新型城鎮(zhèn)化改革的原則與路徑
——十八屆三中全會(huì)的城鎮(zhèn)化新政

辜勝阻 李洪斌 曹譽(yù)波

新型城鎮(zhèn)化改革的原則與路徑
——十八屆三中全會(huì)的城鎮(zhèn)化新政

辜勝阻 李洪斌 曹譽(yù)波

2013年召開的十八屆三中全會(huì)及中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議對我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了全面系統(tǒng)的謀劃。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化面臨著從數(shù)量增長型向質(zhì)量提高型轉(zhuǎn)變的任務(wù)，主要內(nèi)容包括“人如何市民化”、“地怎樣使用”、“錢從哪里來”、“空間怎樣布局”、“城鎮(zhèn)如何建設(shè)和管理”、“房如何有效調(diào)節(jié)”。提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量要堅(jiān)持“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的原則，以人為核心，正確選擇改革路徑，統(tǒng)籌公共服務(wù)體制改革、戶籍制度改革、土地制度改革、城市投融資體制改革、市縣管理體制改革以及房地產(chǎn)管理改革。

新型城鎮(zhèn)化 配套改革 十八屆三中全會(huì)

2013年召開的十八屆三中全會(huì)及中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議對我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行了全面系統(tǒng)的謀劃。城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，是未來我國經(jīng)濟(jì)最大的潛在內(nèi)需和持久的增長動(dòng)力。世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的研究報(bào)告《2030年的中國》在2010年城鎮(zhèn)化率不到50%的基礎(chǔ)上，預(yù)測20年后中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%，增加20個(gè)百分點(diǎn)。①截至2012年，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.57%，但是按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅有35.29%，真實(shí)城鎮(zhèn)化率被高估。除此之外，我國城鎮(zhèn)化還面臨一系列“不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)”的深層次問題。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化亟須實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型：一要有新方向，從偏重土地城鎮(zhèn)化向重視人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，基本公共服務(wù)由戶籍人口獨(dú)享向常住人口全覆蓋轉(zhuǎn)變；二要有新目標(biāo)，從數(shù)量增長型城鎮(zhèn)化向質(zhì)量提高型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變；三要有新模式，城市資源配置從政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變；四要有新方式，從粗放式高物耗向集約低碳綠色轉(zhuǎn)變；五要有新路徑，發(fā)展城市群與中小城市“兩條腿”走路，人口異地轉(zhuǎn)移與就地城鎮(zhèn)化并重；六要有新動(dòng)力，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化同步”，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合。

新型城鎮(zhèn)化改革要堅(jiān)持“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”原則

城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型必須與改革相結(jié)合。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)涉及公共服務(wù)體制改革、戶籍制度改革、土地制度改革、城市投融資體制改革、市縣管理體制改革以及房地產(chǎn)管理改革的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程正站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)，如何讓城鎮(zhèn)化發(fā)揮其擴(kuò)大內(nèi)需的潛力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步前行，是未來改革創(chuàng)新的重要課題。

城鎮(zhèn)化改革的核心問題是如何處理好政府與市場的關(guān)系。十八屆三中全會(huì)提出，要使市場在資源配置中起決定性作用，這是十八屆三中全會(huì)最大的理論突破。隨后召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既要堅(jiān)持使市場在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能。城鎮(zhèn)化發(fā)展最重要的問題是如何處理好政府與市場的關(guān)系。市場在城鎮(zhèn)化的資源配置方面要起決定性作用，城鎮(zhèn)化要“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”。民間資本與市場經(jīng)濟(jì)存在著天然聯(lián)系。民間投資比較理性，在客觀上會(huì)加速相關(guān)投資建設(shè)進(jìn)程和提高投資效率，同時(shí)也能夠大大緩解政府因投入能力有限對城鎮(zhèn)化發(fā)展產(chǎn)生的“瓶頸”約束。城鎮(zhèn)化帶動(dòng)人流、物流、錢流、信息流、能源流的高速流動(dòng)，會(huì)帶來巨大的投資需求。面對投資需求，應(yīng)著力擴(kuò)大民間投資，充分發(fā)揮民間資本在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中的作用。調(diào)查表明，民營企業(yè)和民間資本在能源及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和公共服務(wù)、保障房建設(shè)和棚戶區(qū)改造、智慧城市與綠色發(fā)展、城市產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)綜合體和新型社區(qū)建設(shè)、中小銀行和草根金融等方面大有可為。新型城鎮(zhèn)化也需要政府合理引導(dǎo)，但要防止政府成為“閑不住的手”而過度干預(yù)，把好經(jīng)念歪。政府應(yīng)在規(guī)劃制定、制度設(shè)計(jì)、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理六個(gè)方面有所作為。

