新形勢下社區(qū)矯正工作面臨的困境與出路
——以山東省青州市為例

遲云福

新形勢下社區(qū)矯正工作面臨的困境與出路
——以山東省青州市為例

遲云福

社區(qū)矯正工作是確保社會和諧平安發(fā)展的重要環(huán)節(jié)之一，是社會治理體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。自實施以來，各地經(jīng)過不斷的探索與實踐，都積累了一定的經(jīng)驗，取得了一些成效。但在社會認同、隊伍建設(shè)、矯正模式的創(chuàng)新以及法律法規(guī)的健全等有關(guān)方面，仍面臨一系列困境，需要尋求新的出路，以謀求新的發(fā)展，適應(yīng)新的形勢發(fā)展的需要。

社區(qū)矯正；社會認同；隊伍建設(shè)；法律法規(guī)

黨的十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理體制，加強社會綜合治理，提高社會治理水平，確保社會安定有序。社區(qū)矯正工作是社會治理的重要內(nèi)容，是社會文明發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物，也是社會不斷進步、刑事政策日趨理性化的重要標(biāo)志，它在預(yù)防和減少重新犯罪，提高罪犯改造質(zhì)量，促使犯罪人員順利回歸、適應(yīng)、融入社會生活等方面具有重大意義。青州市社區(qū)矯正工作自啟動以來，始終圍繞“創(chuàng)新社會治理，構(gòu)建和諧社區(qū)”這一主線，嚴(yán)格落實各項措施和工作制度，認真教育管理社區(qū)矯正對象，取得了初步成效。

一、青州市社區(qū)矯正工作現(xiàn)狀

青州市社區(qū)矯正工作于2007年9月由市司法局組織實施。成立了青州市社區(qū)矯正工作辦公室(規(guī)格為正科級全額撥款事業(yè)單位)，并成立了以政法委書記為組長的社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組。鎮(zhèn)(街道)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)均設(shè)立社區(qū)矯正工作辦公室。截止到2013年底，共累計接收矯正對象2985人。其中正在管教的885人，分別為緩刑758人、假釋108人、監(jiān)外執(zhí)行8人、剝奪政治權(quán)利6人、管制5人；解除矯正的2100人。

(一)組織建設(shè)全面展開

在成立青州市社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，確定了市法院、檢察院、公安局、司法局等成員單位。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在市司法局。鎮(zhèn)(街道)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、村(社區(qū))兩級也分別成立了社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，形成了覆蓋全市、縱橫交織的社區(qū)矯正工作網(wǎng)絡(luò)。目前，全市司法所社區(qū)矯正專職工作人員共35人。以此同時，組建了5支社區(qū)矯正志愿者隊伍，創(chuàng)新實施“6包1”工作法，即：每名社區(qū)矯正對象都有親屬、鄰居、黨員、村干部(社區(qū)干部)、社區(qū)矯正志愿者、社區(qū)矯正專職工作人員、派出所民警六類人員進行全程教育監(jiān)管，切實為社區(qū)矯正對象提供專業(yè)化的志愿幫教，效果顯著。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施配備齊全

全市13個司法所設(shè)立了宣告室、談話室、檔案室、學(xué)習(xí)室，并配備了電腦、照相機等一系列辦公設(shè)備。為開展社區(qū)矯正宣傳、培訓(xùn)、理論研究與交流活動提供了場所，以便很好地向社區(qū)服刑人員提供回歸社會輔導(dǎo)、心理矯正、幫助教育、技能培訓(xùn)、臨時救助等服務(wù)，為社區(qū)矯正的服刑人員回歸社會奠定良好基礎(chǔ)。同時，每個司法所都配有1臺業(yè)務(wù)用車，確保對社區(qū)矯正對象調(diào)查、評估、走訪、監(jiān)管到位。

(三)部門協(xié)調(diào)措施得力

定期召開成員單位聯(lián)席會議，解決社區(qū)矯正工作推進中遇到的具體問題。市公安局各派出所對違反管理規(guī)定的矯正對象，根據(jù)司法所建議，依法給予處罰；市檢察院對社區(qū)矯正監(jiān)管各環(huán)節(jié)實施法律監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的問題以檢察建議形式通報有關(guān)單位，限期整改；市法院與司法局聯(lián)合開展審前調(diào)查，請司法局對被告人進行風(fēng)險評估。有關(guān)部門的密切配合與分工協(xié)作，有力促進了社區(qū)矯正工作的順利開展。

