中國(guó)低碳法律體系的架構(gòu)及其完善研究

楊解君 程雨燕

中國(guó)低碳法律體系的架構(gòu)及其完善研究

楊解君 程雨燕

中國(guó)低碳法律體系是指由現(xiàn)行七個(gè)法律部門(mén)中以實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放為主旨的法律規(guī)范形成的有機(jī)統(tǒng)一整體，目前尚處于初步形成階段而亟待完善。其完善思路應(yīng)基于立法規(guī)律及客觀實(shí)踐，堅(jiān)持理性主義與經(jīng)驗(yàn)主義相結(jié)合；其完善內(nèi)容既包括從低碳法律體系架構(gòu)理性設(shè)計(jì)的視角出發(fā)著重填補(bǔ)空白——完善低碳消費(fèi)立法、低碳法律監(jiān)督體系，也包括從低碳法律體系架構(gòu)經(jīng)驗(yàn)觀察的視角出發(fā)著重適時(shí)調(diào)整——完善低碳國(guó)際合作立法、低碳技術(shù)立法；應(yīng)針對(duì)現(xiàn)行低碳法律架構(gòu)中的核心體系、支撐體系、外圍體系，通過(guò)制定新法、修改舊法、整合滲透及立法協(xié)同四種途徑分層次實(shí)現(xiàn)法律體系的完善。

低碳 法律體系 理性主義 經(jīng)驗(yàn)主義

程雨燕，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)博士后，廣東省委黨校法學(xué)部教授 510050

一、有待完善的低碳法律體系及其架構(gòu)

法律體系是指“由一個(gè)國(guó)家的全部現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同的法律部門(mén)而形成的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體”[1]《中國(guó)大百科全書(shū)·法學(xué)》，〔北京〕中國(guó)大百科全書(shū)出版社1984年版，第84頁(yè)。。至于法律體系的架構(gòu)，我國(guó)學(xué)界有著多種不同的觀點(diǎn)，從五法體系到六法體系、七法體系、八法體系、九法體系、十法體系乃至十一法體系皆有論述。其中，較為權(quán)威的觀點(diǎn)是九屆全國(guó)人大常委會(huì)提出的七法體系；國(guó)務(wù)院新聞辦2011年10月27日發(fā)表《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)亦采用此種分類，認(rèn)為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是指以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，由憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門(mén)組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。

與上述法律體系界定相適應(yīng)，低碳法律體系作為法律體系的下位概念，是指由現(xiàn)行七個(gè)法律部門(mén)中以實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放為主旨的法律規(guī)范形成的有機(jī)統(tǒng)一整體。現(xiàn)行低碳法律體系的架構(gòu)具體表現(xiàn)為：一是《憲法》?！稇椃ā返?6條規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木”。此為低碳法律體系建構(gòu)的憲法依據(jù)和立法基礎(chǔ)。二是直接將促進(jìn)低碳作為制訂動(dòng)機(jī)的法律性或者法規(guī)性政策，此為當(dāng)前低碳應(yīng)對(duì)的核心舉措（這些政策規(guī)定尚有待轉(zhuǎn)化為法律）[1]參見(jiàn)楊解君：《面向低碳的法律調(diào)整和協(xié)同：基于應(yīng)然的分析與現(xiàn)實(shí)的檢討》，〔北京〕《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期。。例如《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》、《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》等。三是經(jīng)濟(jì)法下轄的環(huán)境法[2]在七法體系分類中，環(huán)境法被劃歸經(jīng)濟(jì)法部門(mén)的分支。參見(jiàn)朱景文、韓大元：《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系研究報(bào)告》，〔北京〕中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第33-34頁(yè)。（能源法亦屬其中）中間接涉及低碳的法律規(guī)范，此為低碳法律體系的支撐主干，涉及諸如《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《電力法》、《建筑法》、《煤炭法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《土地管理法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《森林法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《水法》、《防洪法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《氣象法》等。四是其他部門(mén)法中更為間接涉及低碳的法律規(guī)范，此為低碳法律體系的外圍，諸如民商法中的環(huán)境侵權(quán)賠償及財(cái)稅制度、行政法中的法律監(jiān)督機(jī)制及政府環(huán)境責(zé)任、經(jīng)濟(jì)法中的宏觀調(diào)控與市場(chǎng)規(guī)制、社會(huì)法中的消費(fèi)理念導(dǎo)向及勞動(dòng)環(huán)境保護(hù)、刑法中的環(huán)境刑事責(zé)任、訴訟與非訴訟程序中的環(huán)境公益訴訟及環(huán)境侵權(quán)訴訟時(shí)效等。五是我國(guó)簽署的低碳發(fā)展及氣候變化方面的國(guó)際條約，此為溝通國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的橋梁，包括我國(guó)于1985年簽署的《保護(hù)臭氧層維也納公約》、1991年簽署的修正后的《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書(shū)》、1992年簽署的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》以及1998年圍繞該公約執(zhí)行簽署的《京都議定書(shū)》等。