新型城鎮(zhèn)化要正確選擇改革路徑

人是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心；地是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容；錢是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在；城鎮(zhèn)的合理空間布局是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保障；城鎮(zhèn)的建設(shè)和管理水平是新型城鎮(zhèn)化的生命力所在；房地產(chǎn)行業(yè)如何有效管理是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必須予以重視的重大課題。

(一)新型城鎮(zhèn)化要把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為首要任務(wù)，夯實(shí)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推進(jìn)基本公共服務(wù)向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革

“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心。完全的城鎮(zhèn)化要使進(jìn)城人口實(shí)現(xiàn)三維轉(zhuǎn)換：從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換、從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的地域轉(zhuǎn)移以及從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)換。發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化基本上是三維轉(zhuǎn)換一步到位，而我國進(jìn)城人口雖然實(shí)現(xiàn)了地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)換，通過非農(nóng)化而成為農(nóng)民工，但還沒有市民化。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求，要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議將城鎮(zhèn)化時(shí)間表細(xì)化，提出到2020年，要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要求城鎮(zhèn)發(fā)展要有多元的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來保障進(jìn)城人口有穩(wěn)定的就業(yè)，通過公共服務(wù)體制改革扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)，幫助農(nóng)民工安居和享受基本的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老保障，通過深化戶籍制度改革讓“沉淀型”進(jìn)城人口定居在不同的城市，同時(shí)引導(dǎo)一批外出農(nóng)民工順應(yīng)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移趨勢回歸，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。要構(gòu)建進(jìn)城人口職業(yè)培訓(xùn)體系和創(chuàng)業(yè)扶持體系，使進(jìn)城人口更好地融進(jìn)城市，幫助外出打工的農(nóng)民工回歸創(chuàng)業(yè)。

1.產(chǎn)業(yè)支撐和轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)是城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)

城鎮(zhèn)化以單一的房地產(chǎn)業(yè)為支撐，“以房興市”是一種誤區(qū)。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力。各地要明確城市的產(chǎn)業(yè)定位，緊密結(jié)合自身的資源稟賦、區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃。城市化要鞏固實(shí)體經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，防范產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)，加快城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，借力信息化建造智慧城市；農(nóng)村城鎮(zhèn)化要引導(dǎo)、鼓勵(lì)各類企業(yè)向重點(diǎn)城鎮(zhèn)聚集，打造農(nóng)業(yè)特色鎮(zhèn)、現(xiàn)代工業(yè)重鎮(zhèn)、商業(yè)大鎮(zhèn)、邊貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)等，逐步形成大中小城市和小城鎮(zhèn)分工合理、特色突出、功能互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。在以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)就業(yè)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)構(gòu)建進(jìn)城人口的職業(yè)培訓(xùn)體系和創(chuàng)業(yè)扶持體系，提高進(jìn)城人口的就業(yè)質(zhì)量，讓其更好地融入城市，同時(shí)幫助外出打工的農(nóng)民工回歸創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)就業(yè)。②

2.公共服務(wù)體制改革是轉(zhuǎn)移人口市民化的突破口

公共服務(wù)的供給水平，關(guān)系著全社會(huì)每一個(gè)家庭、每一位個(gè)體的生活質(zhì)量。十八屆三中全會(huì)指出，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。職業(yè)培訓(xùn)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品要逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋。實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，要加大政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的力度。首先，要明確政府在基本公共服務(wù)供給中的責(zé)任和義務(wù)，加大政府對民間資本提供公共服務(wù)的購買力度。東莞市積極推進(jìn)外來人口及隨遷子女的教育工作，當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人員及隨遷子女接受義務(wù)教育人數(shù)達(dá)到56.9萬，占全市義務(wù)教育階段學(xué)生總數(shù)的74.1%，是東莞市戶籍學(xué)生總數(shù)的2.7倍。在農(nóng)民工培訓(xùn)方面，浙江、湖北、山東等地均已成功通過吸引民間資本投入農(nóng)民工培訓(xùn)，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)。2004年以來，山東省實(shí)施金藍(lán)領(lǐng)培訓(xùn)計(jì)劃，通過建立“企業(yè)訂單、機(jī)構(gòu)列單、群眾選單、政府買單”的培訓(xùn)機(jī)制，每年培養(yǎng)技師、高級技師1萬名，培訓(xùn)后成功就業(yè)率達(dá)到80%。其次，要引進(jìn)多元供給主體，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的競爭性，完善政府購買公共服務(wù)的篩選和評估機(jī)制。

