淺談測量工作在城市規(guī)劃管理程序?qū)嵤┲械膽?yīng)用

韓建民/陜西省商洛市城市規(guī)劃勘測院

淺談測量工作在城市規(guī)劃管理程序?qū)嵤┲械膽?yīng)用

韓建民/陜西省商洛市城市規(guī)劃勘測院

城市規(guī)劃是一個城市建設(shè)和發(fā)展的龍頭，也始終是一個城市管理工作的熱點(diǎn)。就一個城市而言，從目前情況來看，城市規(guī)劃管理可以概括為以下主要內(nèi)容：（1）城市規(guī)劃的編制；（2）城市規(guī)劃的審批；（3）城市規(guī)劃的實(shí)施和監(jiān)督檢查。作為城市規(guī)劃部門，首先要編制城市規(guī)劃，然后依據(jù)經(jīng)審批的規(guī)劃對建設(shè)項(xiàng)目予以規(guī)劃審批，批后還要實(shí)施規(guī)劃監(jiān)督，待到建設(shè)項(xiàng)目竣工后還要進(jìn)行規(guī)劃核查，但無論哪個城市規(guī)劃管理工作程序、哪項(xiàng)規(guī)劃管理工作內(nèi)容都與測量工作緊密相聯(lián)，都離不開測量測繪，都需要得到測量工作有力地支持，可以說測量測繪工作就是規(guī)劃管理必備的技術(shù)手段基礎(chǔ)。下面按照規(guī)劃管理的程序，簡要淺談以下測量工作在城市規(guī)劃管理程序?qū)嵤┲械膽?yīng)用。

一、測量工作在規(guī)劃編制階段的應(yīng)用：

規(guī)劃編制是一個城市規(guī)劃管理的前提，而城市現(xiàn)狀地形圖則是編制規(guī)劃的底圖依據(jù)。一個城市要編制城市規(guī)劃（包括總規(guī)、詳規(guī)等），就必須首先對整個城市規(guī)劃區(qū)域進(jìn)行1:500，或1:1000的大比例尺地形圖測量測繪，要先做城市規(guī)劃區(qū)測量控制，后布設(shè)碎部測量點(diǎn)，再予實(shí)地施測。當(dāng)整個城市規(guī)劃區(qū)域現(xiàn)狀地形圖測量測繪完成后，將該地形圖委托具有相應(yīng)規(guī)劃編制資質(zhì)的規(guī)劃編制單位，按照一定的期限（<城鄉(xiāng)規(guī)劃法>規(guī)定總規(guī)期限二十年、近期規(guī)劃期限五年）編制城市規(guī)劃，并經(jīng)法定程序批準(zhǔn)通過后就成為了一個城市城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)和根本。至此，該城市整個城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的所有建設(shè)都必須依據(jù)本城市規(guī)劃付諸實(shí)施。未經(jīng)法定程序，任何單位、組織和個人無權(quán)擅自更改城市規(guī)劃。

二、測量工作在規(guī)劃審批階段的應(yīng)用

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)的規(guī)劃審批管理階段，實(shí)質(zhì)上為人們常說的“一書兩證”制度，包括核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證。從建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃管理階段的項(xiàng)目選址現(xiàn)狀分析、項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃用地紅線、詳細(xì)規(guī)劃方案審查到建設(shè)工程規(guī)劃管理階段的建筑定位紅線，都必須通過測量實(shí)測建設(shè)項(xiàng)目所處的現(xiàn)狀地形圖，然后依據(jù)總體規(guī)劃分析提出具體規(guī)劃條件。這里待批建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)狀地形圖就是各個階段環(huán)節(jié)不可替代的工作基礎(chǔ)，它是該建設(shè)用地現(xiàn)狀情況的真實(shí)反映，其質(zhì)量的高低直接關(guān)系到規(guī)劃管理成果的準(zhǔn)確性和多方的經(jīng)濟(jì)利益，因此，要求現(xiàn)狀地形圖必須具有很高的現(xiàn)勢性和精確性。

