會(huì)組織管理創(chuàng)新的內(nèi)涵

一般來(lái)說，創(chuàng)新乃是一種有別于已有解決和處理現(xiàn)實(shí)問題的實(shí)踐活動(dòng)，所謂“創(chuàng)新實(shí)踐，則是指那些通過對(duì)事物規(guī)律、屬性和關(guān)系的新發(fā)現(xiàn)或新運(yùn)用，能夠比先前的實(shí)踐更有效地認(rèn)識(shí)世界和改造世界的實(shí)踐”。這種創(chuàng)新的理念從目標(biāo)和手段兩個(gè)方面界定了當(dāng)前社會(huì)組織管理創(chuàng)新的內(nèi)涵。一方面，社會(huì)組織管理創(chuàng)新的目標(biāo)在于從政府治理的角度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展;另一方面，社會(huì)組織的管理創(chuàng)新不能違背社會(huì)建設(shè)以及社會(huì)組織發(fā)展的一般規(guī)律。要達(dá)到這樣的目標(biāo)，地方政府不僅要突破那些制約社會(huì)組織發(fā)展的制度障礙，還應(yīng)順應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的一般規(guī)律給予其必要的資源和支持。

如果用這樣的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量創(chuàng)新，那么一些地方政府的創(chuàng)新舉措尚有待反思。以購(gòu)買服務(wù)為例，對(duì)于這樣一種支持社會(huì)組織發(fā)展的模式，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了相關(guān)的指導(dǎo)意見，各地方政府也出臺(tái)了相應(yīng)的購(gòu)買方案并已經(jīng)付諸實(shí)踐。然而一些地方政府在觀念上仍然只是把社會(huì)組織作為解決社會(huì)問題的手段，通過購(gòu)買服務(wù)的形式介入和支配社會(huì)組織的運(yùn)行發(fā)展，實(shí)際上損害了社會(huì)組織的獨(dú)立性和專業(yè)性。而在另外一些地方，雖然也實(shí)施了社會(huì)組織直接登記制度，但是由于主管單位的取消，登記部門為了不承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，不愿意為沒有主管部門的社會(huì)組織予以登記。諸如此類的“管理創(chuàng)新”雖然在具體措施方面有了改變，但卻沒有真正促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，因而實(shí)難稱其為創(chuàng)新。

此類情況出現(xiàn)的根本原因乃在于，社會(huì)組織的管理創(chuàng)新不僅需要國(guó)家單方面的管理引導(dǎo)，還需要國(guó)家與社會(huì)形成良性的互動(dòng)模式，其實(shí)質(zhì)乃是政社關(guān)系的不斷調(diào)整。社會(huì)組織之發(fā)展不僅是解決各種社會(huì)問題的策略性手段，社會(huì)組織充分發(fā)育更為重要的意義在于它構(gòu)成了社會(huì)建設(shè)最為重要的組織基礎(chǔ)。當(dāng)?shù)胤秸疀]有真正意識(shí)到這一點(diǎn)時(shí)，就會(huì)沿著社會(huì)管理舊體制的慣性，將社會(huì)組織培育作為政府治理的一種手段，而非作為社會(huì)管理的主體。這樣不僅有悖于中央“簡(jiǎn)政放權(quán)”的總體要求，也限制了社會(huì)組織能夠給予社會(huì)建設(shè)的活力。總之，社會(huì)組織管理創(chuàng)新的意義超越了具體社會(huì)矛盾和社會(huì)問題的化解，社會(huì)組織的管理不應(yīng)是延伸政府的權(quán)力，而是扶攜合作的伙伴。

2．社會(huì)組織管理創(chuàng)新的原則

隨著中央的大力倡導(dǎo)以及地方社會(huì)組織的蓬勃興起，各地方政府也開始改變既有的管理措施，在一定程度上有助于社會(huì)組織的有序發(fā)展。然而當(dāng)前各地的社會(huì)組織發(fā)展還遠(yuǎn)未能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。一般而言，創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的意義和價(jià)值往往不言而喻，但在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域地方性的創(chuàng)新實(shí)踐也同樣有力地證明了社會(huì)建設(shè)以及社會(huì)組織的發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新來(lái)推動(dòng)。由于社會(huì)組織管理創(chuàng)新對(duì)于地方政府還是一個(gè)新課題，一些舊體制或者經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的慣性思維往往不利于社會(huì)組織管理創(chuàng)新的展開。在筆者看來(lái)，社會(huì)組織管理創(chuàng)新最為重要的原則是尊重社會(huì)組織的自主性，而不是越俎代庖以管理代替發(fā)展。具體來(lái)說，尊重社會(huì)組織的主體性可以體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