3.戶籍制度改革要“因城而異，因群而異”

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序原則。戶籍制度要在深化配套制度改革的基礎(chǔ)上，實(shí)施全國統(tǒng)一的居住證制度，實(shí)現(xiàn)戶籍制度和居住證制度的有效銜接，并努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)依據(jù)居住證向常住人口全覆蓋。要采取“因城而異，因群而異”的分類指導(dǎo)原則，按城市類型、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口特征采取不同的戶籍遷移管理辦法。對大城市，既不能關(guān)死城門，堵住農(nóng)民進(jìn)城之路，也不能一步完全放開戶籍，要依據(jù)城市綜合承載力，對不同類型農(nóng)民工群體逐步放寬落戶條件。要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系，長期舉家工作、生活在城市，有穩(wěn)定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。要重點(diǎn)解決新生代農(nóng)民工落戶問題。在農(nóng)民工市民化的進(jìn)程中，新生代農(nóng)民工是市民化意愿最強(qiáng)的群體，同時(shí)也是比較容易融入城市的群體。對于中小城市，要向進(jìn)城農(nóng)民工打開城門，鼓勵(lì)其進(jìn)城落戶。對于縣城和縣域中心鎮(zhèn)，則要敞開城門，讓農(nóng)民自由進(jìn)城。

(二)新型城鎮(zhèn)化要把解決好土地問題作為市民化的前提，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約使用和保障農(nóng)村土地改革中農(nóng)民利益最大化

“地”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。為此，要保障城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的集約使用，改變土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化的局面。要?jiǎng)?chuàng)新土地管理制度，在符合有關(guān)城市法規(guī)、政策、規(guī)劃的前提下，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善經(jīng)營管理，提高土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。要提高城鎮(zhèn)用地集約化程度，通過相對集中布局城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、密集組團(tuán)發(fā)展等方式節(jié)約用地，結(jié)合城市各區(qū)域的功能定位，合理確定其適宜建筑容積率及人口密度。

2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，按照守住底線、試點(diǎn)先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)土地制度改革。十八屆三中全會(huì)也提出，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)村土地制度改革要通過制度設(shè)計(jì)盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。土地產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，要在承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)三個(gè)權(quán)利分離情況下來保障各個(gè)主體的權(quán)益。

首先，要加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)、登記、頒證工作。土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提條件，是農(nóng)民自主處置土地和獲取土地收益的根本依據(jù)。進(jìn)一步完善農(nóng)村土地的確權(quán)賦能，把直接用于生產(chǎn)的土地所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶個(gè)體，發(fā)放相應(yīng)的證書予以登記確認(rèn)；把用于公益、發(fā)展企業(yè)或其他集體經(jīng)濟(jì)的土地所有權(quán)歸于農(nóng)民集體，并通過折股量化等形式分配到個(gè)人。

其次，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供更多的法律法規(guī)服務(wù)、合同服務(wù)、仲裁服務(wù)、土地價(jià)值評估服務(wù)，完善土地交易平臺(tái)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)要在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)按照“依法、自愿、有償”的原則展開，以保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

第三，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道。

最后，要完善征地制度和用地制度，增加農(nóng)民土地增值收益，控制征地規(guī)模，提高用地集約化程度。要改革征地補(bǔ)償制度，合理確定國家、地方政府、集體和個(gè)人的收益分配辦法，提高農(nóng)民在土地增值收益分配中的比例，防止地方以地生財(cái)而隨意侵占和損害農(nóng)民土地權(quán)益。

(三)新型城鎮(zhèn)化要通過構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人多主體共同參與的成本分擔(dān)機(jī)制以及多層次、多樣化、市場化的投融資機(jī)制，來解決巨大的資金需求

