城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

胡 盾

（1.太原學(xué)院基礎(chǔ)部，山西太原030012；2.山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原030006）

21世紀(jì)以來，我國突破了城鄉(xiāng)二元的分割模式，城鎮(zhèn)化得以迅猛地發(fā)展。城鎮(zhèn)化進(jìn)程包括：經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化；城市建設(shè)、生活環(huán)境城鎮(zhèn)化；人民生活水平城鎮(zhèn)化[1]。農(nóng)村城市化發(fā)展的過程是城市化戰(zhàn)略擴(kuò)張波及農(nóng)村的過程，失地農(nóng)民作為一類特殊群體，產(chǎn)生于這一過程并出現(xiàn)了一系列問題。從法律角度來看，失地農(nóng)民可以理解為：在失去土地經(jīng)營權(quán)的同時失去經(jīng)濟(jì)、政治以及其他與土地相關(guān)權(quán)利的特殊法律主體[2]。

一、失地農(nóng)民權(quán)益缺失的現(xiàn)狀

隨著城鎮(zhèn)化的深入，我國出現(xiàn)批量農(nóng)民失去土地的現(xiàn)象。作為城市化戰(zhàn)略擴(kuò)張波及農(nóng)村的必然結(jié)果，失去土地進(jìn)入城市的農(nóng)民成為了一個特殊群體。我國農(nóng)民失地問題在20世紀(jì)50年代就已出現(xiàn)，到21世紀(jì)初達(dá)到高潮。當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化率平均每年提高百分之一。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中需要占用大量的土地進(jìn)行各類設(shè)施的建設(shè)。目前，全國失地農(nóng)民約有4 000萬人，平均每年還會增加約200萬人。按此速度發(fā)展，從本世紀(jì)初到本世紀(jì)30年代，將可能會有超過5 000萬畝農(nóng)村土地被占用，而失地農(nóng)民會膨脹到近億人[3]。與此同時，失地農(nóng)民權(quán)益缺失問題也越來越突出。具體狀況表現(xiàn)如下：

（一 ）經(jīng)濟(jì)權(quán)利的缺失

1.失去基本生活保障。土地是農(nóng)民生存的基本保障。農(nóng)民在失去土地后進(jìn)入城市生活，生活成本增加了，卻沒有了基本穩(wěn)定的生活來源。進(jìn)入城市的農(nóng)民就業(yè)初始，必然會有一段等待就業(yè)時期，基本上沒有什么生活來源。同時，征地補償標(biāo)準(zhǔn)普遍過低，與市場脫節(jié)，不能解決農(nóng)民長遠(yuǎn)問題。

2.失去就業(yè)保障。土地作為我國農(nóng)民日常勞動中最基本的勞動對象與勞動場所。一旦農(nóng)民失去土地的經(jīng)營權(quán)，就失去了最基本的生產(chǎn)要素，農(nóng)民就會出現(xiàn)就業(yè)危機(jī)[4]。現(xiàn)行的征地補償方式大多以一次性貨幣安置為主，而農(nóng)民真正需要的就業(yè)安置卻很少。即便進(jìn)行了安置，因為可以從事的崗位性質(zhì)的原因，當(dāng)單位出現(xiàn)改革時，就大都成為機(jī)構(gòu)精簡的對象。

3.失去財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。土地是重要的資源，也是重要的財產(chǎn)。在土地集體產(chǎn)權(quán)環(huán)境下，每一個個體都應(yīng)該享受到征地帶來的利益，包括補償費和土地他用的增值金。目前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，集體成員之間平均分配使用權(quán)，而形成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度上的“公平性”和“福利性”。實際上農(nóng)民并沒有完全獲得土地財產(chǎn)的全部收益。

（二 ）政治權(quán)利的缺失

農(nóng)民作為農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，擁有土地的大部分經(jīng)營權(quán)和部分收益權(quán)，他們在土地上勞作以滿足基本的生存需要，并努力使土地增產(chǎn)，提高自己的生活水平，從而擁有參與政治活動的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。通常農(nóng)民政治需求的表達(dá)，是通過村民自治的民主投票和監(jiān)督行動來制約村級公共權(quán)利。如果農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平低，那么其政治權(quán)利需求無法完全滿足，不可能對村民自治充滿積極性。失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的缺失決定了其政治權(quán)利的空位。同時，相應(yīng)的意識形態(tài)的權(quán)益，比如教育權(quán)益、文化權(quán)益等必然也得不到保障[5]。

（三 ）其他社會權(quán)利的缺失

土地是農(nóng)民最主要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民大多的權(quán)益是建立在土地之上的。一旦農(nóng)民失去土地經(jīng)營權(quán)，建立在土地經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上的一系列權(quán)益也會隨之消失。其次，對于擁有副業(yè)的農(nóng)民來說，土地是其生活保障的底線，失去土地，就意味著在副業(yè)發(fā)展上失去了底氣和根基。