從我國(guó)法律體系建構(gòu)的一般過(guò)程來(lái)看，普遍經(jīng)歷初步形成——基本形成——形成三個(gè)階段。而衡量法律體系是否健全的一般標(biāo)準(zhǔn)是“部門(mén)齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部和諧”[3]李步云：《實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》，〔北京〕《中國(guó)法學(xué)》1996年第2期。。依此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的低碳法律體系部門(mén)既不齊全，結(jié)構(gòu)亦不嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)部疏于和諧，可見(jiàn)其尚處于初步形成階段而亟待完善。

二、低碳法律體系的完善思路：理性主義與經(jīng)驗(yàn)主義相結(jié)合

基于我國(guó)低碳法律體系尚處于初步形成階段，體系架構(gòu)的完善將是一項(xiàng)異常復(fù)雜而龐大的工程，要在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)低碳概念在法律體系的各個(gè)環(huán)節(jié)有所覆蓋，各個(gè)層面有機(jī)整合，并符合科學(xué)性、邏輯性和系統(tǒng)性的要求，而且能夠達(dá)到實(shí)現(xiàn)溫室氣體更低排放從而有效減緩氣候變化趨勢(shì)及其危害的目標(biāo)，就必須選擇理性主義與經(jīng)驗(yàn)主義相結(jié)合的基本思路。

一方面，理性主義是建立在承認(rèn)人的推理可以作為知識(shí)來(lái)源的一種哲學(xué)方法，我國(guó)低碳法律體系的完善需要遵循理性主義的思路，即樹(shù)立一定目標(biāo)后依照規(guī)劃建構(gòu)達(dá)成。其一，從科學(xué)規(guī)律的一般性而言，理性是法律的本質(zhì)，正如亞里士多德所認(rèn)為的那樣：法律是不受主觀愿望影響的理性[4]亞里士多德：《政治學(xué)》，〔北京〕商務(wù)印書(shū)館1981年版，第163頁(yè)。。法律體系的建構(gòu)和完善依賴于理性的指導(dǎo)，這是不言而喻的。其二，從我國(guó)低碳法律體系構(gòu)建和完善的特殊性而言，由于氣候變化和生態(tài)環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻，而我國(guó)低碳法律體系的構(gòu)建才剛剛起步，加之低碳問(wèn)題涉及社會(huì)生活的各個(gè)方面，面臨時(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨且綜合復(fù)雜的情況，因此迫切需要有理性的布局及推進(jìn)。

另一方面，經(jīng)驗(yàn)主義是建立在認(rèn)為人類知識(shí)起源于感覺(jué)，并以感覺(jué)領(lǐng)會(huì)為基礎(chǔ)的一種哲學(xué)方法，我國(guó)低碳法律體系的完善亦需要遵循經(jīng)驗(yàn)主義的思路，即根據(jù)低碳發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)隨時(shí)加以調(diào)整。低碳法律體系的形成是低碳發(fā)展需求的立法回應(yīng)，目標(biāo)在于調(diào)整低碳發(fā)展的多元價(jià)值及復(fù)雜利益，并將國(guó)家行動(dòng)法律化，從而滿足減緩及適應(yīng)氣候變化的現(xiàn)實(shí)需要，因此低碳法律體系的構(gòu)建必須建立在社會(huì)功效的基礎(chǔ)上并與實(shí)踐相吻合，隨著氣候危機(jī)嚴(yán)峻程度及低碳技術(shù)進(jìn)展情況等因素而有所調(diào)整，是適應(yīng)性較強(qiáng)而非穩(wěn)定性較強(qiáng)的法律體系。正如有學(xué)者所指出的：“從法律調(diào)整和法秩序形成的原理來(lái)說(shuō)，在社會(huì)生活關(guān)系生成之前，法律調(diào)整無(wú)從談起；在社會(huì)生活關(guān)系變動(dòng)不居的情況下，法律調(diào)整和法律關(guān)系也難以成型?！盵1]張志銘：《轉(zhuǎn)型中國(guó)的法律體系建構(gòu)》，〔北京〕《中國(guó)法學(xué)》2009年第2期。因而，低碳的法律應(yīng)對(duì)也需要依賴經(jīng)驗(yàn)主義，順應(yīng)低碳發(fā)展的趨勢(shì)，水到渠成地建構(gòu)我國(guó)的低碳法律體系。

其實(shí)，理性主義理論及經(jīng)驗(yàn)主義理論的提出者在當(dāng)時(shí)并未明確區(qū)分二者，只是后續(xù)研究者根據(jù)需要對(duì)概念進(jìn)行了區(qū)別解讀。因此，二者并非水火不容的對(duì)立關(guān)系，而是某種意義上相得益彰的對(duì)應(yīng)關(guān)系?；诹⒎ㄒ?guī)律及客觀實(shí)踐，我國(guó)低碳法律體系的完善宜堅(jiān)持理性主義與經(jīng)驗(yàn)主義相結(jié)合的基本思路，二者相結(jié)合是我國(guó)低碳法律體系完善最佳思路選擇。