作為規(guī)劃部門常用的現(xiàn)狀地形圖為1：500或1：1000大比例尺地形圖，其主要用于建設(shè)用地規(guī)劃管理階段在項(xiàng)目選址時對擬選用地的現(xiàn)狀情況和周邊環(huán)境進(jìn)行分析，初步確定擬選地點(diǎn)的具體位置、范圍。同時在“一書兩證”審批管理階段還具有以下4個方面的作用：一是繪制道路紅線、綠化綠線、市政設(shè)施黃線、文物保護(hù)紫線、水域藍(lán)線等城市規(guī)劃管理的“五線”控制線，并以此做為規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)的重要組成內(nèi)容；二是根據(jù)土地出讓（劃撥、征用）協(xié)議和勘測定界成果報(bào)告書繪制建設(shè)項(xiàng)目用地紅線。三是審查項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃方案與鄰近的用地、建筑物（構(gòu)筑物）及各類管線等的相關(guān)關(guān)系和技術(shù)要求。四是建筑設(shè)計(jì)單位根據(jù)規(guī)劃部門核定的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，繪制出符合規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的建筑設(shè)計(jì)平面布局圖、立面效果圖、建筑定位紅線圖等。？所有這些規(guī)劃管理工作都離不開測量測繪工作，都是在測量的現(xiàn)狀地形圖上完成的。

三、測量工作在規(guī)劃審批后實(shí)施階段的應(yīng)用

建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過規(guī)劃行政管理部門審批后，取得了“一書兩證”，下來就要通過現(xiàn)場實(shí)地測量這一技術(shù)手段定位放線，將規(guī)劃部門的規(guī)劃審批條件從紙上轉(zhuǎn)換落實(shí)到實(shí)地地塊上，通常把這一工作稱為“定點(diǎn)放線”。建設(shè)項(xiàng)目定點(diǎn)放線，一般是由建設(shè)單位委托規(guī)劃部門授權(quán)的有相應(yīng)測繪資質(zhì)的本市城市規(guī)劃測繪單位實(shí)施。該城市規(guī)劃測繪單位嚴(yán)格按照規(guī)劃部門規(guī)劃審定的建筑定位坐標(biāo)紅線尺寸數(shù)據(jù)，運(yùn)用全站儀等測量儀器進(jìn)行放線操作，將建筑的底層外邊線按建筑定位紅線進(jìn)行實(shí)地測量放樣，把“一書兩證”規(guī)劃審批的一系列規(guī)劃管理要求落實(shí)到實(shí)地的過程。建筑定點(diǎn)放線關(guān)系到規(guī)劃成果是否能夠精確地落實(shí)到規(guī)劃紅線圖所介定的實(shí)際位置上來，以保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性，同時也關(guān)系著建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主自身以及與其相鄰的單位或個人的切身利益，是城市規(guī)劃管理中一個極其重要的環(huán)節(jié)。

具體放線測量的技術(shù)方法是：首先，根據(jù)地形圖上的測圖控制點(diǎn)標(biāo)志到實(shí)地找出點(diǎn)的位置；其次在紅線圖上捕捉出每個要放樣的建筑點(diǎn)位和控制點(diǎn)的坐標(biāo)，輸入全站儀等測量儀器，然后在現(xiàn)場實(shí)地進(jìn)行坐標(biāo)放樣定出點(diǎn)位定樁標(biāo)記。放線結(jié)束后，還要立即根據(jù)規(guī)劃審批的紅線圖對剛才放設(shè)的樁位進(jìn)行準(zhǔn)確性檢查。檢查方法有兩種：一是用全站儀等測量儀器對所放設(shè)的點(diǎn)位和周圍固定參照物進(jìn)行坐標(biāo)測量，用測得的坐標(biāo)和紅線圖上的各點(diǎn)的坐標(biāo)進(jìn)行對比；二是用鋼尺量出放設(shè)點(diǎn)位到周圍固定參照物的相對尺寸，用實(shí)地量得的尺寸和紅線圖上的尺寸進(jìn)行比對。經(jīng)過比照檢查，如果所放設(shè)的點(diǎn)位和周圍固定參照物測量的坐標(biāo)、尺寸基本相符，則本次規(guī)劃定點(diǎn)放線工作圓滿結(jié)束。但在實(shí)際操作中，有時還會遇到一些特殊的情況，如經(jīng)過比照檢查，建筑物在現(xiàn)場放線定位時與相鄰建筑、用地等間距與規(guī)劃審批的定位紅線圖的坐標(biāo)、尺寸存在比較大的誤差（有的誤差超過了1米，甚至2米多），結(jié)果導(dǎo)致規(guī)劃許可的建筑與相鄰關(guān)鍵建筑的日照、消防間距或者退讓規(guī)劃控制線的距離不足，就必須如實(shí)上報(bào)規(guī)劃管理部門，重新調(diào)整建筑定位紅線，甚至修改調(diào)整規(guī)劃設(shè)計(jì)方案和建筑設(shè)計(jì)施工圖，然后再重新實(shí)施定點(diǎn)放線工作，在建筑密集區(qū)域這種情況較為突出。對于這種情況，已經(jīng)引起規(guī)劃管理部門的高度重視。近年引入了預(yù)放線工作，對于建筑密集、用地緊張的地段以及周邊關(guān)系較為敏感的項(xiàng)目，在修建性詳細(xì)規(guī)劃許可前先進(jìn)行預(yù)放線，對規(guī)劃建筑的平面尺寸和建筑高度等方面是否符合技術(shù)要求進(jìn)行實(shí)地校核。同時與規(guī)劃公示制度相結(jié)合，了解該所批項(xiàng)目與周邊相鄰地段可能存在的矛盾，先行介入?yún)f(xié)調(diào)，并據(jù)此對詳細(xì)規(guī)劃方案進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，提前解決各方面的矛盾和問題，確保建設(shè)項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

