農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在的難題及對(duì)策

李 威

2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)提出了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策目標(biāo)。2012年11月，黨的十八大報(bào)告明確提出，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。我國(guó)各級(jí)地方政府積極響應(yīng)，在探索城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的新體制、新機(jī)制和新模式等方面取得了一些成效。

一、農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展概況

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社近日發(fā)布《2012年社會(huì)藍(lán)皮書》指出，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎兀瑪?shù)千年來(lái)首次超過(guò)農(nóng)業(yè)人口，達(dá)到50%以上。調(diào)查顯示，46.6%的農(nóng)業(yè)人口已經(jīng)完全從事非農(nóng)工作，只有40%農(nóng)業(yè)人口完全從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，兼務(wù)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)職業(yè)的農(nóng)業(yè)人口占13.4%。［1］這是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展史上具有里程碑意義的一年，標(biāo)志著我國(guó)開始進(jìn)入以城市社會(huì)為主的新成長(zhǎng)階段。

農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是指以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，財(cái)政收入主要來(lái)自于農(nóng)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。截至2012年底，我國(guó)共有鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位40446個(gè)，［2］其中60%以上以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)。我國(guó)大多數(shù)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)位劣勢(shì)相對(duì)明顯，資源相對(duì)貧瘠。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，以傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，產(chǎn)業(yè)支撐能力弱，基本上未真正形成有競(jìng)爭(zhēng)力的特色支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)可以說(shuō)尚未起步，有些探索性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)僅停留在小規(guī)模的生產(chǎn)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的潮流中隨波逐流，基本上沒(méi)有形成競(jìng)爭(zhēng)力;許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)幾乎一片空白，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后，二、三產(chǎn)業(yè)比重偏小。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)正處于城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展時(shí)期，正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵階段。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了“皇糧國(guó)稅”，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活帶來(lái)了深刻變化。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展就是要把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題放在現(xiàn)代化建設(shè)重中之重的位置上，加快克服農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱這一瓶頸制約，加快解決農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)這一突出問(wèn)題，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這一深層矛盾，努力探索出一條中國(guó)特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。

二、農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中存在的難題

由于歷史、資源、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)等諸方面的原因，我國(guó)的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與工業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比存在著較大的發(fā)展差距，而且這種差距還在隨著時(shí)間的推移不斷拉大。特別是農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中存在一些共性問(wèn)題，難以突破。其表現(xiàn)在:

(一)城鄉(xiāng)規(guī)劃不科學(xué)，管理不統(tǒng)一。當(dāng)前，一些城鄉(xiāng)規(guī)劃由各級(jí)政府自行編制和實(shí)施，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管部門，規(guī)劃編制水平不高、執(zhí)行不嚴(yán)的現(xiàn)象仍然普遍存在。有些鎮(zhèn)村受短期利益的驅(qū)動(dòng)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展計(jì)劃，空間布局過(guò)于分散，“中心地”功能偏弱，工業(yè)的空間、產(chǎn)業(yè)和人口等集聚度很低。一些小集鎮(zhèn)建設(shè)的水平低且慢，關(guān)鍵問(wèn)題在于規(guī)劃不完整、不符合實(shí)際、執(zhí)行不力等。城市和農(nóng)村規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是對(duì)農(nóng)村規(guī)劃的管理非常薄弱，現(xiàn)有的一些規(guī)劃甚至無(wú)法體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，農(nóng)村無(wú)序建設(shè)和浪費(fèi)土地嚴(yán)重，已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展的新形勢(shì)。

(二)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平低。

當(dāng)前，不少農(nóng)民思想觀念保守落后，工作重心還在傳統(tǒng)農(nóng)作物種植上，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式普遍粗放，農(nóng)產(chǎn)品加工程度低，大多停留在生產(chǎn)原材料上，精深加工很少，附加值不高。由于農(nóng)戶缺技術(shù)、少經(jīng)驗(yàn)、無(wú)資金，對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩。有些村幾乎沒(méi)有企業(yè)發(fā)展，談不上產(chǎn)業(yè)化程度，即使少數(shù)村有企業(yè)，仍處于小散低弱狀態(tài)，根本不具備產(chǎn)業(yè)規(guī)模。［3］