二、失地農(nóng)民權(quán)益缺失的原因

雖然我國在法律上明確規(guī)定了農(nóng)村土地權(quán)屬歸集體，但集體到底是誰比較含混。同時在征地過程中片面地看到土地短期的利益卻忽視了長遠(yuǎn)的發(fā)展。另外建立在農(nóng)村土地基礎(chǔ)上的農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保險，在農(nóng)民失去土地時就會出現(xiàn)難以轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。失地農(nóng)民權(quán)益受損的原因如下：

（一 ）土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷

我國的《憲法》雖然明確了農(nóng)村土地權(quán)屬歸集體，但是具體代表集體的主體并不明晰，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體、村小組都可以成為村民集體。土地主體不明晰導(dǎo)致土地所有權(quán)主體常常出現(xiàn)缺位的情況。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的混亂必然會導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益被侵，因為所有權(quán)集體的不確定性，導(dǎo)致看似人人所有，但是卻人人無權(quán)。實際上，集體土地的最終所有權(quán)掌握在國家基層政權(quán)手中，[6]同時，國家依其行政權(quán)一定意義上不能使農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益得以完全實現(xiàn)。集體土地轉(zhuǎn)讓的前提是土地先被國家征用，農(nóng)民的土地因被征用所得補償款遠(yuǎn)少于國家對集體土地轉(zhuǎn)讓所得轉(zhuǎn)讓金，造成了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益的損失。

（二 ）土地征用機(jī)制不完備

我國現(xiàn)有的土地征用機(jī)制使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損?！锻恋毓芾矸ā分赋觯诠怖?，國家可以以征用的形式將集體的土地轉(zhuǎn)為國家所有。但是“公共利益”的界定卻并不明晰，這就使得一些建設(shè)項目可以打著“公共利益”的擦邊球進(jìn)行營利性質(zhì)的建設(shè)，引發(fā)征地矛盾。同時補償?shù)慕痤~僅按照統(tǒng)一的糧食作物價格來測定，沒有將土地轉(zhuǎn)讓后產(chǎn)生的大幅度增值額作為補償。且一次性補償也不能解決失地農(nóng)民的生計和發(fā)展。

另外，補償安置工作多數(shù)補償仍只通過經(jīng)濟(jì)補償來進(jìn)行，對于農(nóng)民的安置工作并不多見也不充分，失地農(nóng)民面臨無地可耕、無工可做的困局，當(dāng)補償款用完后就失去了經(jīng)濟(jì)來源。

（三 ）社會保障不完善

農(nóng)村土地部分發(fā)揮著農(nóng)村社會保障制度的保障作用。城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民面臨著如何實現(xiàn)由新農(nóng)合和新農(nóng)保轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居民或城鎮(zhèn)職工社保的困境。失地農(nóng)民面臨著為轉(zhuǎn)變就業(yè)模式、生活方式付出巨大的學(xué)習(xí)、生活的壓力和成本。社會保障的缺失阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)度，從而不能真正實現(xiàn)失地農(nóng)民的權(quán)益保障。

三、我國保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的有效途徑

為了從根本上保障失地農(nóng)民權(quán)益，結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，可從以下幾個方面進(jìn)行改革：

（一 ）改革土地產(chǎn)權(quán)制度

在堅持社會主義的原則下，改革我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度：強(qiáng)化土地的集體權(quán)屬，規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)的范圍，保證農(nóng)民對土地的經(jīng)營權(quán)。使土地產(chǎn)權(quán)能夠規(guī)范地進(jìn)入市場，同時能夠確認(rèn)土地經(jīng)營權(quán)的主體。

首先，確定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體。細(xì)化土地確權(quán)，界定土地所有權(quán)歸于的集體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體還是生產(chǎn)小組。在此基礎(chǔ)上頒發(fā)具體的、具有嚴(yán)格法律效力的土地權(quán)證書來確認(rèn)這一權(quán)利。以法律的形式將土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)完全明確地授予集體所有。明確權(quán)利主體可以更好地規(guī)定權(quán)利歸屬人，進(jìn)而使權(quán)利主張更有力度。避免集體得到補償，而對集體中個人的補償力度不足。同時可以使征地過程中的補償主體更為明晰，避免錯補、誤補、漏補。

其次，限定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的界區(qū)，優(yōu)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在集體所有絕不動搖的大前提下，嚴(yán)格保障承包土地的農(nóng)民對其所承包土地的經(jīng)營權(quán)。在集體享有農(nóng)村土地所有權(quán)的大前提下，農(nóng)民可以對土地使用權(quán)出售、交換、繼承、抵押。這樣保證了農(nóng)民享有土地經(jīng)營權(quán)短期轉(zhuǎn)移的收益。對于專門用于村集體作為經(jīng)營用地的土地，可以經(jīng)過強(qiáng)制征用，以商品或資本的形式進(jìn)入市場，通過產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)交易、土地資本入股或是租賃等方法實現(xiàn)土地的增值，避免單一的低成本征用，這樣可有力地保障失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