三、低碳法律體系的完善內(nèi)容：填補(bǔ)空白與適時(shí)調(diào)整相配合

循著理性主義與經(jīng)驗(yàn)主義相結(jié)合的基本思路，我國(guó)低碳法律體系的完善應(yīng)當(dāng)著重兩個(gè)方面。一是從低碳法律體系架構(gòu)理性設(shè)計(jì)的視角出發(fā)，在法律體系的初步形成階段以“部門(mén)齊全”為中心，在基本形成階段以“結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)”為中心，在形成階段以“內(nèi)部和諧”為中心。鑒于我國(guó)低碳法律體系目前正處于初步形成階段，某些重要領(lǐng)域尚付闕如，從而填補(bǔ)空白以不斷完整體系架構(gòu)是當(dāng)前建構(gòu)和完善的方向之一，其中較為緊迫的是在低碳消費(fèi)立法、低碳法律監(jiān)督體系等方面。二是從低碳法律體系架構(gòu)經(jīng)驗(yàn)觀察的視角出發(fā)，借鑒其他各國(guó)低碳法律體系建構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，滿足低碳社會(huì)實(shí)踐要求，針對(duì)歷史形成的體系架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。鑒于我國(guó)低碳法律體系深厚的國(guó)際背景，以及低碳社會(huì)實(shí)踐的核心問(wèn)題——技術(shù)直接決定了低碳法律體系的發(fā)展走向，從而在低碳國(guó)際合作與低碳技術(shù)立法方面適時(shí)調(diào)整體系架構(gòu)是當(dāng)前完善的方向之二。因此，筆者主要從填補(bǔ)空白——完善低碳消費(fèi)立法、低碳法律監(jiān)督體系，適時(shí)調(diào)整——完善低碳國(guó)際合作立法、低碳技術(shù)立法兩重向度、四個(gè)方面對(duì)我國(guó)低碳法律體系架構(gòu)的完善內(nèi)容加以論證。

1.完善低碳消費(fèi)立法

生產(chǎn)與消費(fèi)是人類社會(huì)生活的兩大主題，消費(fèi)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的終點(diǎn)在低碳發(fā)展中的影響力已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，學(xué)者們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到“我們可能忽視了消費(fèi)比其實(shí)際更大的破壞性力量”[2]〔美〕艾倫·杜寧：《多少算夠——消費(fèi)社會(huì)與地球的未來(lái)》，〔長(zhǎng)春〕吉林人民出版社1997年版，第7頁(yè)。，“是最終消費(fèi)而不是生產(chǎn)才是導(dǎo)致溫室氣體大量排放、氣候變化加劇的根本原因”[3]樊綱、蘇銘、曹靜：《最終消費(fèi)與碳減排責(zé)任的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，〔北京〕《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第1期。。但是現(xiàn)有低碳法律規(guī)范大多是面向生產(chǎn)而鮮有涉及消費(fèi)。究其原由，蓋因在兩大問(wèn)題上面臨困擾。一個(gè)問(wèn)題是：應(yīng)該“限制消費(fèi)以減少能源消耗并控制溫室氣體排放”，還是“鼓勵(lì)消費(fèi)以擴(kuò)大內(nèi)需并刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展”？即如何解決低碳消費(fèi)與刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。另一個(gè)問(wèn)題是：個(gè)人消費(fèi)行為作為自治領(lǐng)域本應(yīng)由市場(chǎng)調(diào)控，是否還需要政府通過(guò)政策與法律予以規(guī)制？其實(shí)，這兩大問(wèn)題源于對(duì)低碳消費(fèi)的模糊認(rèn)識(shí)。低碳消費(fèi)并非等同于絕對(duì)減少消費(fèi)，而是提倡不要過(guò)度消費(fèi)，提倡減少環(huán)境資源和傳統(tǒng)能源的消耗，轉(zhuǎn)向消費(fèi)新能源、低碳產(chǎn)品、低碳領(lǐng)域。這不僅不會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至可以挖掘出新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。而且，低碳消費(fèi)模式下實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“可持續(xù)的發(fā)展”，與過(guò)度消費(fèi)帶來(lái)的短期的不可持續(xù)的發(fā)展有著本質(zhì)的區(qū)別。其中涉及對(duì)遠(yuǎn)期利益與當(dāng)前利益，環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的衡量，牽扯環(huán)境的外部性問(wèn)題，已經(jīng)超出了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理性，需要政府之手加以適度調(diào)控。然而我國(guó)目前對(duì)消費(fèi)行為加以調(diào)控的立法幾乎為零，主要就是2008修訂的《消費(fèi)稅暫行條例》，該法新增高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實(shí)木地板稅目，對(duì)部分奢侈品消費(fèi)及不可再生資源消費(fèi)課稅。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，低碳消費(fèi)法律應(yīng)當(dāng)在我國(guó)低碳法律體系中占有一席之地。