(三)鎮(zhèn)村財(cái)力有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。目前，大多數(shù)鎮(zhèn)村沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)積累，甚至部分鎮(zhèn)村還有歷史債務(wù)，難以為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供配套的資金保證。同時(shí)，各級(jí)政府財(cái)政投入的資金也有限，給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了難度。按照城市化標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)資金缺口較大，僅靠有限的鎮(zhèn)村財(cái)力很難解決。大部分農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施年久失修，功能老化，續(xù)建配套任務(wù)重，還有不少農(nóng)村地區(qū)“通話、通電、通水、通路、通車”狀況堪憂，極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村城市化發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。

(四)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不全，農(nóng)民市民化困難。當(dāng)前，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)正處于新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)階段，只有少部分村莊在嘗試新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并沒(méi)有全面推廣。新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理體制不完善，社會(huì)事業(yè)管理機(jī)制沒(méi)形成，社區(qū)環(huán)境臟、亂、差等問(wèn)題仍舊普遍存在。隨著農(nóng)民向新農(nóng)村社區(qū)集中發(fā)展，社區(qū)居民越來(lái)越多，社區(qū)越來(lái)越大，配套設(shè)施跟不上，不能滿足社區(qū)居民物質(zhì)文化生活的要求。另外，長(zhǎng)期以來(lái)受城鄉(xiāng)二元戶籍制度壁壘的影響，農(nóng)民雖然住進(jìn)了社區(qū)，但還沒(méi)有真正享受城鎮(zhèn)社區(qū)居民的公共事業(yè)服務(wù)，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民身份的根本性改變。

(五)基層組織建設(shè)薄弱，黨建水平不高。不少基層組織中黨員年齡老化、思想復(fù)雜化、分布多元化現(xiàn)象突出，缺乏上級(jí)黨組織的有效指導(dǎo)和幫助，黨內(nèi)組織生活缺少創(chuàng)新，存在著重業(yè)務(wù)輕黨建、重形式輕效果等問(wèn)題，黨組織的吸引力和凝聚力減弱;部分基層黨組織對(duì)黨員的思想教育缺乏針對(duì)性，教育內(nèi)容枯燥，方式方法單一，缺乏生機(jī)和活力;部分基層黨員、干部對(duì)新時(shí)期農(nóng)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題束手無(wú)策，存在畏難發(fā)愁情緒和等、靠、要思想，沒(méi)有充分挖掘社會(huì)資源和因地制宜調(diào)動(dòng)群眾，工作系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性和創(chuàng)造性不夠。

三、破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問(wèn)題的對(duì)策建議

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關(guān)鍵在于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，要在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和黨建管理上創(chuàng)新機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展，共同進(jìn)步。

(一)強(qiáng)化規(guī)劃科學(xué)管理，推動(dòng)發(fā)展規(guī)劃一體化

城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化就是對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)、性質(zhì)和規(guī)模、總體布局、功能分區(qū)以及重點(diǎn)建筑和主要基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行合理規(guī)劃，展示城鄉(xiāng)各個(gè)區(qū)域的發(fā)展前景。建議把城鄉(xiāng)分立、多頭分設(shè)的規(guī)劃部門統(tǒng)一到一個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃的部門之中，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)中涉及的土地利用、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、城鄉(xiāng)住宅建設(shè)、城鄉(xiāng)道路建設(shè)、水面和綠地分布、生態(tài)環(huán)境等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和空間布局。按照城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，把城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的各項(xiàng)工作延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊，構(gòu)筑結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)、相互支撐、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)與農(nóng)村發(fā)展格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，任何單位和個(gè)人不得擅自修改、隨意變更已經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃，對(duì)違反規(guī)劃、超越規(guī)劃建設(shè)的行為，要依法、依紀(jì)嚴(yán)肅處理。

(二)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化

圍繞農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增效，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展。一是全面落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，積極爭(zhēng)取國(guó)撥省投專項(xiàng)資金，千方百計(jì)延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，重點(diǎn)實(shí)施設(shè)施農(nóng)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖、高效制種等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，抓好農(nóng)業(yè)生態(tài)示范基地、花卉苗木基地等建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)。二是大力招商引資、招才引智，積極引進(jìn)發(fā)展性資源駕馭、開發(fā)、整合基礎(chǔ)性資源，著力培育特色鮮明、結(jié)構(gòu)優(yōu)良、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系，培育發(fā)展符合自身特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。三是堅(jiān)持企業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展集約，加快農(nóng)村集鎮(zhèn)中心市場(chǎng)和商業(yè)街區(qū)建設(shè)，促進(jìn)商貿(mào)物流、農(nóng)村金融、旅游休閑等服務(wù)業(yè)發(fā)展，使集鎮(zhèn)成為區(qū)域性要素集聚、商品集散、信息交流的樞紐和平臺(tái)，將農(nóng)民由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至第二、三產(chǎn)業(yè)。