一是對(duì)于社會(huì)組織的運(yùn)行，政府應(yīng)盡量減少不必要的干預(yù)。社會(huì)組織在一些公共事務(wù)的處理方面有其優(yōu)勢(shì)，原因就在于社會(huì)組織具有靈活的運(yùn)行和發(fā)展模式。作為一種自下而上的力量，社會(huì)組織直接面對(duì)的是基層的社會(huì)情境和具體的社會(huì)問題，因而常常能夠?qū)σ恍┬碌纳鐣?huì)矛盾和現(xiàn)象給予創(chuàng)造性的解決。而這恰恰是龐大的政府體系所欠缺的，而且政府在處理公共事務(wù)的思路上與社會(huì)組織存在諸多矛盾和不一致。政府對(duì)社會(huì)組織的過度干預(yù)或者會(huì)扼殺社會(huì)組織在解決社會(huì)問題的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，或者使得社會(huì)組織過度行政化，從而有悖于社會(huì)組織建設(shè)的總體思路。

二是對(duì)于社會(huì)組織的成長(zhǎng)，政府應(yīng)給予適宜的制度和政策。有別于西方社會(huì)，我國(guó)社會(huì)組織的成長(zhǎng)尚處在一個(gè)探索的階段。一方面，沒有太多成熟的發(fā)展模式和可借鑒的經(jīng)驗(yàn);另一方面，對(duì)處于起步階段的社會(huì)組織給予政策層面的支持，往往有助于彌補(bǔ)其在資源等方面的不足。組織社會(huì)學(xué)研究已經(jīng)一再表明，不僅物質(zhì)資源能夠影響組織的發(fā)展，制度環(huán)境同樣是組織蓬勃發(fā)展的重要條件。然而，目前我國(guó)的社會(huì)管理體制還處于“強(qiáng)國(guó)家”的背景之下，那么有針對(duì)性地給予社會(huì)組織一定的制度和政策支持有助于其獲得發(fā)展的動(dòng)力。

三是對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展，政府應(yīng)給予嘗試和探索的空間。鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展之所以能夠成為我國(guó)社會(huì)管理體制改革的重要一環(huán)，其原因就在于對(duì)于養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)領(lǐng)域的重大現(xiàn)實(shí)問題，既有的治理手段已經(jīng)顯示出了疲態(tài)，鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展則是探索問題解決的另一種可能。然而，由于理論和現(xiàn)實(shí)雙重的復(fù)雜性，這些問題的解決很難一蹴而就，只有通過不斷地嘗試和探索才有可能形成有益的解決方案。然而要做到這一點(diǎn)，不僅需要先進(jìn)的發(fā)展理念，還需要社會(huì)組織勇于嘗試，更需要政府對(duì)于社會(huì)組織的探索和嘗試予以寬容的態(tài)度。然而這種寬容并不意味著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，相對(duì)于政府的探索嘗試，社會(huì)組織在一些社會(huì)創(chuàng)新方面的試驗(yàn)，往往不會(huì)造成嚴(yán)重的后果。

3．社會(huì)組織管理創(chuàng)新的路徑選擇

基于上述分析，我們認(rèn)為，在社會(huì)組織管理創(chuàng)新的議題上，政府一方面需要做的是給予社會(huì)組織成長(zhǎng)發(fā)展以實(shí)質(zhì)性的支持，另一方面則是建立一種良性的政社互動(dòng)關(guān)系，使得社會(huì)組織的發(fā)展有力可借、有據(jù)可循。從政府的角度，發(fā)展支持型社會(huì)組織、完善社會(huì)組織立法以及健全社會(huì)組織評(píng)估機(jī)制則是可選擇的路徑。