完善低碳消費(fèi)立法可以針對(duì)影響低碳消費(fèi)行為的兩大心理歸因入手：一是低碳消費(fèi)行為的內(nèi)部心理歸因——個(gè)體心理意識(shí)，二是低碳消費(fèi)行為的社會(huì)心理歸因——社會(huì)參照規(guī)范。一方面，通過(guò)對(duì)個(gè)體環(huán)境認(rèn)識(shí)、責(zé)任意識(shí)、消費(fèi)知識(shí)的培育形成對(duì)低碳消費(fèi)的心理偏好從而促成低碳消費(fèi)行為發(fā)生，具體包括通過(guò)立法將低碳消費(fèi)理念納入國(guó)民教育規(guī)劃，樹(shù)立環(huán)境道德，構(gòu)建人與自然和諧共處的生態(tài)文化，培養(yǎng)低碳消費(fèi)文化，摒棄消費(fèi)主義。另一方面，通過(guò)營(yíng)造社會(huì)風(fēng)氣及樹(shù)立榜樣形象標(biāo)桿，使個(gè)體行為符合社會(huì)規(guī)范的要求，從而刺激低碳行為的發(fā)生，包括通過(guò)立法對(duì)廣告、商業(yè)電視、購(gòu)物中心的過(guò)度消費(fèi)宣傳進(jìn)行適當(dāng)約束、制定低碳消費(fèi)的扶持政策、低碳消費(fèi)品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證制度、增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給替代高耗能的私人消費(fèi)品等。

2.完善低碳法律監(jiān)督體系

健全的法律監(jiān)督體系是保證法律實(shí)施的必要環(huán)節(jié)，然而我國(guó)現(xiàn)有的低碳政策法律體系尚未對(duì)此環(huán)節(jié)予以足夠的重視，只有2010年《中央企業(yè)節(jié)能減排監(jiān)督管理暫行辦法》（國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)令第23號(hào)）淺涉相關(guān)內(nèi)容，但是面向狹窄，僅針對(duì)中央企業(yè)，層次不高，僅為部門(mén)規(guī)章。因此，我國(guó)的低碳法律監(jiān)督體系仍然基本處于真空狀態(tài)，立法缺失現(xiàn)狀與其在法律體系中的重要程度完全不相匹配，相關(guān)體系的建構(gòu)迫在眉睫。我國(guó)的法律監(jiān)督體系由國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督兩大系統(tǒng)構(gòu)成，其中國(guó)家監(jiān)督包括行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督；社會(huì)監(jiān)督包括社會(huì)組織監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督和公民個(gè)人監(jiān)督。低碳法律監(jiān)督體系伴隨低碳法律體系的形成而形成，屬于我國(guó)法律監(jiān)督體系的一部分，其構(gòu)成格局與之并無(wú)二致，但需要結(jié)合低碳法律體系的特征著重在以下幾個(gè)方面加以完善：

其一，在原有法律監(jiān)督體系的框架下提高監(jiān)督主體的低碳知識(shí)及意識(shí)，在原有的監(jiān)督工作內(nèi)容中增加低碳審查事項(xiàng)。法律監(jiān)督有依申請(qǐng)的被動(dòng)監(jiān)督如訴訟、復(fù)議等，但更多為依職權(quán)的主動(dòng)監(jiān)督，需要監(jiān)督主體發(fā)揮能動(dòng)性主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，然而能否及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題則取決于監(jiān)督主體是否具有相關(guān)的知識(shí)及意識(shí)，監(jiān)督對(duì)象是否被納入常規(guī)的監(jiān)督事項(xiàng)，尤其當(dāng)?shù)吞挤审w系還屬于監(jiān)督體系中剛剛興起、較為陌生的法律領(lǐng)域時(shí)。

其二，注重發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。這是由低碳法律體系的市場(chǎng)性、促進(jìn)性、公益性及技術(shù)性特征所決定的。低碳法律體系的市場(chǎng)性、促進(jìn)性在于相比其他傳統(tǒng)法律領(lǐng)域更多的引入了市場(chǎng)機(jī)制，以及以鼓勵(lì)為目的的具有促進(jìn)性功能的法律規(guī)范，因此強(qiáng)制性的法律責(zé)任相對(duì)較少，啟動(dòng)國(guó)家監(jiān)督系統(tǒng)的機(jī)率隨之降低。低碳法律體系的公益性在于低碳法律規(guī)范實(shí)施的重要標(biāo)準(zhǔn)之一是必須符合社會(huì)公共利益，而是否符合公益性的相關(guān)指標(biāo)則要由公眾進(jìn)行判斷與監(jiān)督。低碳法律體系的技術(shù)性是由其與低碳技術(shù)的緊密聯(lián)系所決定的，此時(shí)掌握相關(guān)技術(shù)的行業(yè)團(tuán)體最具對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的專業(yè)知識(shí)。不論公眾監(jiān)督還是行業(yè)團(tuán)體監(jiān)督，都屬于社會(huì)監(jiān)督的范疇，他們?cè)诘吞急O(jiān)督體系中具有著最為廣泛和有效的監(jiān)督功能。