四、測量工作在規(guī)劃監(jiān)督階段的應(yīng)用

<城鄉(xiāng)規(guī)劃法>將規(guī)劃“監(jiān)督檢查”作為一個專門的章節(jié)強(qiáng)調(diào)要求，并共列七條予以詳細(xì)闡述，足可見“監(jiān)督檢查”在城市規(guī)劃管理環(huán)節(jié)的重要性。但用什么技術(shù)手段、怎樣“監(jiān)督檢查”呢？這就離不開測量測繪工作，<城鄉(xiāng)規(guī)劃法>明確指出“根據(jù)需要進(jìn)入現(xiàn)場進(jìn)行勘測”。只有通過現(xiàn)場勘測，才能掌握該建設(shè)工程項(xiàng)目在實(shí)際建設(shè)過程中，是否存在建設(shè)單位擅自改變建筑物坐標(biāo)位置、規(guī)模大小、侵占“五線”等違規(guī)行為？是否嚴(yán)格按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)？對經(jīng)測量發(fā)現(xiàn)的未按建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由規(guī)劃部門責(zé)令立即停止建設(shè)；對發(fā)現(xiàn)的尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期整改，并處一定數(shù)額的罰款；對無法采取改正措施消除影響的，予以限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物，并處較大數(shù)額的罰款。由此可見，規(guī)劃“監(jiān)督檢查”階段，也是利用測量測繪的手段來發(fā)現(xiàn)問題、打擊違法，并以此來維護(hù)城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性的。

五、測量工作在建設(shè)項(xiàng)目竣工規(guī)劃核查階段的應(yīng)用

<城鄉(xiāng)規(guī)劃法>明確規(guī)定：建設(shè)工程竣工驗(yàn)收前必須進(jìn)行是否符合規(guī)劃條件核實(shí)，未經(jīng)核實(shí)或經(jīng)核實(shí)不符合規(guī)劃條件的不得組織竣工驗(yàn)收。規(guī)劃條件核實(shí)其實(shí)就是人們常說的“竣工測量”，是規(guī)劃驗(yàn)收中的一項(xiàng)工作流程。建設(shè)工程竣工后，建設(shè)單位必須委托規(guī)劃管理部門授權(quán)的具有相應(yīng)資質(zhì)的測繪單位，對建設(shè)工程進(jìn)行規(guī)劃條件符合與否核實(shí)的竣工測量，它是對已竣工的建筑物、道路、管線等竣工驗(yàn)收測量，包括施測建筑物坐標(biāo)及平面位置關(guān)系和計(jì)算驗(yàn)收建筑物建筑面積、占地面積、綠地率、容積率等?？⒐y量的測繪成果主要包括建（構(gòu)）筑物和綠化、道路、管線等各類配套工程的位置、標(biāo)高等內(nèi)容。竣工驗(yàn)收測量報(bào)告是判定建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃驗(yàn)收是否合格的重要依據(jù)，規(guī)劃管理部門據(jù)此檢查每項(xiàng)工程實(shí)施的情況與規(guī)劃許可的內(nèi)容和要求是否相符。同時，測繪單位將竣工測繪成果的電子文件報(bào)送規(guī)劃管理部門，規(guī)劃管理部門據(jù)此對城市現(xiàn)狀地形圖進(jìn)行動態(tài)更新，以保持?jǐn)?shù)字地形圖的現(xiàn)勢性。實(shí)踐表明：經(jīng)過不斷動態(tài)更新的城市地形圖才能滿足城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃以及項(xiàng)目選址、可行性研究階段對現(xiàn)狀地形圖的技術(shù)要求，又節(jié)約測繪經(jīng)費(fèi)，提高了日常規(guī)劃工作的效率，取得良好效果。

總之，城市測繪貫穿于城市規(guī)劃管理工作的全過程，是一個城市規(guī)劃管理非常重要的技術(shù)手段之一，應(yīng)用非常廣泛，應(yīng)該予以充分重視和支持。