優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的探究

□ 黃孝波

《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》中指出，城市公共交通具有集約高效、節(jié)能環(huán)保等優(yōu)點，優(yōu)先發(fā)展公共交通是緩解交通擁堵、轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式、提升人民群眾生活品質(zhì)、提高政府基本公共服務(wù)水平的必然要求，是構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略選擇。

但是，隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市商業(yè)走向繁榮，居住人口劇增，城市公共交通已經(jīng)成為老百姓出行的首選，其在分擔(dān)市民出行壓力、緩解城市交通擁堵方面發(fā)揮了積極的作用。過去單純靠不斷修路來緩解交通壓力的做法已被證明無法收到很好的效果，唯有大力優(yōu)先發(fā)展便捷、舒適的公共交通才符合現(xiàn)代城市發(fā)展的要求。然而，城市公共交通的發(fā)展是一項復(fù)雜、系統(tǒng)的工程，必須要通過全社會的共同努力才能實現(xiàn)。筆者就如何優(yōu)先發(fā)展城市公共交通提出以下幾點看法。

一、正確處理公共交通公益屬性與市場屬性的關(guān)系

2002年建設(shè)部出臺《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》后，全國各地開始對公交行業(yè)實行市場化改革，實行線路特許經(jīng)營，符合準(zhǔn)入條件的企業(yè)取得線路經(jīng)營權(quán)，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。隨著市場化改革的深入，城市公共交通發(fā)展滯后，各種矛盾、問題在各大城市凸顯出來，主要表現(xiàn)有城市交通擁堵日益加劇，公交分擔(dān)率不高；城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，欠賬嚴(yán)重；大運(yùn)量公交嚴(yán)重不足，常規(guī)公交服務(wù)水平偏低，市民投訴多；政府對城市綜合交通體系規(guī)劃編制與實施不足。這些問題的存在首先是因為沒有真正理順公共交通的公益屬性與市場屬性的關(guān)系。

1.公交是公共服務(wù)產(chǎn)品，“公益屬性”是公共交通的本質(zhì)屬性

城市公共交通是與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是關(guān)系國計民生的社會公益事業(yè)，是由政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品，是具有普遍惠利的公共福利，是公民通過公共財政分享的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，發(fā)展低廉公交乃至免費(fèi)公交，是世界上任何形態(tài)國家和城市的共同理念和趨勢。

2.公交同時作為一種產(chǎn)品，具有市場的基本屬性

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和改革開放的不斷深入，城市公共交通的發(fā)展對外部市場的依賴越來越大，政府無法獨(dú)立承擔(dān)公用事業(yè)的負(fù)擔(dān)，黨的十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出，對公用行業(yè)進(jìn)行開放，允許包括外資、民間資本等社會資本進(jìn)入，同時要求壟斷行業(yè)放寬市場準(zhǔn)入，引入競爭機(jī)制。2005年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原建設(shè)部等部門《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知》，提出“形成國有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭的格局”的要求。這些政策的出臺均順應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，引入各種不同經(jīng)濟(jì)體制的企業(yè)進(jìn)入公交行業(yè)，很快吸收了大量的資金；通過更新車輛、改善車輛配套設(shè)施及安全狀況，提升了公共交通的服務(wù)質(zhì)量，取得了不小的成績，在整體上極大地推動了公共交通事業(yè)的發(fā)展。然而，必須承認(rèn)的是公交市場化改革后，參與運(yùn)營的投資企業(yè)也是需要回報的，追求經(jīng)濟(jì)效益是每個企業(yè)的共同目標(biāo)，因此，認(rèn)可公共交通的市場屬性也是搞好、搞活公共交通事業(yè)的前提條件。

3.公共交通的公益屬性與市場屬性是相輔相成的關(guān)系，但公益屬性應(yīng)大于市場屬性

要將優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的政策落到實處，首要的問題就是必須正確處理公共交通的公益屬性和市場屬性的關(guān)系，明確公益屬性作為公共交通的本質(zhì)屬性，其他屬性必須讓位并服從于公益屬性。只有這樣，才能保障市民以可以承受的價格平等享有優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，并實現(xiàn)公交企業(yè)做強(qiáng)做大的最終目標(biāo)。與此同時，政府應(yīng)積極進(jìn)行資源整合，減少利益主體，適當(dāng)提高公交運(yùn)營企業(yè)的集中度，認(rèn)同公交企業(yè)的市場行為，加大對企業(yè)虧損的扶持補(bǔ)貼力度，鼓勵適度競爭，推動企業(yè)提升服務(wù)水平和管理水平，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)先爭優(yōu)的熱情，引導(dǎo)企業(yè)在關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的同時努力提高社會效益，從而實現(xiàn)整個城市公交行業(yè)的和諧、持續(xù)發(fā)展。

二、建立規(guī)范合理的公交成本規(guī)制和補(bǔ)貼機(jī)制

對公共交通的屬性有了明確認(rèn)識后，建立規(guī)范、合理的成本規(guī)制更是落實這一思想的務(wù)實體現(xiàn)。規(guī)范、合理的成本規(guī)制既能激勵公交企業(yè)在約定的條件下提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，同時也是對運(yùn)營企業(yè)政策性虧損和經(jīng)營性虧損進(jìn)行補(bǔ)貼的重要依據(jù)。如果企業(yè)長期嚴(yán)重虧損，對維持公交運(yùn)營以及落實“公交優(yōu)先”政策就是一個極大的挑戰(zhàn)。因此，保障公交企業(yè)財務(wù)健康，使企業(yè)獲得合理收入彌補(bǔ)其成本支出也是十分必要的。