其三，完善低碳法律監(jiān)督的依據(jù)。作為低碳法律監(jiān)督依據(jù)的低碳法律體系必須明確責(zé)任義務(wù)，這是監(jiān)督法律規(guī)制對(duì)象履行責(zé)任義務(wù)的基礎(chǔ)；明確監(jiān)督主體以及監(jiān)督的方式方法，這是監(jiān)督合法性的保證；明確監(jiān)督對(duì)象包括政府、企業(yè)和個(gè)人，這是全面監(jiān)督的前提；明確責(zé)任義務(wù)不履行的法律后果，這是監(jiān)督有效實(shí)施的強(qiáng)力后盾。

其四，加強(qiáng)對(duì)低碳行政規(guī)范性文件的監(jiān)督。低碳行政規(guī)范性文件在我國(guó)現(xiàn)行低碳法律體系中占有相當(dāng)比重并發(fā)揮著不可或缺的作用，然而，如果據(jù)此進(jìn)行法律監(jiān)督卻又恰恰存在諸多障礙。例如，依據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院不能對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性的審查。那么，在短期內(nèi)低碳行政規(guī)范性文件不可能大幅減少、行政訴訟制度尚未修改（即使修改，通過(guò)法院對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督也是極為有限的），即在權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督及司法機(jī)關(guān)監(jiān)督乏力的既定背景下，就必須在行政監(jiān)督方面通過(guò)上下級(jí)隸屬關(guān)系加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件的備案審查；在社會(huì)監(jiān)督方面通過(guò)信息公開(kāi)等制度和手段落實(shí)社會(huì)監(jiān)督主體在行政規(guī)范性文件制定過(guò)程中的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

3.完善低碳國(guó)際合作立法

低碳是一個(gè)國(guó)際環(huán)境問(wèn)題，因此國(guó)際合作立法是低碳法律體系不可或缺的內(nèi)容，現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定雖然已經(jīng)具備，但是既不規(guī)范也不完整，需要從以下幾個(gè)方面加以調(diào)整。

其一，妥善解決低碳國(guó)際條約的國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化問(wèn)題。低碳國(guó)際合作的順利展開(kāi)以國(guó)際條約的信守為前提。但是我國(guó)憲法或憲法性法律并無(wú)關(guān)于國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法關(guān)系的規(guī)定，目前采取的是逐個(gè)就某一國(guó)際條約或某類國(guó)際條約的適用問(wèn)題做出規(guī)定的辦法。低碳國(guó)際條約在我國(guó)國(guó)內(nèi)的適用情況如下：1985年簽署的《保護(hù)臭氧層維也納公約》在1989年方以國(guó)務(wù)院批復(fù)的形式認(rèn)可；1992年簽署的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》于當(dāng)年以全國(guó)人大常委會(huì)決定的形式認(rèn)可；2000年《大氣污染防治法》的附則中并無(wú)類似《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定——“中華人民共和國(guó)締結(jié)或者參加的與……有關(guān)的國(guó)際條約與本法有不同規(guī)定的，適用國(guó)際條約的規(guī)定；但是，中華人民共和國(guó)聲明保留的條款除外?！边@表明我國(guó)適用低碳國(guó)際條約的方式并不統(tǒng)一。有的國(guó)際條約存在簽署與批準(zhǔn)時(shí)間差距大，甚至國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)缺失等問(wèn)題，從而導(dǎo)致其國(guó)內(nèi)適用有可能處于不確定的狀態(tài)。今后隨著低碳國(guó)際合作的不斷深入，我國(guó)簽署的相關(guān)國(guó)際條約還將繼續(xù)增加，因此極有必要統(tǒng)一低碳國(guó)際條約的國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)化方式。

其二，以效力層級(jí)較高的立法明確規(guī)定參與低碳國(guó)際合作的具體內(nèi)容、程序、方式及方法。盡管《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》作出了“要積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的國(guó)際合作”的宏觀指導(dǎo)，但是現(xiàn)有低碳法律體系中國(guó)際合作的具體規(guī)制尚付闕如。然而，低碳國(guó)際合作涉及國(guó)家主權(quán)、核心利益等問(wèn)題，亟需通過(guò)國(guó)際合作的法律化增加行為規(guī)則的透明度，從而增進(jìn)互信以加強(qiáng)戰(zhàn)略合作。

