我國延遲退休年齡政策分析

張笑麗

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071)

近年來，國外大部分國家開始討論研究制定延遲退休年齡政策，有些國家甚至已經(jīng)實(shí)施了延遲退休年齡政策。我國近幾年綜合考慮就業(yè)狀況、人口結(jié)構(gòu)變化狀況并且結(jié)合國外有些國家延遲退休年齡的政策實(shí)踐，也開始考慮逐步延遲退休年齡。相關(guān)的討論一直在學(xué)術(shù)界和政策界進(jìn)行著。2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中規(guī)定了“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”，把延遲退休年齡的討論推向高潮，第一次明確了延遲退休年齡政策的頂層設(shè)計(jì)，我國延遲退休年齡政策漸進(jìn)漸行。

隨著人口老齡化程度的加深、人均預(yù)期壽命的延長，支持延遲退休年齡政策者認(rèn)為源于20世紀(jì)50年代的現(xiàn)行退休年齡制度規(guī)定已經(jīng)不適合目前我國的現(xiàn)實(shí)情況，并從受教育年限延長、人力資源利用等角度加以論證。盡管十八屆三中全會(huì)已經(jīng)對延遲退休年齡政策作出了頂層設(shè)計(jì)，但是還是有反對者從延遲退休年齡對就業(yè)和弱勢群體利益影響的角度對該政策提出了反對意見。

下面在分析我國現(xiàn)行退休年齡規(guī)定的制度背景與當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況不相適應(yīng)的基礎(chǔ)上，從正反兩個(gè)方面結(jié)合支持和反對延遲退休年齡的觀點(diǎn)對延遲退休年齡政策作出詳細(xì)的分析。

一、我國現(xiàn)行退休年齡規(guī)定的制度淵源

我國退休年齡的現(xiàn)行規(guī)定是“男工人年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。從事井下、高溫、高空以及特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康的工作的，退休年齡為男年滿55周歲，女年滿45周歲；因病或非因工致殘，由醫(yī)院開具證明并經(jīng)勞動(dòng)鑒定委員會(huì)確認(rèn)完全喪失勞動(dòng)能力的，退休年齡為男年滿50周歲，女年滿45周歲”。

最初對退休年齡做出規(guī)定的制度是1951年政務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，該條例對退休年齡的規(guī)定是“男工人與男職員年滿60歲,一般工齡滿25年,本企業(yè)工齡滿5年；女工人與女職員年滿50歲,一般工齡滿20年,本企業(yè)工齡滿5年”。此后的制度只是對退休年齡規(guī)定進(jìn)行了小幅度的修改，并無較大的變動(dòng)。1955年國務(wù)院頒布《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員退休暫行辦法》修改了國家機(jī)關(guān)中女性工作人員的退休年齡，規(guī)定國家機(jī)關(guān)中的女性工作人員年滿55歲退休。1957年國務(wù)院頒布的《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》統(tǒng)一了機(jī)關(guān)工作人員和工人的退休制度。

與現(xiàn)行退休年齡規(guī)定關(guān)系最直接的制度規(guī)定是1978年國務(wù)院頒布的《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》?！蛾P(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》對黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、企事業(yè)單位中干部的退休年齡做出詳細(xì)的規(guī)定，具體是滿足“男年滿60周歲,女年滿55周歲,工作年限滿10年；男年滿50周歲,女年滿45周歲,工作年限滿10年,完全喪失工作能力；因工致殘,完全喪失工作能力”這些條件者可以退休。《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》詳細(xì)規(guī)定了黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位中工人的退休條件，具體規(guī)定是“男年滿60周歲,女年滿50周歲,連續(xù)工齡滿10年；從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康的工作,男年滿55周歲、女年滿45周歲,連續(xù)工齡滿10年；男年滿54周歲、女年滿45周歲,連續(xù)工齡滿10年,完全喪失勞動(dòng)能力；因工致殘,完全喪失勞動(dòng)能力”［1］。