(三)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村城市化

建議市縣級(jí)財(cái)政設(shè)立小城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)扶持資金，用于集鎮(zhèn)和農(nóng)村污水處理、垃圾處理、道路、排水、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助。堅(jiān)持以城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，遵循農(nóng)村建設(shè)特點(diǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。［4］進(jìn)一步加大資金投入，整合資源，全面提升農(nóng)村交通、水利、電力和通信等基礎(chǔ)設(shè)施水平，不斷改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件。以創(chuàng)建省級(jí)生態(tài)村和市級(jí)生態(tài)村為帶動(dòng)點(diǎn)，逐步實(shí)施村莊硬化、亮化、綠化、凈化、美化，推廣沼氣、太陽(yáng)能等清潔能源技術(shù)，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美型、資源節(jié)約型、生態(tài)型村莊。全面開展村莊整治和環(huán)境整治，完善鄉(xiāng)村服務(wù)功能，搞好綠化保潔，提高居民的生活質(zhì)量。通過(guò)開展土地和宅基地綜合整治，利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策扶持建設(shè)，探索整村推進(jìn)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，加快推進(jìn)農(nóng)村城市化發(fā)展。

(四)加強(qiáng)新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)民市民化

新農(nóng)村社區(qū)是小城鎮(zhèn)的拓展和延伸，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的切入點(diǎn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)。一是繼續(xù)深化戶籍制度改革，消除城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的制度保障，實(shí)施“一村一社區(qū)”管理模式，通過(guò)“建設(shè)中心村、整治基層村、培植特色村”的建設(shè)，著力建成一批功能完備、環(huán)境優(yōu)美、特色明顯的新農(nóng)村社區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村人口向新農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)移。二是加快新農(nóng)村社區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、信息網(wǎng)絡(luò)、科技文化館等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，提升惠農(nóng)服務(wù)大廳和村級(jí)便民服務(wù)室的功能，方便農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活，加快推進(jìn)農(nóng)民市民化。三是以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)為切入點(diǎn)，著力解決關(guān)系人民群眾切身利益的上學(xué)、就業(yè)、醫(yī)療、出行、社會(huì)保障等實(shí)際問(wèn)題，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

(五)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)黨建一體化

積極探索構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)黨建一體化的新途徑和辦法，努力實(shí)現(xiàn)以黨建資源的統(tǒng)籌來(lái)激活和帶動(dòng)各類資源的統(tǒng)籌，強(qiáng)化基層組織建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的全面發(fā)展。一是充分利用上級(jí)組織部門搭建好的第一書記、包聯(lián)鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)干部等幫扶資源，積極協(xié)調(diào)幫扶單位和各村的關(guān)系，采取項(xiàng)目帶動(dòng)、技術(shù)支持、資金支持等方式，在協(xié)助搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，推動(dòng)城鄉(xiāng)黨建資源統(tǒng)籌，激發(fā)農(nóng)村黨建工作活力。二是探索改變以行政村組為單元設(shè)置基層黨組織的傳統(tǒng)模式，把黨組織設(shè)在經(jīng)濟(jì)組織中、設(shè)在產(chǎn)業(yè)鏈條上、設(shè)在農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)里。通過(guò)公推直選、兩推一選和競(jìng)爭(zhēng)競(jìng)聘等辦法，實(shí)施“基層人才隊(duì)伍建設(shè)計(jì)劃”，不斷加強(qiáng)鎮(zhèn)、村班子建設(shè)，選準(zhǔn)配強(qiáng)村黨組織書記。三是全面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村干部反腐倡廉教育，扎實(shí)開展村務(wù)公開，積極推行村級(jí)事務(wù)流程化管理，提高村級(jí)事務(wù)管理規(guī)范化水平。認(rèn)真解決農(nóng)村信訪問(wèn)題，確保農(nóng)民合理訴求得到及時(shí)有效解決，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧發(fā)展。

［1］ 劉洋.我國(guó)城鎮(zhèn)居民比例首次超過(guò)農(nóng)村居民［EB/OL］http://politics.gmw.cn/2011 － 12/20/content－3215031.htm，2011 －11 －20.

［2］ 2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg/201306/20130600474746.shtml，2013 －06 －19.

［3］ 徐勇.鄉(xiāng)村治理與中國(guó)政治［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003.

［4］ 張新光.中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的歷史階段劃分與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究［J］.公共行政，2006，(07):18 ～23.