(四)監(jiān)管幫矯管理到位

基層司法所根據(jù)社區(qū)矯正對象實際情況，實施分級管理、個案矯正。落實“周聽聲音月見人”制度，積極利用社區(qū)服務(wù)、技能培訓(xùn)、警示教育和心理矯治“四類”矯正基地開展活動，針對青州市農(nóng)村戶籍社區(qū)矯正對象多的實際情況，為社區(qū)矯正對象提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能培訓(xùn)，舉辦棚室蔬菜種植技術(shù)培訓(xùn)班1次，參加培訓(xùn)人員達89人，為其回歸社會打下了良好的基礎(chǔ)。

二、社區(qū)矯正工作存在的問題

(一)社區(qū)矯正工作的社會認同比較低

首先，部分群眾對社區(qū)矯正認識有偏差。受重刑主義的長期影響，大多數(shù)人心目中仍舊根深蒂固地存在著“欠債還錢，殺人償命”的樸素刑罰主義思想，這種心理使得大多數(shù)民眾難以理解社區(qū)矯正工作的性質(zhì)及意義之所在，因而一旦知道矯正對象在社區(qū)中服刑多存在戒備和排斥心理。而矯正對象能否在這個開放的社會環(huán)境大系統(tǒng)中找到自己合適的位置是社區(qū)矯正成敗的關(guān)鍵之所在。其次，個別基層領(lǐng)導(dǎo)干部對社區(qū)矯正工作的認識和重視不足。社區(qū)矯正是社會治理創(chuàng)新的體現(xiàn)，是一項社會綜合性管理工作，不僅需要司法局起到牽頭作用，還要社會各界積極參與，形成社會聯(lián)動，齊抓共管的局面。但在實際推進過程中，部分基層領(lǐng)導(dǎo)干部認為凡是被判處管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利這5類刑罰的，都是罪行比較輕微的，不會對社會和諧穩(wěn)定造成影響，存在麻痹大意的思想，對社區(qū)矯正工作不夠重視，不深入基層調(diào)查研究，不能形成科學(xué)的決策。部分基層出現(xiàn)司法局工作熱情高漲，而其他部門“興致不高”的工作局面，一定程度上影響了社區(qū)矯正工作的推進力度。再次，社區(qū)矯正對象自身思想認識有誤。認為法院宣判了，在社會服刑就沒事了，社區(qū)矯正只是走形式，沒有實質(zhì)性內(nèi)容，不參加公益勞動、思想教育也覺得無所謂。經(jīng)過調(diào)研，有這種思想的社區(qū)矯正對象占總數(shù)的35%。特別是剝奪政治權(quán)利一類的矯正對象，對社區(qū)矯正工作人員采取藐視甚至對抗的態(tài)度，不服從管理。

(二)社區(qū)矯正隊伍建設(shè)亟待加強

一是社區(qū)矯正專業(yè)隊伍人員少，任務(wù)重。青州市司法所社區(qū)矯正專業(yè)隊伍由兩類人員組成，即每個司法所2至4名社區(qū)矯正專業(yè)工作者，其中一名為具有政法專項編制的社區(qū)矯正專職工作者。司法所工作人員是具體承擔(dān)矯正工作的主要力量，但當(dāng)前出現(xiàn)工作人員少，社區(qū)矯正對象逐步增加的趨勢，青州市益都、王府、譚坊、黃樓等鎮(zhèn)(街道)社區(qū)矯正對象已多達100余人，少的王墳鎮(zhèn)也有37人。另外，司法所工作人員學(xué)科背景單一，離社區(qū)矯正工作需具備的法學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)和教育學(xué)等全方位的人才需要相差較大，且普遍存在著年齡偏大、學(xué)歷偏低的缺陷，他們的思想觀念和思維方式與社會工作的價值理念相差甚遠。即便是在上崗前對他們進行了針對性的培訓(xùn)，但培訓(xùn)內(nèi)容多為陳舊案例，跟不上時代步伐，不適應(yīng)新形勢下社會治理創(chuàng)新的需要。二是矯正志愿者參與積極性不高、素質(zhì)有待提高。社區(qū)矯正志愿者是社區(qū)矯正工作中一支不可或缺的力量，他們?yōu)閹椭鐓^(qū)矯正對象重返社會起到重要的作用。但目前群眾參與志愿者活動的意識還較為淡薄，自愿來做社區(qū)矯正志愿者的人數(shù)很少。實際工作中，招募的志愿者素質(zhì)良莠不齊，真正具有法律專業(yè)素質(zhì)的志愿者很少，目前，全市195名志愿者多是各鎮(zhèn)街道和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)自己確定的。