二、我國延遲退休年齡政策的可行性與必要性分析

（一）人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重與延遲退休年齡政策

國際勞工組織關(guān)于老齡化狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)是：如果一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上老年人口占總?cè)丝诘?0%以上或者65歲以上老年人口占總?cè)丝诘?%時(shí)，意味著這個(gè)國家或地區(qū)進(jìn)入老齡化狀態(tài)。2000年，我國人口普查結(jié)果就顯示我國已經(jīng)進(jìn)入了老齡化階段。近年來，我國人口老齡化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，2011年第6次人口普查數(shù)據(jù)顯示我國60歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘?3.26%，預(yù)計(jì)到2050年，我國60歲及以上的老人占比將超過30%①。

人口老齡化程度的加深，會(huì)使未來勞動(dòng)力年齡人口占總?cè)丝诘谋壤粩嘞陆迪陆?，社?huì)總撫養(yǎng)比上升。2013年國家統(tǒng)計(jì)局公報(bào)顯示：2012年我國勞動(dòng)年齡人口比2011年減少了345萬人②，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)第一次出現(xiàn)了下降，這意味著人口紅利呈現(xiàn)消失的趨勢。如果繼續(xù)維持現(xiàn)行的退休年齡，人口紅利枯竭的趨勢將有所加快，從而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不好的影響。推行延遲退休年齡政策，會(huì)使勞動(dòng)年齡人口有所增加，一定程度上維持“在職人員”和“退休人員”人數(shù)比例的均衡，使社會(huì)總撫養(yǎng)比降低，減少人口紅利趨于消失對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，對應(yīng)對勞動(dòng)年齡人口比例下降帶來的問題具有重要的意義［1］。

（二）人均預(yù)期壽命延長與延遲退休年齡政策

首先，我國現(xiàn)行退休年齡與國際上其他國家相比是比較早的。我國現(xiàn)行退休年齡是男年滿60周歲，女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲；而國際上其他國家比如美國男女的退休年齡均為66周歲，英國男性退休年齡是65周歲、女性為60周歲，西班牙和丹麥男女退休年齡均為65周歲［2］。其次，現(xiàn)行退休年齡制度源于20世紀(jì)50年代，那時(shí)的人均預(yù)期壽命僅僅是40歲；現(xiàn)在，隨著生活水平的提高和醫(yī)療水平的改善，人均預(yù)期壽命不斷提高，《2009年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國人均預(yù)期壽命是73歲；2010年我國人均預(yù)期壽命已經(jīng)提高到73.5歲，比20世紀(jì)50年代的人均預(yù)期壽命提高了30多歲；預(yù)計(jì)到2020年，我國人均預(yù)期壽命將達(dá)到77歲③。較高的預(yù)期壽命與較高的退休年齡是相輔相成的。因此，隨著我國人均預(yù)期壽命的延長，加上社會(huì)政策并非剛性的，如果死守著現(xiàn)行的退休年齡不變也會(huì)出現(xiàn)問題，延遲退休年齡政策的推行是必然趨勢。

（三）實(shí)際退休年齡偏低、提前退休較多與延遲退休年齡政策

我國雖然法定退休年齡是男滿60周歲，女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲，但是實(shí)際情況是我國提前退休現(xiàn)象較嚴(yán)重，實(shí)際退休年齡偏低。2012年7月，社科文獻(xiàn)出版社和中國人事科學(xué)研究院發(fā)布的《人力資源發(fā)展報(bào)告（2011-2012）》顯示：中國當(dāng)前城市人口總體的平均退休年齡為56.1歲，其中男性平均退休年齡為58.3歲，女性為52.4歲④。由此可見，我國實(shí)際退休年齡是很低的。此外，近年來由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度本身的不完善和監(jiān)管的不力，很多企業(yè)為了減輕過重的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)，放松對職工辦理提前退休的管制，提前退休的現(xiàn)象比較嚴(yán)重［3］。因此，我國在退休年齡方面還是有延遲的空間的。不過，我們需要在嚴(yán)格控制并最終解決提前退休現(xiàn)象的基礎(chǔ)上逐步推行延遲退休年齡政策。