其三，立法引導(dǎo)、鼓勵(lì)并規(guī)制新型的低碳國(guó)際合作形式。一方面，關(guān)注地方政府在低碳領(lǐng)域的國(guó)際合作潛能，因?yàn)榈胤秸鳛榇螄?guó)家政府相較國(guó)家政府參與國(guó)際合作具有靈活性、先導(dǎo)性、專業(yè)性及低政治敏感性特點(diǎn)，可以成為國(guó)家政府國(guó)際合作的有益補(bǔ)充。另一方面，關(guān)注私人行為體參與低碳國(guó)際合作的制度化問(wèn)題，因?yàn)樵絹?lái)越多的私人行為體開(kāi)始制定自己的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并且隨著私人管治在全球范圍內(nèi)的滲透，逐漸對(duì)國(guó)際低碳合作產(chǎn)生影響。正如有學(xué)者指出的：“能夠提供問(wèn)題解決方法的權(quán)威不再僅僅是來(lái)自于政府以及它們所組成的國(guó)際組織。在許多不同的背景中，權(quán)威確實(shí)已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，這些權(quán)威涉及公私關(guān)系以及純粹的私人行為體構(gòu)型。”[1]〔德〕馬丁·耶內(nèi)克、克勞斯·雅各布：《全球視野下的環(huán)境管治：生態(tài)與政治現(xiàn)代化的新方法》，李慧明、李昕蕾譯，〔濟(jì)南〕山東大學(xué)出版社2012年版，第354頁(yè)。

4.完善低碳技術(shù)立法

低碳技術(shù)是指在電力、交通、建筑、冶金、化工、石化等部門(mén)，在可再生能源及新能源等領(lǐng)域研發(fā)的有效控制溫室氣體排放的新技術(shù)，這些技術(shù)直接決定了人類低碳行動(dòng)的能力，并作為物質(zhì)基礎(chǔ)亦決定了作為上層建筑的低碳法律體系。因此，低碳技術(shù)立法必然成為低碳法律體系的核心。然而我國(guó)現(xiàn)行低碳法律體系中的低碳技術(shù)內(nèi)容仍差強(qiáng)人意，亟待充實(shí)和進(jìn)一步的調(diào)整。

其一，完善低碳技術(shù)轉(zhuǎn)移法律制度。掌握先進(jìn)技術(shù)是國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化中取得優(yōu)勢(shì)地位的關(guān)鍵要素。而新技術(shù)的研發(fā)需要耗費(fèi)大量的人力、物力及時(shí)間成本，通過(guò)技術(shù)轉(zhuǎn)移獲得新技術(shù)則是一種較為快捷的方式。但是，低碳技術(shù)轉(zhuǎn)移在實(shí)踐中還面臨諸多障礙從而產(chǎn)生了法律上的需求。我國(guó)現(xiàn)有的低碳技術(shù)轉(zhuǎn)移立法尚未形成完整的體系，雖然出臺(tái)了《專利法》、《商標(biāo)法》、《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》，但只是對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的某幾個(gè)過(guò)程如技術(shù)產(chǎn)品的進(jìn)出口等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)于其他重要過(guò)程如技術(shù)的吸收和發(fā)展等環(huán)節(jié)則沒(méi)有規(guī)定，更缺乏對(duì)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓連續(xù)環(huán)節(jié)的整體規(guī)范。因此有必要效仿美國(guó)20世紀(jì)80年代制定《技術(shù)創(chuàng)新法》確認(rèn)國(guó)家政策支持技術(shù)轉(zhuǎn)移，制定《杜邦法案》統(tǒng)一規(guī)范聯(lián)邦專利制度從而大力催發(fā)本國(guó)技術(shù)轉(zhuǎn)移發(fā)展的做法[1]參見(jiàn)李傳軒、肖磊、鄧煒：《氣候變化與環(huán)境法：理論與實(shí)踐》，〔北京〕法律出版社2011年版，第276頁(yè)。，制定以低碳技術(shù)轉(zhuǎn)移為主要規(guī)制對(duì)象的法律，進(jìn)一步完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)成果分享的法律機(jī)制，并輔之以配套的法規(guī)及實(shí)施細(xì)則。