1.成本規(guī)制建立應(yīng)關(guān)注的問題

由于大多數(shù)公交企業(yè)的成本水平受眾多內(nèi)外部因素的影響，比如，業(yè)務(wù)混合狀況、自身的內(nèi)部控制、外圍的線網(wǎng)布局、主管部門對運(yùn)營時間和服務(wù)質(zhì)量的要求、路面狀況、城市交通狀況、燃料價格水平、政府指令任務(wù)等。因此，通常在制定成本規(guī)制時應(yīng)當(dāng)考慮以下原則，以保證成本規(guī)制的合理可行。一是獨(dú)立核算原則，計入公交服務(wù)合理成本的各項費(fèi)用應(yīng)當(dāng)與公共客運(yùn)服務(wù)生產(chǎn)經(jīng)營過程直接和間接相關(guān)，否則不得計入。二是合理性原則，計入規(guī)制成本的各項費(fèi)用應(yīng)反映企業(yè)提供公交服務(wù)的正常需要，并按照合理的方法和標(biāo)準(zhǔn)核算。影響成本水平的主要技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或公允水平，運(yùn)營企業(yè)的總收入應(yīng)當(dāng)在保持原有收入水平基礎(chǔ)上有合理的增長。三是漸進(jìn)實施原則。成本及收入規(guī)制應(yīng)當(dāng)隨著公交企業(yè)經(jīng)營管理和財務(wù)管理規(guī)范化程度的提升而不斷完善，以實現(xiàn)全面、精細(xì)化管理。

2.政府補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)常態(tài)化、規(guī)范化

公交是城市中老百姓最普遍使用的交通工具，關(guān)系到千家萬戶的切身利益。從所覆蓋的人群利益上看，公共交通應(yīng)享有優(yōu)先權(quán)。而公交優(yōu)先的精髓不僅僅在于增加公交車的數(shù)量，而是要在政府投入、道路設(shè)置等各方面向公共交通工具傾斜，從而達(dá)到為民服務(wù)的目的。

公交行業(yè)是一個高投入、低盈利的行業(yè)，因其服務(wù)社會的公益行業(yè)屬性，決定了從中央到地方都不允許公交調(diào)高票價。政府以文件形式給老百姓提供優(yōu)惠，公交公司來負(fù)責(zé)落實，但有些城市政府卻對公交的可持續(xù)發(fā)展缺乏相應(yīng)的扶持力度。部分城市對公交的投入不僅沒增加，反而出現(xiàn)持續(xù)多年的“縮水”，從而導(dǎo)致公交公司在虧損的形勢下仍然要保證正常的運(yùn)營，問題不斷增多，步履維艱。

“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”，這就必然導(dǎo)致公交企業(yè)運(yùn)營動力不足，管理水平下降，司機(jī)流動性加大，安全和服務(wù)質(zhì)量得不到保障，一系列連鎖反應(yīng)極容易產(chǎn)生惡性循環(huán)。因此，推動規(guī)范、合理成本規(guī)制的建立并使之常態(tài)化不僅是公交公益屬性的必然要求，同時也為政府在制定公交補(bǔ)貼預(yù)算上提供了理論支持，意義深遠(yuǎn)。

三、強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量考核，創(chuàng)建“優(yōu)秀公交”品牌

進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量考核的目的在于實現(xiàn)公共交通行業(yè)“公益性”和“服務(wù)大眾”的本質(zhì)特征，加強(qiáng)公交行業(yè)安全服務(wù)質(zhì)量管理，提高城市公交服務(wù)水平和安全服務(wù)質(zhì)量。在建立了合理、常態(tài)化的成本補(bǔ)貼機(jī)制的前提下，必須狠抓公交服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理，否則就會出現(xiàn)“高投入、低價值”的問題。

建議相關(guān)部門對公共交通企業(yè)及其服務(wù)的考核以結(jié)果考核為主，以過程管理為輔助。盡快建立針對公交行業(yè)完善、行之有效的安全與服務(wù)質(zhì)量考核體系，考核體系具體可包括以下幾個方面。①服務(wù)質(zhì)量考核包括車廂服務(wù)合格率、車輛整潔合格率、運(yùn)營正點率、行車間隔里程、工作車率；②安全方面包括責(zé)任事故率；③能源消耗包括單位公里油（氣）耗；④環(huán)保貢獻(xiàn)主要為新能源車投放比重。

考核體系的建立可以更好地推進(jìn)運(yùn)營企業(yè)不斷改進(jìn)服務(wù)，提高管理水平，降低成本和能源消耗，推動優(yōu)先發(fā)展公交的一系列配套措施的完善。只有做好考核體系的監(jiān)督落實，才能使財政投入更加高效，同時也能激發(fā)企業(yè)打造優(yōu)秀公交品牌的持久動力，從而使市民真正享受到更快捷、優(yōu)質(zhì)的公共交通服務(wù)，分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

作為社會公益性事業(yè)，公交客運(yùn)連接千家萬戶，是提升城市形象、改善投資環(huán)境、提高城市競爭力的重要窗口。搞好公共交通事業(yè)，社會各階層須同心協(xié)力，一是在思想上正確認(rèn)識公交的公益屬性，將“公交管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮环?wù)”理念；二是在制度上建立規(guī)范、合理的成本規(guī)制和補(bǔ)貼機(jī)制；三是在宣傳上持續(xù)提升優(yōu)秀公交品牌的知名度，引導(dǎo)市民公交出行；四是在管理上強(qiáng)化對運(yùn)營企業(yè)安全與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督與考核。只有認(rèn)真做好上述4個環(huán)節(jié)，才能向社會提供更加安全優(yōu)質(zhì)、高效經(jīng)濟(jì)的公交服務(wù)，達(dá)到真正惠及全體市民的目標(biāo)，才能使公共交通進(jìn)入良性循環(huán)，實現(xiàn)全行業(yè)的又好又快發(fā)展。