（二 ）完善土地征用的法律規(guī)范

保障農(nóng)民基本權(quán)益，首先，應(yīng)該明確土地征用目的。界定公益性用地和經(jīng)營性用地，政府征用公益性用時，需依市場形成的土地轉(zhuǎn)讓價格支付補償征購金。農(nóng)民自主和約性交易經(jīng)營性用地的價格完全由市場決定，土地征用的標(biāo)的應(yīng)包括承包經(jīng)營權(quán)及土地的所有權(quán)。其次，提升土地征用補償制度。對于以農(nóng)業(yè)為主的偏遠(yuǎn)地區(qū)，不僅要對土地進(jìn)行補償還要解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，對就業(yè)進(jìn)行補償，即對農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)并推薦崗位，這樣不僅解決征地農(nóng)民短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)困難，也可以實現(xiàn)失地農(nóng)民基本權(quán)益的保障。

（三 ）完備社會保障體系

建立完備的社會保障體系，使其最大程度地涵蓋所有農(nóng)民群體，并在土地征用過程中，農(nóng)民的基本生活、醫(yī)療和養(yǎng)老可以得到保障，而不至于陷入困境。另外，知識和技能的培訓(xùn)以及解決就業(yè)能保障農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換后的發(fā)展，使其生活穩(wěn)步提升。

1.建立基本生活保障基金制度。針對失去土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民中可能會出現(xiàn)的基本生活保障缺失的群體，有必要按照其具體情況，建立健全作為社會保障的基本生活保障基金制度。這部分資金由土地經(jīng)營權(quán)的接續(xù)單位、政府和社會性機(jī)構(gòu)提供所需的資金。

2.建立醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障機(jī)制。在社會保障方面，失去土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民將有可能面臨城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療、養(yǎng)老保險和新農(nóng)合、新農(nóng)保難以實現(xiàn)轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題。在保障其合法的社會保障權(quán)利方面必須構(gòu)建廣覆蓋的、重點保障的社會保障體系，并且確立制度，在土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓期間實現(xiàn)有效地轉(zhuǎn)移接續(xù)，不會因為土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移出現(xiàn)保障真空。在這方面村集體和政府必須準(zhǔn)備充足的社?；饋頋M足農(nóng)民需求。

3.構(gòu)建教育及培訓(xùn)的保障機(jī)制。城市中的農(nóng)民必須解決其后代進(jìn)城入學(xué)難的問題和技能不足的問題。這需要完善教育資源的配置，使轉(zhuǎn)入城市生活的農(nóng)民子女能夠享受到均等的教育資源，保障其享受九年義務(wù)教育的權(quán)利。同時農(nóng)民進(jìn)城后面臨著由村民向市民的角色轉(zhuǎn)移，這需要必要的職業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn)。這可以通過在農(nóng)村成立職業(yè)技能培訓(xùn)中心和進(jìn)城后到城市職業(yè)學(xué)校進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)并享受減免學(xué)費來完成就業(yè)。

4.構(gòu)建再就業(yè)新機(jī)制。村民向市民的角色轉(zhuǎn)換還需要在思想上轉(zhuǎn)變觀念，即由靠土地這只永不會被打破的飯碗轉(zhuǎn)向飯碗需要個人維護(hù)的思維方式，提升轉(zhuǎn)為市民的村民競爭上崗、自謀職業(yè)的自覺與能力。同時政府可以在補貼的同時通過金融政策，降低其貸款創(chuàng)業(yè)難度。在提升進(jìn)城農(nóng)民勞動技能的基礎(chǔ)上予以消化進(jìn)城農(nóng)民勞動力的企業(yè)稅費減免的政策，提升企業(yè)積極性。

總之，城鎮(zhèn)化涉及到農(nóng)村和城市的發(fā)展，在這個發(fā)展過程中關(guān)鍵點是土地，著眼點是由村民轉(zhuǎn)為市民。這就必須要以人為本，保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益。對于征用農(nóng)村土地政府要完善法律法規(guī)保障農(nóng)民土地權(quán)益，將征地不僅僅單純地作為經(jīng)濟(jì)行為，還必須兼顧其社會效應(yīng)，通過法律法規(guī)的完善和嚴(yán)格執(zhí)法來保障農(nóng)民包括收益權(quán)、受教育權(quán)在內(nèi)的一系列權(quán)利，切實長遠(yuǎn)地提高農(nóng)民進(jìn)城后的生活水平，并使其擁有較好的發(fā)展空間。

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