城鎮(zhèn)化和市民化是一項(xiàng)高成本的改革，“錢”是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，進(jìn)城人口生產(chǎn)和生活方式的轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系的形成、就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面的變化，衍生出不同種類的融資需求，需要大量的資金支持。據(jù)國家開發(fā)銀行預(yù)測，未來三年我國城鎮(zhèn)化的資金需求量將達(dá)25萬億元。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。

1.要建立中央政府和地方政府及企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，多渠道分擔(dān)市民化的改革成本

首先，要確定中央政府與地方政府的成本分擔(dān)辦法，深化財(cái)稅體制改革，努力使地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。中央政府要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對提升地方政府公共服務(wù)能力的支持力度，并承擔(dān)農(nóng)民工市民化的特殊性支出；設(shè)計(jì)和推進(jìn)相關(guān)稅收制度改革，規(guī)范土地財(cái)政為稅收財(cái)政，確保地方財(cái)政有穩(wěn)定可靠的稅源，提高地方政府承擔(dān)市民化成本的能力。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，地方政府應(yīng)該著眼于車購稅、土地使用稅、城建稅等小稅種的管理，著力培育地方主體稅種。要推進(jìn)房產(chǎn)稅的征收，將房產(chǎn)稅從交易環(huán)節(jié)擴(kuò)大到保有環(huán)節(jié)，通過稅制改革，使房產(chǎn)稅成為地方主體稅種。調(diào)整共享稅的分成比例，適當(dāng)增加地方的分成比例，確保地方不因稅制調(diào)整(主要是“營改增”)而使財(cái)力受到影響。③其次，要完善政府、企業(yè)以及個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制。地方政府要逐步提高農(nóng)民工市民化投入在財(cái)政支出中的比例，集中解決教育、醫(yī)療、社會(huì)保障及保障房等基本公共服務(wù)支出問題。企業(yè)要順應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化提高農(nóng)民工的工資待遇和基本福利，為其辦理基本的社會(huì)保險(xiǎn)以及分擔(dān)保障房的部分成本支出。要推進(jìn)金融改革特別是農(nóng)地金融改革，使農(nóng)民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本。

2.要構(gòu)建多層次、多樣化、市場化的投融資機(jī)制

一要?jiǎng)?chuàng)新信貸管理制度，積極支持符合各地城鎮(zhèn)資源稟賦、具有良好發(fā)展前景的優(yōu)勢行業(yè)和企業(yè)，細(xì)分城鎮(zhèn)化中進(jìn)城人口的消費(fèi)金融市場，擴(kuò)大對城鎮(zhèn)化的信貸供給。二要發(fā)展農(nóng)地金融，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益成為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)置業(yè)的資本，解決農(nóng)民工草根創(chuàng)業(yè)的融資需求。三要引導(dǎo)民間資本發(fā)展民營社區(qū)銀行等草根金融以及互聯(lián)網(wǎng)金融等新型金融，形成有利于轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)業(yè)的金融生態(tài)。四要?jiǎng)?chuàng)新金融工具，將新型城鎮(zhèn)化的資金來源延伸至證券市場和債券市場，使城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源多樣化。當(dāng)前尤其要探索地方債券發(fā)行管理制度。要在完善債券市場化發(fā)行機(jī)制、市場約束、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、評估償債能力的基礎(chǔ)上，建立合理的地方政府債務(wù)管理體制和發(fā)債機(jī)制，保證其公開透明，接受社會(huì)監(jiān)督。市政債券的推行還要與改革中央和地方的財(cái)權(quán)事權(quán)劃分、推進(jìn)《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》等相關(guān)法律條款的修改、建立信用評級披露和政府負(fù)債指標(biāo)體系等深層次的制度安排相結(jié)合。④五要推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革，探索政策性銀行支持城鎮(zhèn)化的新模式。發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機(jī)構(gòu)在城鎮(zhèn)化中的重要作用，同時(shí)研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。

(四)新型城鎮(zhèn)化要優(yōu)化布局，堅(jiān)持依托大城市推進(jìn)城市化和依托縣城推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的均衡城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