（四）老年人力資源利用與延遲退休年齡政策

我國60歲及以上人口中，健康狀況較差的僅占26.9%⑤，而且大部分的低領(lǐng)老年人專業(yè)技術(shù)水平較高，領(lǐng)導(dǎo)管理各方面經(jīng)驗(yàn)豐富。但是城鎮(zhèn)中60—64歲人口中僅有20%仍然在就業(yè)⑥，這也表明我國低齡老年人力資源的利用率偏低、開發(fā)不足，尤其是鑒于女性進(jìn)入勞動(dòng)力市場的增多和女性壽命普遍長于男性的實(shí)際情況，現(xiàn)行退休年齡的情況下對女性老年人力資源的利用率更低。

此外，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和第三產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展，未來勞動(dòng)力市場中對勞動(dòng)者體力方面的要求將出現(xiàn)下降的趨勢，而對勞動(dòng)者溝通能力等方面的要求將提高，對老年人力資源的需求將上升。而且16-59歲的勞動(dòng)年齡人口呈現(xiàn)不斷下降趨勢，預(yù)計(jì)將由2011年的 9.2億逐步下滑至2050年的7.0億⑦，這也會(huì)使得社會(huì)對老年人力資源的需求增加。再者，我國老年人口的絕對數(shù)比較多，隨著人口老齡化現(xiàn)象的嚴(yán)峻還會(huì)不斷增加，所以更應(yīng)該充分利用老年人力資源［4］。此外，許多老年人退休后會(huì)認(rèn)為自己在社會(huì)上已經(jīng)無法做出貢獻(xiàn)、發(fā)揮作用了，從而產(chǎn)生消極的思想和深深的失落感，這不利于老年人的身心健康［2］。因此，從充分發(fā)揮老年人力資源作用的角度來看，延遲退休年齡政策也是必要的。

（五）人均受教育年限延長與延遲退休年齡政策

不管是對社會(huì)還是對個(gè)人而言，教育都是其進(jìn)行人力資本投資的主要方式，而工作年限的長短直接決定了他們?nèi)肆Y本投資回報(bào)期的長短［6］。近年來，我國人均受教育年限呈現(xiàn)日益增加的趨勢，溫家寶曾在十二屆全國人大一次會(huì)議上指出目前我國15歲以上人口的平均受教育年限達(dá)到9年以上。受教育年限的增加，延后了勞動(dòng)者的初始就業(yè)年齡［7］，如果繼續(xù)維持現(xiàn)行的退休年齡，勞動(dòng)者的就業(yè)年限會(huì)隨之縮短，換句話說縮短了勞動(dòng)者人力資本投資的回報(bào)期，這無法實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者個(gè)人效用的最大化，會(huì)造成勞動(dòng)者人力資本的浪費(fèi)，也很有可能會(huì)在一定程度上抑制人力資本投資的積極性［1］。此外，也有學(xué)者測算得出隨著初始就業(yè)年齡的延后，進(jìn)入勞動(dòng)力市場的時(shí)間不同，最優(yōu)退休年齡也有所不同。鄧大松和王增文進(jìn)行測算得出一個(gè)23歲參加工作的本科畢業(yè)生要實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用的最大化，最佳的退休年齡是63.22歲；而一個(gè)29歲參加工作的博士畢業(yè)生為了實(shí)現(xiàn)個(gè)人效用的最大化，最優(yōu)退休年齡是63.44歲，這些大于我國現(xiàn)行的法定退休年齡規(guī)定［6］。綜上所述，延遲退休年齡政策的實(shí)施還是必要的。

三、反對延遲退休年齡政策觀點(diǎn)的博弈分析

（一）反對延遲退休年齡政策的微觀分析

2013年11月1日人民網(wǎng)聯(lián)合清研咨詢、優(yōu)數(shù)咨詢在1062份受訪樣本（其中96.5%的受訪者已經(jīng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)）中所做的一項(xiàng)問卷調(diào)查顯示，68.6%的受訪者反對延遲退休。新華網(wǎng)和騰訊網(wǎng)也曾就延遲退休年齡一事進(jìn)行過調(diào)查，新華網(wǎng)的調(diào)查結(jié)果顯示高達(dá)86.27%的網(wǎng)民反對延遲退休年齡；騰訊網(wǎng)的調(diào)查中有62.2%的網(wǎng)民反對延遲退休年齡。