(三)對社區(qū)矯正對象的管理困難較多

首先是監(jiān)管工作的開展受地域因素制約明顯。青州市農(nóng)村地區(qū)社區(qū)矯正對象數(shù)量大，目前為602人，占總數(shù)的68%；32%的城市地區(qū)社區(qū)矯正對象，由于城市拆遷、城市規(guī)劃等有關(guān)原因，社區(qū)矯正對象也存在脫管漏管現(xiàn)象。加之社區(qū)矯正對象居住分散、司法所工作人員少，進一步加大了社區(qū)矯正管理難度。其次是在移交銜接過程中，對接收標(biāo)準(zhǔn)的尺度把握不準(zhǔn)。矯正對象的接收工作主要包括兩個方面：一是對物的接收即法律文書和相關(guān)材料的接收；二是對人的接收即與矯正對象見面并辦理登記手續(xù)。按照《社區(qū)矯正實施辦法》的要求，法律文書材料必須齊全并且沒有離開戶籍所在地的社區(qū)矯正對象方能接收，然而，在實際接收工作過程中卻很難同時滿足這兩方面的要求：有的法律文書和相關(guān)材料不齊備；有的矯正人員已報到登記，而有關(guān)法律文書和相關(guān)材料未送達；有的社區(qū)矯正對象中存在著“戶口空掛”、“人戶分離”、戶籍地與經(jīng)常居住地不一致等問題。這些都給社區(qū)矯正對象的管理帶來了不小的麻煩。

(四)與社區(qū)矯正工作相關(guān)的法律法規(guī)不健全

社區(qū)矯正需要調(diào)整的關(guān)系具有多樣性和復(fù)雜性，必須要有相應(yīng)的法律作為支撐和保障。當(dāng)前開展社區(qū)矯正的國家，基本都制定了關(guān)于社區(qū)矯正的法律，如美國1973年在明尼蘇達州制定的第一部《社區(qū)矯正法》，日本的《更生保護事業(yè)法》等。而我們國家目前還沒有一部對社區(qū)矯正做出明確、系統(tǒng)、全面規(guī)定的法律，在刑法、刑事訴訟和監(jiān)獄法等相關(guān)法律法規(guī)中可略見一二。許多的矯正規(guī)定以規(guī)定、細則、辦法的形式出現(xiàn)，沒有上升到法律的高度，這無疑造成了社區(qū)矯正工作過程中的“合法性危機”的困境。毫無疑問，現(xiàn)行社區(qū)矯正法律規(guī)范的滯后性嚴(yán)重制約著社區(qū)矯正工作的深入開展。

三、深入開展社區(qū)矯正工作的建議

(一)加大社區(qū)矯正宣傳力度，營造良好的社區(qū)矯正氛圍

接受是人們對新事物了解的基本前提，作為一種新生事物，社區(qū)矯正首先需要做的就是讓公眾對這一事物有所認識。因此，動員全社會的力量參與到社區(qū)矯正中來，改變社會對其認同度將是這一工作能否取得成功的重要一步。一是充分利用電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介，面向廣大干部群眾宣傳什么是社區(qū)矯正、社區(qū)矯正的性質(zhì)和內(nèi)容、社區(qū)矯正的執(zhí)行方式等內(nèi)容，從而讓全社會都知曉和關(guān)注社區(qū)矯正，不斷擴大社會影響面，爭取社會各界的認同和支持，為社區(qū)矯正工作的順利開展打下基礎(chǔ)。二是突出社區(qū)矯正的管理矯正功能。通過宣傳教育讓社區(qū)矯正對象清楚地認識到社區(qū)矯正是一種新的刑罰執(zhí)行方式，矯治是根本，幫助是保障，具有一定的懲罰性、管束性和監(jiān)督性，必須嚴(yán)肅對待。三是社區(qū)矯正工作者要準(zhǔn)確理解社區(qū)矯正的意義以及與監(jiān)獄行刑相比有哪些不同和需要注意的地方，在工作中體現(xiàn)執(zhí)法的威嚴(yán)，嚴(yán)格要求社區(qū)矯正對象定期匯報社會服刑和參加公益勞動情況，以確保對其監(jiān)管和矯治。