城鎮(zhèn)的合理空間布局是新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保障。絕對的“大城市論”、“中等城市論”、“小城市論”所主張的發(fā)展某一類城市的觀點(diǎn)都有失偏頗，不符合中國的實(shí)際。事實(shí)上，大城市與中小城鎮(zhèn)的發(fā)展并不相互排斥，城鎮(zhèn)的發(fā)展可以以大城市為基礎(chǔ)，并受其輻射功能的帶動(dòng)。⑤2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中要實(shí)現(xiàn)依托大城市推進(jìn)城市化與主要依托縣城推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化并重，發(fā)展以大都市圈為特征的“網(wǎng)絡(luò)發(fā)展式”城鎮(zhèn)化與以縣城為依托發(fā)展中小城市的“據(jù)點(diǎn)發(fā)展式”城鎮(zhèn)化同步；城鎮(zhèn)化要走適當(dāng)集中之路，避免“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的小城鎮(zhèn)過度發(fā)展的“農(nóng)村病”和大城市人口盲目膨脹的“大城市病”；東部和中西部地區(qū)要在產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的有序合理流動(dòng)，中西部要做好承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)力回流的“雙轉(zhuǎn)移”工作，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。

1.城市群是國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中樞，城市群建設(shè)將是新一輪城鎮(zhèn)化的重要走向

城市群不僅可以發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用，緩解其人口和資源承載壓力，而且還能增強(qiáng)周邊中小城市的區(qū)位優(yōu)勢，提高中小城市吸引力，實(shí)現(xiàn)大城市和中小城市的協(xié)同共贏發(fā)展。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極。在我國城鎮(zhèn)化率超過50%的歷史條件下，要以培育和壯大城市群來引領(lǐng)城鎮(zhèn)化新布局，特別要在中西部打造更多有影響力的城市群。合理的城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)分工是建設(shè)城市群的關(guān)鍵。要理順城市群內(nèi)核心城市和大中小城市之間的關(guān)系，科學(xué)定位不同城市的發(fā)展目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)特色和功能定位，依托核心城市，以大帶小，進(jìn)行大中小城市和小城鎮(zhèn)梯度建設(shè)，形成不同城市合理的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系，推進(jìn)共同市場建設(shè)。城市群還應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展水、陸、空各種運(yùn)輸方式，完善城市間和城市內(nèi)部的快速交通體系。

2.在“做好做多”城市群的同時(shí)，依托現(xiàn)有人口集聚區(qū)發(fā)展一批布局合理、功能完善、有吸引力的中小城市

要積極推進(jìn)縣市管理體制改革，探索“縣市分治、省直管縣”的管理體制，減少行政管理層級，擴(kuò)大縣級城市的自主權(quán)。要進(jìn)一步修改、完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，把常住人口規(guī)模作為設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員編制的重要依據(jù)，將吸納人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到建制城市標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)縣和強(qiáng)鎮(zhèn)改為縣級市和鎮(zhèn)級市。建議把十萬人口的鎮(zhèn)區(qū)改鎮(zhèn)設(shè)市，建立一批鎮(zhèn)級市，實(shí)行縣管市體制，使城市總數(shù)從現(xiàn)在的六百多座到2020年達(dá)到1000座。要按特大、大、中、小四類城市對城市實(shí)行分類管理，并賦予各類城市與管理人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限和執(zhí)法權(quán)限，強(qiáng)化對外來農(nóng)民工的公共服務(wù)能力。

3.依托縣城發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化是我國均衡城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要支柱

縣城是中國農(nóng)村行政、生產(chǎn)、流通、交通、服務(wù)中心，它們是城市之“尾”，但卻是農(nóng)村城鎮(zhèn)之“首”。我國多數(shù)縣城經(jīng)過第一次城鎮(zhèn)化已經(jīng)有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和基礎(chǔ)設(shè)施，依托縣城發(fā)展城鎮(zhèn)化可以突破城市建設(shè)、安排就業(yè)所需的資金限制以及城鎮(zhèn)化所需的交通和通訊條件限制，可以解決農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)城的適應(yīng)性問題，還可以減輕農(nóng)民工大規(guī)模異地流動(dòng)所帶來的社會(huì)代價(jià)。把縣城建設(shè)成有吸引力的中小城市，既有利于避免過分分散的城鎮(zhèn)化造成的土地浪費(fèi)、污染難以治理的“農(nóng)村病”，也有利于避免過度發(fā)展大城市造成的“城市病”。

(五)城市建設(shè)和管理要注意防范誤區(qū)，避免“一刀切”，要注重激發(fā)民營企業(yè)的活力和創(chuàng)造力

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展要在穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)防止誤區(qū)