這些反對者如果就職業(yè)進(jìn)行劃分的話一般是藍(lán)領(lǐng)工人尤其是那些從事建筑、煤炭、清潔等重體力勞動(dòng)的體力勞動(dòng)者難以接受延遲退休年齡。與之相反，公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員、企業(yè)管理人員和技術(shù)人員或者稱之為腦力勞動(dòng)者等群體容易接受延遲退休年齡。體力勞動(dòng)者反對延遲退休年齡的理由主要是體力工人的平均預(yù)期壽命少于白領(lǐng)、公務(wù)員等群體，而且他們的工作時(shí)間過長。2012年發(fā)布的“中國勞動(dòng)力狀況調(diào)查報(bào)告”顯示極少的農(nóng)民工每天的工作時(shí)間是標(biāo)準(zhǔn)的8小時(shí)，63%的勞動(dòng)力每天工作9小時(shí)及以上；63.51%的勞動(dòng)力每周工作的時(shí)間超過50小時(shí)；70%左右的勞動(dòng)力一般每月或者上個(gè)月的工作時(shí)間為28天以上⑧。中國社科院社會(huì)政策研究中心秘書長唐鈞也指出，“部分人反對延遲退休年齡主要是因?yàn)槲覈鴦趧?dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)時(shí)間長，而且保障勞動(dòng)者權(quán)益方面的法律法規(guī)不完善、執(zhí)行也不到位”。

因此，我們?nèi)绻趯?shí)施延遲退休年齡政策時(shí)必須把勞動(dòng)過程的合理性、合法性考慮進(jìn)去，多考慮體力工人的勞動(dòng)權(quán)益，在勞動(dòng)力的工作時(shí)間上做些大的調(diào)整，同時(shí)加大保障勞動(dòng)者權(quán)益的力度，使勞動(dòng)者能夠在健康工作的過程中享受工作，體面地工作，那么勞動(dòng)者反對延遲退休年齡政策的呼聲會(huì)大大減弱的。此外，體力勞動(dòng)者與腦力勞動(dòng)者對延遲退休年齡的態(tài)度差異如此之大，還有一個(gè)原因在于收入分配和養(yǎng)老金分配的不公平，因此需要加快進(jìn)行收入分配和養(yǎng)老金分配制度改革，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正，從而減少延遲退休年齡政策推行的阻力。

反對延遲退休年齡政策者還認(rèn)為，延遲退休年齡政策會(huì)直接導(dǎo)致其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的時(shí)間延長而領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間縮短。對于這個(gè)問題，可以通過在推行延遲退休年齡政策時(shí)建立相應(yīng)的養(yǎng)老金制度長繳多得的激勵(lì)機(jī)制去減少該政策推行的阻力。

（二）反對延遲退休年齡政策的宏觀分析

1、延遲退休年齡政策與增加就業(yè)壓力。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)如今我國年輕人的就業(yè)壓力越來越大，這種情況下推行延遲退休年齡政策會(huì)使老年人擠占年輕人的工作崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，從而在短期內(nèi)造成我國的就業(yè)壓力更加嚴(yán)峻［3］。

談及這個(gè)觀點(diǎn)，不得不正視我國的就業(yè)壓力問題。在我國，就業(yè)壓力主要包括兩個(gè)方面：大學(xué)生就業(yè)難現(xiàn)象以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)者流向城市后的就業(yè)壓力問題。但是與就業(yè)難現(xiàn)象并存的是企業(yè)招工難的現(xiàn)象，這說明我國的就業(yè)壓力并不能簡單的歸結(jié)為就業(yè)崗位數(shù)量無法滿足勞動(dòng)力的需求，更不能簡單的認(rèn)為延遲退休年齡會(huì)使目前的就業(yè)壓力更加嚴(yán)峻。以大學(xué)生就業(yè)難為例，大學(xué)生就業(yè)難現(xiàn)象主要根源于大學(xué)生的就業(yè)技能與勞動(dòng)力市場的需求不相匹配［4］，這是就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾，沒有數(shù)據(jù)表明推行延遲退休年齡政策會(huì)導(dǎo)致就業(yè)壓力更加嚴(yán)重。

