預(yù)算單位內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行中存在的主要問題及對(duì)策

龍偉/黑龍江省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局

預(yù)算單位內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行中存在的主要問題及對(duì)策

龍偉/黑龍江省財(cái)政廳監(jiān)督檢查局

內(nèi)控制度主要有兩部分組成，一是根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)和預(yù)算管理的要求制定適合自身需求和特點(diǎn)的單位內(nèi)部制度規(guī)定，二是根據(jù)單位內(nèi)部制度規(guī)定制定崗位責(zé)任制及業(yè)務(wù)流程，構(gòu)建實(shí)施機(jī)制。

一、目前主要存在四類問題

（一）部分事項(xiàng)既缺乏必要的內(nèi)控制度，也未采取相應(yīng)的控制措施

一是內(nèi)部控制不健全，重要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)既沒有建立相應(yīng)的制度規(guī)范，實(shí)務(wù)操作中也沒有相應(yīng)的控制程序。如未建立內(nèi)部信息公開制度，預(yù)算、財(cái)務(wù)收支等情況未做到內(nèi)部公開。二是受編制所限，部分關(guān)鍵崗位未建立執(zhí)行與監(jiān)督不相容職務(wù)分離制度。如，辦公室主任即是財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)采購(gòu)基建項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，又是紀(jì)檢監(jiān)察室主任，負(fù)責(zé)行政審批、集中采購(gòu)、計(jì)劃建設(shè)等行政效能監(jiān)督工作。三是存在下屬事業(yè)單位，但未建立相應(yīng)的內(nèi)控制度。如，某單位對(duì)2012年新成立的13家下屬單位未及時(shí)制定管理制度，也未督促其建立內(nèi)控制度。四是沒有建立完善的內(nèi)部審計(jì)和內(nèi)部監(jiān)督制度，在實(shí)際執(zhí)行過程中業(yè)缺少審計(jì)部門對(duì)整個(gè)業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督。

（二）部分事項(xiàng)雖采取了相應(yīng)的內(nèi)部控制措施，但缺乏正式的內(nèi)部控制制度

一是部分事項(xiàng)參照上級(jí)單位的管理辦法執(zhí)行，沒有結(jié)合自身情況制定實(shí)施細(xì)則。如在使用行政事業(yè)性收費(fèi)票據(jù)的申領(lǐng)、啟用、核銷、銷毀和使用等均參照財(cái)政廳《財(cái)政票據(jù)管理辦法》執(zhí)行，未制定相應(yīng)的領(lǐng)控銷等具體操作管理辦法。又如，在工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)和階段均按照國(guó)家的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，但未建立自身的招投標(biāo)實(shí)施細(xì)則。再如，工會(huì)由單位財(cái)務(wù)代賬，審批流程比照單位財(cái)務(wù)運(yùn)行，經(jīng)費(fèi)收支每年在工會(huì)工作會(huì)議上予以公布，但未形成相關(guān)的記錄和內(nèi)部公開制度。二是有流程控制但沒有形成正式制度。如，有較為完善的辦公用品管理工作流程，但未建立正式的辦公用品管理辦法；有較為完善的車輛用油采購(gòu)、分配和使用、路橋費(fèi)用管理、車輛保險(xiǎn)以及相應(yīng)的監(jiān)督考核等工作機(jī)制，但未形成正式的管理辦法。又如，在工程費(fèi)用支付和工程其他費(fèi)用支付的過程中實(shí)施了較為詳實(shí)的審批程序，建立了“費(fèi)用支出審批單”制度，但未建立正式的基本建設(shè)工程支付內(nèi)控制度。再如，對(duì)貨幣資金業(yè)務(wù)中不相容崗位分離，收付款業(yè)務(wù)印章、財(cái)務(wù)專用章保管等缺少相應(yīng)的內(nèi)部控制管理辦法。