城鎮(zhèn)化不是越快越好，城鎮(zhèn)化率不是越高越好。巴西城鎮(zhèn)化率很早就達(dá)到90%以上，但是長期陷入“拉美化陷阱”，貧民窟問題突出。城鎮(zhèn)化也不等于消滅村莊。過去十年我國自然村的數(shù)量從360萬個(gè)減少到270萬個(gè)，平均每天有30個(gè)自然村落消失。城鎮(zhèn)化要健康發(fā)展，需防范五大誤區(qū)：一要防范有城無市的過度城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，避免使新市民變游民、新城變空城的“拉美化陷阱”。二要防范有速度無質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，避免地方一哄而起搞大躍進(jìn)，一味追求城鎮(zhèn)化的高速度和規(guī)模擴(kuò)張，陷入“速度至上陷阱”。三要防范城鎮(zhèn)化的“房地產(chǎn)化”，過度依賴土地財(cái)政，避免過高地價(jià)推高房價(jià)，陷入“賣地財(cái)政陷阱”。四要防范地方政府以地生財(cái)，消滅村莊，迫使農(nóng)民“被上樓”，農(nóng)村被城鎮(zhèn)化，陷入“掠奪式發(fā)展陷阱”。五要防范“大城市病”，避免重物而輕人的城鎮(zhèn)化，陷入高樓林立而居民幸福感下降、人口膨脹、環(huán)境惡化、資源粗放開發(fā)的陷阱。

2.城鎮(zhèn)建設(shè)要科學(xué)規(guī)劃，要一張藍(lán)圖干到底，不能一屆政府一張圖

我們的調(diào)研表明：城鎮(zhèn)化要因地制宜、因城而異，不同地區(qū)要有不同的發(fā)展模式。我國長三角、珠三角、京津冀三大城市群要打造世界級的城市群，必須在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)更加注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境，通過創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級，著力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的“集約、智能、綠色、低碳”發(fā)展。要推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變，將以人為本和生態(tài)文明的理念和原則融入新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，完善政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)，在強(qiáng)化政府公共服務(wù)能力的同時(shí)，借助智慧城市的先進(jìn)理念建設(shè)“智慧城市”、“幸福城市”、“和諧城市”，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的“集約、智能、綠色、低碳”發(fā)展。山東城鎮(zhèn)化空間布局分為城市群、區(qū)域中心城市、縣域中心城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)五個(gè)層級。山東城鎮(zhèn)化最大的特點(diǎn)就是通過加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。促進(jìn)半島城市群發(fā)展是山東城鎮(zhèn)化的努力方向。河北通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和特色產(chǎn)業(yè)，奠定了城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。河北城鎮(zhèn)化最大的優(yōu)勢在于環(huán)京津和環(huán)渤海，最大的潛力在于依托縣城發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化，最大的挑戰(zhàn)是工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，高污染產(chǎn)能過大。湖北在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，重視市場力量，通過引導(dǎo)沿海產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動(dòng)力合理回歸，促進(jìn)農(nóng)民工就近在中小城市安居樂業(yè)，不斷提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。

城鎮(zhèn)化不等于攤大餅。城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。像北京、上海等特大城市要嚴(yán)格控制人口規(guī)模，防止人口過度膨脹和城市無序蔓延，避免“大城市病”。城鎮(zhèn)化也不等于透支未來。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性。底特律破產(chǎn)的重要原因之一就是城市政府過度負(fù)債，透支未來。有統(tǒng)計(jì)顯示，自2008年以來，底特律每年的財(cái)政赤字平均達(dá)1億美元，該市一直通過借債來維持日常運(yùn)營，截至2012年，底特律負(fù)債達(dá)180億美元。底特律破產(chǎn)警示我們，城鎮(zhèn)化規(guī)劃要長遠(yuǎn)考慮，科學(xué)規(guī)劃，避免城市政府以過高的負(fù)債來過度透支未來。