其二，完善促進(jìn)低碳技術(shù)自主創(chuàng)新的立法。技術(shù)轉(zhuǎn)移是低碳發(fā)展的捷徑，但技術(shù)自主創(chuàng)新才是最終的核心力量，可以確保國(guó)家在低碳國(guó)際合作中掌握話語(yǔ)權(quán)。從技術(shù)轉(zhuǎn)移的成效來(lái)看，技術(shù)轉(zhuǎn)移必須與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合。技術(shù)轉(zhuǎn)移并非單純的轉(zhuǎn)交移送，能否實(shí)現(xiàn)新技術(shù)的有效吸收而獲得預(yù)期效果，在很大程度上依賴于技術(shù)基礎(chǔ)條件及技術(shù)人員的水平，即必須以技術(shù)自主創(chuàng)新的能力為基石。舉例說(shuō)，“中國(guó)擁有全世界最大的頁(yè)巖氣儲(chǔ)量，如果能夠解決頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)的技術(shù)問(wèn)題，那么，天然氣在中國(guó)的使用范圍將被大幅拓寬”，極大緩解低碳發(fā)展與能源需求之間的緊張關(guān)系，然而，“頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)困難重重：中國(guó)的頁(yè)巖儲(chǔ)藏深度幾乎是美國(guó)的2倍，這對(duì)鉆探技術(shù)是個(gè)極大考驗(yàn)?！盵2]〔美〕蓋爾·盧福特：《中國(guó)治霾有心更要有力》，〔北京〕《中國(guó)能源報(bào)》，2013年12月23日第09版。因此，必須在低碳法律體系中加強(qiáng)促進(jìn)低碳技術(shù)自主創(chuàng)新的立法。具體包括通過(guò)立法鼓勵(lì)低碳技術(shù)的研發(fā)、創(chuàng)新與應(yīng)用，約束高能耗技術(shù)，建立技術(shù)創(chuàng)新制度、低碳技術(shù)及其產(chǎn)品的稅收抵免制度、低碳技術(shù)補(bǔ)貼制度、低碳技術(shù)專項(xiàng)基金制度等。值得注意的是，在加強(qiáng)相關(guān)低碳技術(shù)立法為技術(shù)轉(zhuǎn)移與創(chuàng)新保駕護(hù)航的同時(shí)，必須堅(jiān)守法律適度介入、為技術(shù)發(fā)展留有空間的底線。因?yàn)?，法律重點(diǎn)關(guān)注的是人文價(jià)值，而技術(shù)重點(diǎn)關(guān)注的是科學(xué)理性；法律具有滯后性，而技術(shù)的發(fā)展則是日新月異。法律對(duì)于技術(shù)的過(guò)度干涉可能因影響市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引發(fā)行政壟斷風(fēng)險(xiǎn)，反而阻礙技術(shù)的創(chuàng)新及發(fā)展。因此，低碳技術(shù)的法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)以鼓勵(lì)性為主，約束性為輔，慎用強(qiáng)制性規(guī)定。

其三，完善低碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂。低碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是指重復(fù)性的低碳技術(shù)事項(xiàng)在一定范圍內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)定，是當(dāng)前減緩及適應(yīng)氣候變化的一種重要技術(shù)途徑。唯有合理制訂和建構(gòu)低碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才能有效規(guī)范及推動(dòng)本國(guó)低碳技術(shù)的發(fā)展，在與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)密切相關(guān)聯(lián)的國(guó)際低碳發(fā)展中立于不敗之地。然而，我國(guó)目前的低碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)存在系統(tǒng)規(guī)劃不足、專業(yè)覆蓋面不夠、透明度不高、實(shí)效性及適用性不強(qiáng)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)過(guò)多且市場(chǎng)機(jī)制不彰顯等問(wèn)題。因此，必須在低碳政策和法律體系中完善低碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂，在這一過(guò)程中尤其要關(guān)注國(guó)內(nèi)利益表達(dá)以及國(guó)際技術(shù)擠占兩大問(wèn)題。一方面，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系往往無(wú)法及時(shí)充分反映市場(chǎng)規(guī)律、技術(shù)更新、公民需要及企業(yè)訴求，因此應(yīng)當(dāng)在低碳標(biāo)準(zhǔn)制訂環(huán)節(jié)保證在公民、企業(yè)、專家與政府之間建立通達(dá)順暢的利益表達(dá)及整合機(jī)制。另一方面，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在全球經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中同時(shí)飾演著邊界和壁壘的角色。相較發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后，低碳技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)落后，從而遭遇污染轉(zhuǎn)嫁，高污染技術(shù)及設(shè)備輸入、綠色貿(mào)易壁壘、自然資源被掠奪等風(fēng)險(xiǎn)的幾率大幅攀升。因此，必須注意防范中國(guó)低碳技術(shù)市場(chǎng)被國(guó)際技術(shù)擠占，盡快完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以將中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)作為戰(zhàn)略導(dǎo)向，迅速建立低碳產(chǎn)業(yè)的中國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)平臺(tái)。

四、低碳法律體系的完善途徑：制新修舊與滲透協(xié)同相補(bǔ)充

我國(guó)現(xiàn)行低碳法律體系架構(gòu)的完善可以分別針對(duì)本文第一部分提及的架構(gòu)中的核心體系、支撐體系、外圍體系，通過(guò)制定新法、修改舊法、整合滲透及立法協(xié)同四重途徑分層次實(shí)現(xiàn)。