（三）部分事項(xiàng)雖建立了相應(yīng)的內(nèi)控制度，但不全面、不完善

主要表現(xiàn)在為對(duì)內(nèi)控制度五要素（控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督）覆蓋不全面。如，沒有建立立足于預(yù)算、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)的信息公開機(jī)制和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。又如，在合同管理方面制定了經(jīng)濟(jì)合同管理辦法，對(duì)合同管理的若干問題進(jìn)行了規(guī)定，但沒有設(shè)立專門的合同專用章，并且對(duì)公章使用沒有指定具體的操作規(guī)程。同時(shí)，雖然明確了合同訂立的相關(guān)程序和各部門職責(zé)等，但側(cè)重于法務(wù)方面的要求，缺少財(cái)務(wù)管理等方面的規(guī)定，特別是缺少財(cái)會(huì)部門按合同條款履行付款的有關(guān)規(guī)定。再如，制定的經(jīng)營(yíng)資金管理辦法，對(duì)工程資金收入管理做了相關(guān)規(guī)定，但缺少對(duì)其他類別收入的管理規(guī)定。

（四）部分事項(xiàng)雖建立了完善的內(nèi)控制度，但執(zhí)行不到位

檢查中發(fā)現(xiàn)，部分事項(xiàng)內(nèi)控制度執(zhí)行不到位。例如，在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷方面，部分單位財(cái)務(wù)開支管理辦法規(guī)定：會(huì)計(jì)人員對(duì)批準(zhǔn)后的報(bào)銷單據(jù)進(jìn)行復(fù)核，經(jīng)稽核人員審核后，交出納人員辦理支付手續(xù)。經(jīng)抽查記賬憑證發(fā)現(xiàn)，記賬憑證和費(fèi)用報(bào)銷單上均沒有會(huì)計(jì)人員、稽核人員和出納人員簽字。部分單位差旅費(fèi)管理辦法對(duì)乘坐高鐵一等座和飛機(jī)的職級(jí)做出了具體規(guī)定，但檢查發(fā)現(xiàn)，未達(dá)級(jí)別人員乘坐高鐵一等座和飛機(jī)報(bào)銷未做任何說明。部分單位會(huì)議費(fèi)管理辦法規(guī)定，報(bào)銷應(yīng)提供參會(huì)人員簽到表、加蓋酒店公章的會(huì)議費(fèi)消費(fèi)明細(xì)清單等。抽查發(fā)現(xiàn)存在經(jīng)辦人、會(huì)計(jì)主管均未簽字、未付參會(huì)人員簽到表和會(huì)議消費(fèi)明細(xì)清單等情況。又如，在資產(chǎn)管理方面，部分單位給職工配備不必要的高級(jí)設(shè)備物品，并且未按共享原則進(jìn)行使用。單位固定資產(chǎn)管理辦法規(guī)定：固定資產(chǎn)報(bào)廢需提供資產(chǎn)購(gòu)置申請(qǐng)單、購(gòu)置合同、票據(jù)、固定資產(chǎn)卡片等，檢查中有的報(bào)廢固定資產(chǎn)并未附購(gòu)置申請(qǐng)單、購(gòu)置合同、票據(jù)，并未建立卡片臺(tái)賬情況。再如，在基建管理方面，某單位財(cái)務(wù)開支管理辦法規(guī)定：工程預(yù)付款、工程進(jìn)度款、工程竣工價(jià)款的結(jié)算必須由該工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人確認(rèn)工程形象進(jìn)度，經(jīng)審計(jì)機(jī)構(gòu)核實(shí)并報(bào)主管局長(zhǎng)審批后方可支付。經(jīng)抽查記賬憑證，發(fā)現(xiàn)有部分尾款未經(jīng)履行相關(guān)審批手續(xù)就予以支付的情況。

二、對(duì)策及建議

（一）提高對(duì)加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)控監(jiān)督的認(rèn)識(shí)