3.城鎮(zhèn)建設(shè)要激發(fā)民營企業(yè)和民間資本的活力

城市建設(shè)水平是城市生命力所在。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，城市建設(shè)要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。要注意保留村莊原始風(fēng)貌，慎砍樹、不填湖、少拆房。近年來，我國城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展，城鎮(zhèn)化率快速提高，但城鎮(zhèn)化的質(zhì)量并沒有同步上升，環(huán)境污染、村莊消失、傳統(tǒng)文化消失成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中令人擔(dān)憂的問題。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)同樣化。城鎮(zhèn)和農(nóng)村要和諧一體，各具特色，相互輝映，不能有巨大反差，也不能沒有區(qū)別。一些地方在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中的某些“去農(nóng)村化”的做法，是不符合中國國情的，也是不符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展原則和大國現(xiàn)代化規(guī)律的。⑥提高城市建設(shè)水平，保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈，關(guān)鍵在于讓多元經(jīng)營、城鄉(xiāng)兼顧的龍頭型民營企業(yè)擔(dān)當(dāng)市場驅(qū)動(dòng)主體，主導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)綜合開發(fā)和縣域資源整合，在政府引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)現(xiàn)代元素、自然風(fēng)光、歷史文化、村莊原貌這些要素經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最佳組合。大漢模式正是這種城鎮(zhèn)化模式的典型。大漢集團(tuán)依托湖南省二十多個(gè)縣城，從縣域戰(zhàn)略定位、規(guī)劃設(shè)計(jì)、市政建設(shè)、土地整理、住房建設(shè)、商業(yè)運(yùn)營、旅游整體營銷等方面構(gòu)建鏈條式綜合開發(fā)運(yùn)營模式，自下而上堅(jiān)持市場化取向推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)民工等多方共贏。

(六)房地產(chǎn)管理改革要“寓改革于調(diào)控”之中，從行政主導(dǎo)的需求管理轉(zhuǎn)向供給與需求平衡、以供給為主的長效機(jī)制管理

住有所居是城鎮(zhèn)化最重要的物質(zhì)條件。在“著力做好保障和改善民生工作”方面，2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要“努力解決好住房問題，探索適合國情、符合發(fā)展階段性特征的住房模式，加大廉租住房、公共租賃住房等保障性住房建設(shè)和供給，做好棚戶區(qū)改造。特大城市要注重調(diào)整供地結(jié)構(gòu)，提高住宅用地比例，提高土地容積率”。這體現(xiàn)了“寓改革于調(diào)控之中”的新思路，意味著房地產(chǎn)管理從行政主導(dǎo)的需求管理轉(zhuǎn)向長效的供給管理。我國房地產(chǎn)市場過去出現(xiàn)“十年九調(diào)，屢調(diào)屢漲”的怪圈，要打破這種“怪圈”必須有新的管理方式。一要從應(yīng)急式短期調(diào)控轉(zhuǎn)向運(yùn)用長效機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效管理；二要從單邊需求調(diào)控轉(zhuǎn)向供給與需求平衡、以供給管理為主的調(diào)節(jié)方式；三要從偏重行政調(diào)控轉(zhuǎn)向綜合市場調(diào)節(jié)，發(fā)揮市場在商品房資源配置中的決定性作用；四要從單一的“增量”調(diào)控轉(zhuǎn)向“增量”與“存量”調(diào)節(jié)并重；五要從針對一線城市病因形成的大一統(tǒng)調(diào)控“藥方”轉(zhuǎn)向?qū)Σ煌赜颉⒉煌鞘械牟顒e調(diào)節(jié)。

①國務(wù)院發(fā)展研究中心、世界銀行：《2030年的中國：建設(shè)現(xiàn)代、和諧、有創(chuàng)造力的高收入社會(huì)》，國務(wù)院發(fā)展研究中心，2012年12月12日。

②辜勝阻、劉江日、李洪斌：《中國城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型方向和配套改革》，《中國人口科學(xué)》2013年第3期。

③余麗生：《培育主體稅種是地方稅體系建設(shè)的關(guān)鍵》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2013年第42期。

④辜勝阻、曹譽(yù)波、李洪斌：《深化城鎮(zhèn)化投融資體制改革》，《中國金融》2013年第8期。

⑤許政、陳釗、陸銘：《中國城市體系的“中心—外圍模式”——地理與經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)證研究》，《世界經(jīng)濟(jì)》2010年第7期。

⑥韓長賦：《城鎮(zhèn)化搞“去農(nóng)村化”不符合國情》，《財(cái)經(jīng)》2013年第36期。

〔責(zé)任編輯：戰(zhàn)炤磊〕

辜勝阻，1956年生，武漢大學(xué)戰(zhàn)略管理研究院教授，全國人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員，民建中央副主席；李洪斌，1988年生，武漢大學(xué)戰(zhàn)略管理研究院博士研究生；曹譽(yù)波，1988年生，武漢大學(xué)戰(zhàn)略管理研究院博士研究生。