而要使我國的就業(yè)壓力得到根本解決，需要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和就業(yè)崗位創(chuàng)造方面多下功夫，此外要徹底打破“鐵飯碗”制、推行能上能下的靈活用人機(jī)制，同時(shí)還需要根據(jù)勞動(dòng)力市場的需求有針對性地培養(yǎng)大學(xué)生和培訓(xùn)農(nóng)民工，從而使人盡其用，緩解勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性矛盾，解決我國就業(yè)難問題。

2、延遲退休年齡政策與損害弱勢群體的利益。有觀點(diǎn)稱延遲退休年齡會(huì)損害部分勞動(dòng)者主要是中低收入勞動(dòng)者以及下崗職工或者重體力勞動(dòng)者的利益［3］。

很多弱勢群體比如低收入群體、體力勞動(dòng)者、下崗失業(yè)人員等等反對延遲退休年齡政策主要也是考慮到延遲退休年齡一定程度上會(huì)使他們的利益受損。但是關(guān)于這個(gè)問題，我們是可以通過采取相應(yīng)的措施來使利益受損最小化的。我國弱勢群體利益難以保障、生活比較困難的主要原因是社會(huì)保障機(jī)制不健全。與其他國家相比，我國社會(huì)保障體系還不完善，社會(huì)保障待遇水平較低，勞動(dòng)者退休后的養(yǎng)老金待遇也較低，生活困難［5］。

因此，在保障弱勢群體、生活困難者的利益方面，我們最應(yīng)該做的是完善社會(huì)保障體制尤其是社會(huì)救助體制、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等政策和就業(yè)政策，從而最大限度地保障弱勢群體的生活和權(quán)益，保障他們能夠有尊嚴(yán)地生活。如果弱勢群體的利益得到最大限度的保障，那即便延遲退休年齡政策會(huì)損害他們的利益，利益受損程度也是相當(dāng)小的。

四、結(jié)語

2013年11月12日十八屆三中全會(huì)對延遲退休年齡政策做出頂層設(shè)計(jì)之后，我國延遲退休年齡政策的推行只是時(shí)間早晚的問題。隨著人口老齡化程度的加深、人均預(yù)期壽命和人均受教育年限的延長，我們有必要推行延遲退休年齡政策，如果繼續(xù)維持現(xiàn)行退休年齡制度規(guī)定，會(huì)帶來人力資本的浪費(fèi)、人口紅利加快枯竭等問題。而且延遲退休年齡政策有利于我國老年人力資源作用的充分發(fā)揮。反對推行該政策者從增加就業(yè)壓力、損害弱勢群體利益的角度提出反對意見，但并沒有直接的證據(jù)對此作出有力的論證，而且即便延遲退休年齡政策會(huì)產(chǎn)生這些方面的負(fù)面影響，我們還是有可能通過相應(yīng)的配套措施來減少這些負(fù)面影響、削弱延遲退休年齡政策推行的阻力的?？偠灾覈斜匾菩醒舆t退休年齡政策，在推行延遲退休年齡政策的基礎(chǔ)上，需要實(shí)施相應(yīng)的配套政策，比如通過改善勞動(dòng)條件、調(diào)整勞動(dòng)時(shí)間等方式更多的保障老年職工的勞動(dòng)權(quán)益；建立健全完善的公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)政策，做出人們的醫(yī)療健康和身體素質(zhì)保障方面的服務(wù)等等。

注釋：

①參見2011年08月16日：全國老齡辦《2010年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

②參見2013年01月18日：國家統(tǒng)計(jì)局——2012年國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。

③參見2012年08月17日衛(wèi)生部《“健康中國2020”戰(zhàn)略研究報(bào)告》。

④參見2012年07月19日中國人事科學(xué)研究院《中國人力資源發(fā)展報(bào)告（2011-2012）》。

⑤參見2013年06月30日北京大學(xué)國家發(fā)展研究院“中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查”。

⑥參見2013年06月30日北京大學(xué)國家發(fā)展研究院“中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查”。

⑦參見2012年07月19日中國人事科學(xué)研究院《人力資源發(fā)展報(bào)告（2011-2012）》。

⑧參見中山大學(xué)社會(huì)科學(xué)調(diào)查中心 “2012年中國勞動(dòng)力動(dòng)態(tài)調(diào)查”。

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