一方面，財(cái)政部門要把內(nèi)控制度作為實(shí)施財(cái)政管理和綜合財(cái)政監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓，大力宣傳內(nèi)控制度的重要性，督促預(yù)算單位加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)。另一方面，預(yù)算單位要增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，著力建立健全內(nèi)控制度并堅(jiān)持執(zhí)行到位，發(fā)揮應(yīng)有效果。首先，建立預(yù)算單位負(fù)責(zé)人內(nèi)控建設(shè)責(zé)任制，讓負(fù)責(zé)人認(rèn)識(shí)到內(nèi)控制度對(duì)預(yù)算單位持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要意義，提高負(fù)責(zé)任的內(nèi)控意識(shí)；其次，內(nèi)控制度的執(zhí)行不僅需要負(fù)責(zé)人的支持與重視，還要求全體職工的主動(dòng)配合，在日常工作中，應(yīng)加強(qiáng)宣傳教育，提高職工的積極性和主動(dòng)性，保證內(nèi)控制度執(zhí)行到位。

（二）將預(yù)算單位內(nèi)控監(jiān)督納入綜合財(cái)政監(jiān)管

通過非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管方式，關(guān)注預(yù)算單位內(nèi)控制度建設(shè)和落實(shí)情況。建議推行內(nèi)控制度建設(shè)及實(shí)施承諾制度，并納入非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管報(bào)備的內(nèi)容。監(jiān)管部門要對(duì)預(yù)算單位報(bào)備的內(nèi)容進(jìn)行分析和運(yùn)用，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)啟動(dòng)監(jiān)督檢查程序。同時(shí)，將內(nèi)控制度建設(shè)及執(zhí)行情況納入現(xiàn)場(chǎng)檢查的必查范圍。檢查的重點(diǎn)是內(nèi)部控制建立和實(shí)施的有效性，揭示其中的缺陷，提出有針對(duì)性的處理意見和建議，并督促預(yù)算單位進(jìn)行整改。

（三）加快內(nèi)控制度行業(yè)分類進(jìn)程

根據(jù)不同行業(yè)類型，不同業(yè)務(wù)類型，對(duì)內(nèi)控制度的設(shè)置進(jìn)行分類。預(yù)算單位應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)和實(shí)際情況制定適合自身的、有針對(duì)性的內(nèi)控制度，加強(qiáng)內(nèi)控制度可操作性建設(shè)。

（四）建立崗位責(zé)任制

預(yù)算單位內(nèi)控制度的有效實(shí)施，首先取決于崗位權(quán)責(zé)設(shè)置，預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)流程和人員匹配情況，對(duì)業(yè)務(wù)管理進(jìn)行分類，設(shè)置不相容職務(wù)分離控制制度，形成專人專崗、各負(fù)其責(zé)、相互制約的機(jī)制。明確各崗位辦理事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序以及應(yīng)負(fù)責(zé)任。

（五）完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部監(jiān)督是內(nèi)部控制的重要保障，應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)施保持相對(duì)獨(dú)立。通過對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)及執(zhí)行的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度的缺陷和執(zhí)行情況，以保障內(nèi)控制度得到有效貫徹執(zhí)行并取得良好效果。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制一要設(shè)置科學(xué)合理，程序規(guī)范；二要有明確、有效的激勵(lì)與懲罰制度；三要充分調(diào)動(dòng)職工的主觀能動(dòng)性，做到自我約束與監(jiān)督。

（六）建立健全預(yù)算單位內(nèi)控績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

要求預(yù)算單位采取全面評(píng)價(jià)或分類、分項(xiàng)評(píng)價(jià)的方式，對(duì)單位內(nèi)控的有效性進(jìn)行自我批評(píng)并向主管部門和監(jiān)管部門報(bào)備。在自我評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，由主管部門對(duì)預(yù)算單位內(nèi)控制度實(shí)施績(jī)效考評(píng)，督促預(yù)算單位完善并落實(shí)好內(nèi)控。