(二)充實社區(qū)矯正工作隊伍，提高社區(qū)矯正服務(wù)水平

首先，要形成社區(qū)矯正工作人員補充長效機制。一是要招錄一批政治素質(zhì)好，接受過法學(xué)、社會學(xué)、教育學(xué)、心理學(xué)的專業(yè)人才充實到社區(qū)矯正工作隊伍中去。二是要聘請社會工作積極性高，有一定法律工作經(jīng)驗的社會工作者，以不斷充實和加強社區(qū)矯正工作隊伍力量。三是要落實相關(guān)優(yōu)惠政策，廣泛吸收志愿者加入社區(qū)矯正工作隊伍，引入大學(xué)生村官參與社區(qū)矯正工作機制，將大學(xué)生村官參與社區(qū)矯正與其年終崗位責(zé)任制掛鉤，增強其工作責(zé)任心。其次，要提升社區(qū)矯正工作隊伍的專業(yè)化程度。一是要加大培訓(xùn)力度，建立各類培訓(xùn)載體，科學(xué)制定培訓(xùn)計劃，定期組織社區(qū)矯正專業(yè)隊伍和志愿者參加培訓(xùn)，提高他們的專業(yè)水平、工作能力和職業(yè)素養(yǎng)。二是要通過“請進來”的方式讓專家、教授講解社區(qū)矯正理論知識和國內(nèi)、國際社區(qū)矯正的先進經(jīng)驗。三是要積極向兄弟單位學(xué)習(xí)取經(jīng)，通過“走出去”的方式，前往兄弟單位調(diào)研取經(jīng)，引入兄弟單位的成功做法，吸取先進的工作方法，提高整體矯正工作水平。四是要定期召開工作例會，通過例會交流，剖析典型案例，使全體社區(qū)矯正工作隊伍素質(zhì)不斷提升，不斷掌握社區(qū)矯正的新手段、新方法。

(三)探索社區(qū)矯正管理方法，創(chuàng)新社區(qū)矯正管理模式

目前，社區(qū)矯正工作執(zhí)行手段比較單一，而社區(qū)矯正對象雖然有共性，但在思想狀態(tài)、認罪伏法的態(tài)度和人身危險性等方面仍存在較大的差異性，必須對被矯正人員外在的和潛在的危險因素進行測定，在測定的基礎(chǔ)上，采用不同的管理措施。否則，忽視了矯正對象的個體特征，就會影響社區(qū)服刑人員的改造積極性和改造的效果。除此之外，還要建立全國統(tǒng)一的社區(qū)矯正銜接、教育、監(jiān)管、解矯管理機制，形成統(tǒng)一的工作流程，避免出現(xiàn)因地域管理差別而難于銜接的問題；有效探索異地托管模式，建立外出請假委托管理平臺，確保外出社區(qū)矯正對象矯正措施有效落實，完善異地托管相關(guān)法律文書，建立經(jīng)常性溝通銜接、配合管理工作機制；利用好手機終端監(jiān)控，利用現(xiàn)代移動信息優(yōu)勢，真正實現(xiàn)對社區(qū)矯正對象的動態(tài)管理。比如，對社區(qū)服刑人員規(guī)定每周固定電話匯報時間，同時司法所每周不定期對服刑人員進行電話抽查，如果電話在工作時間關(guān)機或者停機，及時跟社區(qū)相關(guān)人員聯(lián)系，如果社區(qū)也聯(lián)系不上及時跟派出所民警聯(lián)系，如果還是聯(lián)系不上直接上門走訪請民警協(xié)查。對重點人員進行手機定位管理，隨時撐握人員動態(tài)。

(四)健全社區(qū)矯正法律法規(guī)，確保社區(qū)矯正有法可依

當(dāng)前，社區(qū)矯正最核心、最基本的依據(jù)是2003年7月10日由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部下發(fā)的《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，然而這一通知始終未能以立法的形式確立下來，這也成為我國社區(qū)矯正工作開展的最大障礙之一，已明顯不能適應(yīng)當(dāng)前社區(qū)矯正工作的需要。因此，必須盡快制定專門的社區(qū)矯正法，以規(guī)范各級社區(qū)矯正部門工作流程，完善規(guī)章制度，使社區(qū)矯正工作有法可依。一是應(yīng)該通過立法明確人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)、監(jiān)獄機關(guān)在社區(qū)矯正工作中各自的職能，職責(zé)和權(quán)限，最好能從法律的高度賦予司法行政機關(guān)對社區(qū)矯正工作的執(zhí)法主體地位。二是對社區(qū)矯正銜接環(huán)節(jié)要有詳細規(guī)定，包括交接環(huán)節(jié)的銜接和監(jiān)管環(huán)節(jié)的銜接等。三是對社區(qū)矯正工作的執(zhí)行和日常管理等諸多細節(jié)要有明確規(guī)定；對如何進行教育培訓(xùn)以及異地托管的程序要有明確規(guī)定；對不按規(guī)定參加矯正的不同情況應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任應(yīng)該有明確規(guī)定。四是對社區(qū)矯正工作人員和社區(qū)矯正對象的具體權(quán)利和義務(wù)、對兩者獎勵和懲罰的條件及程序都應(yīng)作出詳細的規(guī)定，等等。真正從法律層面確保社區(qū)矯正工作有序有效展開。

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遲云福(1969-)，男，漢族，山東青州人，山東省青州市委黨校教研室主任，講師。主要研究方向：社會學(xué)。