發(fā)展支持型社會(huì)組織，給予社會(huì)組織有針對(duì)性的扶持。社會(huì)組織的多樣性決定了其在發(fā)展中會(huì)遇到彼此各不相同的困難，產(chǎn)生不同需求，因而很多政策性的支持往往會(huì)造成社會(huì)組織選擇性的發(fā)展，不利于社會(huì)組織的整體繁榮。而支持型社會(huì)組織則能夠針對(duì)不同領(lǐng)域的各類社會(huì)組織，有針對(duì)性地予以幫助和服務(wù)，讓處于萌芽階段的社會(huì)組織快速健康成長(zhǎng)。此外，支持型社會(huì)組織自身也是社會(huì)組織，因而能夠避免政府直接干預(yù)社會(huì)組織發(fā)展的諸多弊端。

完善社會(huì)組織立法，保護(hù)社會(huì)組織發(fā)展的合理空間。曾經(jīng)“穩(wěn)定壓倒一切”的思維模式使得諸多社會(huì)領(lǐng)域都成為禁忌，對(duì)于社會(huì)組織的一些做法和行為雖然沒有明確禁止，但同樣沒有給予充分的合法性依據(jù)。這使得我國(guó)社會(huì)組織在運(yùn)行中往往是小心翼翼、如履薄冰，極大地限制了其應(yīng)有的活力與功能的發(fā)揮。立法的完善不僅能夠明確社會(huì)組織的權(quán)利與義務(wù)，更重要的是給了地方政府社會(huì)組織管理創(chuàng)新以法律依據(jù)，使政府的管理創(chuàng)新有了邊界，從而真正為社會(huì)組織的健康發(fā)展助力。

健全社會(huì)組織評(píng)估制度，明確社會(huì)組織發(fā)展的尺度與標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)型期，政績(jī)驅(qū)動(dòng)是地方政府行為的重要特征，在社會(huì)組織管理創(chuàng)新的過程中，我們需要警惕社會(huì)組織管理創(chuàng)新的“政績(jī)”化。防止不契合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情景的“管理創(chuàng)新”，政府強(qiáng)力推動(dòng)下社會(huì)組織虛假的繁榮同樣也不是創(chuàng)新。這就需要對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展形成完備的評(píng)估體系。既應(yīng)有對(duì)社會(huì)組織自身發(fā)展運(yùn)行的評(píng)估，也應(yīng)有對(duì)政府管理機(jī)制和制度環(huán)境的評(píng)估。這種評(píng)估不應(yīng)只是官方的、自上而下的，還應(yīng)建立起民間的、第三方的評(píng)估機(jī)制，從而形成系統(tǒng)的評(píng)估體系，使社會(huì)組織的發(fā)展和管理創(chuàng)新真正成為社會(huì)建設(shè)的中堅(jiān)力量。

社會(huì)組織對(duì)于中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的意義已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)，國(guó)家也將其作為深化改革的重要力量。在深化改革的部署中，正確處理政社關(guān)系，加快實(shí)施政社分離是激活社會(huì)組織活力的重要途徑。如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善非一朝一夕之功，社會(huì)組織管理體制的改革亦難一蹴而就。政府管理創(chuàng)新實(shí)踐已經(jīng)表明，只有尊重社會(huì)組織發(fā)展的一般規(guī)律，給予社會(huì)組織以充分的自主空間，才有可能實(shí)現(xiàn)其健康有序的發(fā)展，使之成為中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的積極力量。

①崔月琴、袁泉:《轉(zhuǎn)型期社會(huì)組織的價(jià)值訴求與迷思》，《南開學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2013年第3期。

②④⑥俞可平:《中華人民共和國(guó)六十年政治發(fā)展的邏輯》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2010年第1期。

③中國(guó)社團(tuán)研究會(huì)編:《中國(guó)社團(tuán)發(fā)展史》，當(dāng)代中國(guó)出版社2001年版，第623頁(yè)。

⑤⑦鄧正來(lái)、丁軼:《監(jiān)護(hù)型控制邏輯下的有效治理——對(duì)近三十年國(guó)家社團(tuán)管理政策演變的考察》，《學(xué)術(shù)界》2012年第3期。

⑧參見《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，人民出版社2006年版。

⑨高勇:《治理主體的改變與治理方式的改進(jìn)——“樞紐型”社會(huì)組織工作體系的內(nèi)在邏輯》，《北京社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

⑩彭善民:《樞紐型社會(huì)組織建設(shè)與社會(huì)自主管理創(chuàng)新》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。