1.制定新法

制定新法構(gòu)建低碳法律的核心體系。低碳發(fā)展是晚近出現(xiàn)的新概念，短期內(nèi)即對(duì)人類的生產(chǎn)及生活方式產(chǎn)生深刻的影響，因此必須制定新法對(duì)相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系加以調(diào)整。具體包括：一是引領(lǐng)型法律，規(guī)定低碳發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、具體內(nèi)容、促進(jìn)措施、法律責(zé)任等內(nèi)容的立法，如《低碳促進(jìn)法》、《氣候變化法》等；二是骨干型法律，調(diào)整低碳發(fā)展某關(guān)鍵領(lǐng)域的立法，如《能源法》等；三是專業(yè)型立法，即規(guī)制低碳技術(shù)、低碳標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)所承諾的國(guó)際公約下的國(guó)內(nèi)機(jī)制等低碳專門(mén)領(lǐng)域的立法。

2.修改舊法

修改舊法與制定新法并行不悖，以完善低碳法律的支撐體系。低碳發(fā)展雖然是新興概念，但只要求國(guó)家法律體系增加或調(diào)整相關(guān)內(nèi)容對(duì)其作出回應(yīng)，而非從根基上推倒重來(lái)。因此，在通過(guò)制定新法建立低碳法律的核心體系之外，修改舊法即可完善低碳法律的支撐體系。修改舊法的優(yōu)勢(shì)在于，可以節(jié)約立法成本、充分利用原有法律資源并避免出現(xiàn)新的法律沖突。從我國(guó)現(xiàn)有的低碳法律體系來(lái)看，這部分需要修改的舊法范疇主要是指原有的環(huán)境法及能源法體系。

3.整合滲透

整合滲透以協(xié)調(diào)低碳法律的外圍體系。低碳發(fā)展關(guān)系到人類社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，因此低碳法律的邊界也很難厘定。某些領(lǐng)域的法律并不以低碳作為直接調(diào)整對(duì)象，但仍可為低碳法律提供相關(guān)支持和配合，對(duì)于低碳發(fā)展的間接貢獻(xiàn)亦不容小覷。例如，通過(guò)《政府采購(gòu)法》優(yōu)先將低碳產(chǎn)品列入政府采購(gòu)清單，通過(guò)《人口與計(jì)劃生育法》倡導(dǎo)低碳生活，通過(guò)《教育法》推進(jìn)低碳理念的宣傳教育，通過(guò)《稅法》啟動(dòng)低碳行為的經(jīng)濟(jì)杠桿等。因此，必須將低碳理念整合滲透至這些較為外圍的、間接相關(guān)的已有立法，使低碳法律成為一個(gè)開(kāi)放而非封閉的體系。

4.立法協(xié)同

強(qiáng)調(diào)立法協(xié)同就是在更為宏觀的層面及時(shí)理順?lè)梢?guī)范之間的銜接問(wèn)題。法律得到有效執(zhí)行的前提之一，就是不同部門(mén)及不同層次的立法對(duì)同一管理對(duì)象的規(guī)定能夠協(xié)調(diào)一致，如果立法本身相互矛盾，勢(shì)必影響法律的實(shí)施效果并最終折損其權(quán)威。然而，低碳法律體系是一個(gè)涉及不同部門(mén)、不同層次，兼具面向國(guó)際國(guó)內(nèi)，并且需要及時(shí)適應(yīng)氣候變化新形勢(shì)、新技術(shù)作出調(diào)整的，適應(yīng)性多于穩(wěn)定性的復(fù)雜體系，從而成為漏洞頻出、矛盾高發(fā)的典型。因此，必須堅(jiān)持在共同的低碳目標(biāo)指引下，不斷通過(guò)立法協(xié)同整合不同部門(mén)及不同層次的法律規(guī)范，動(dòng)態(tài)調(diào)整舊有法律體系，使低碳法律體系成為一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展而非僵化不變的體系。

〔責(zé)任編輯：錢(qián)繼秋〕

The Architecture and Im provement
of the Chinese Low-Carbon Legal System

Yang Jiejun Cheng Yuyan

The Chinese low-carbon legal system refers to a system of laws and regulations aim ing to control the em ission of greenhouse gas,which currently remains in a prelim inary stage in great need of improvement.The improvement should be based on the combination of rationalism and empiricism,including not only improving low-carbon consumption lawmaking and low-carbon legal supervision system from the perspective of the rational designing of the low-carbon legal system architecture but also improving low-carbon international cooperative lawmaking and low-carbon technology legislation from the perspective of the experience observation of the low-carbon legal system architecture.The improvement can be achieved by such four approaches as establishing new laws,revising old ones,integrating laws and cooperative lawmaking.

low-carbon;legal system;rationalism;empiricism

楊解君，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授 510420

本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（10AFX011），中國(guó)博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目(2013M540650)，中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)課題（CLS[2013]D222）。