山西省“綜改試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)中行業(yè)協(xié)會(huì)功能研究

張建國

（晉中學(xué)院公共管理學(xué)院，山西晉中030619）

2012年8月7日，國務(wù)院正式批復(fù)了《山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》。2013年4月，經(jīng)山西省委、省政府批準(zhǔn)下發(fā)了《山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)實(shí)施方案（2013-2015）》及《2013年行動(dòng)計(jì)劃》，標(biāo)志著山西省轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的全面鋪開，在這個(gè)以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為主題，改革為核心的跨越發(fā)展中，行業(yè)協(xié)會(huì)作為一種重要的社會(huì)組織力量，承載著特殊的功能。

一、行業(yè)協(xié)會(huì)是政府管理體制創(chuàng)新職能轉(zhuǎn)變的重要載體

政府失靈理論認(rèn)為，政府為克服市場功能缺陷所采取的立法、行政管理以及各種經(jīng)濟(jì)政策手段，在實(shí)施過程中會(huì)出現(xiàn)各種事與愿違的結(jié)果和問題，最終導(dǎo)致政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的效率低下和社會(huì)福利的損失，會(huì)出現(xiàn)公共政策的失效、政府行為的低效率和高成本以及尋租與腐敗等問題。政府職能有限論認(rèn)為，政府的權(quán)力、能力以及所擁有的資源都是有限的，政府不能也不應(yīng)該解決所有的社會(huì)問題，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展就必須依靠相關(guān)的合作伙伴。解決政府失靈、建設(shè)有限政府的途徑之一，就是發(fā)展社會(huì)力量，特別是像行業(yè)協(xié)會(huì)這樣的社會(huì)中介組織，將行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府管理體制創(chuàng)新的平臺(tái)以及政府職能轉(zhuǎn)移的載體，以最大的努力減輕政府負(fù)擔(dān)，但同時(shí)又可以確保市場所需要的各種公共秩序和服務(wù)。

在《實(shí)施方案》中提到要努力破解體制機(jī)制制約，推進(jìn)行政管理體制改革。這其中，深化政府機(jī)構(gòu)改革，深化行政審批制度改革是重要的內(nèi)容。政府要減少行政機(jī)構(gòu)、減少行政審批事項(xiàng)，但同時(shí)必須保證公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量和數(shù)量，保證行業(yè)內(nèi)各企業(yè)能夠公平有序的競爭。這就需要有像行業(yè)協(xié)會(huì)這樣的組織來承接和填補(bǔ)政府職能的空白和薄弱環(huán)節(jié)。在這方面，山西可以借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如，廣東省早在2006年就出臺(tái)了《關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)作用的決定》《廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)條例》，明確提出廣東省政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的合作要逐步過渡為政府轉(zhuǎn)變職能向行業(yè)協(xié)會(huì)購買服務(wù)?！稕Q定》第9點(diǎn)提出，“建立委托授權(quán)機(jī)制。以行政許可法為依據(jù)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。行規(guī)行約制定、行內(nèi)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定及等級評定、專職技術(shù)職稱以及執(zhí)業(yè)資格評定、行檢行評等方面職能，可依法賦予行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)。行業(yè)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、規(guī)劃、培訓(xùn)、考核等工作，行業(yè)內(nèi)重大的投資、改造、開發(fā)項(xiàng)目可行性的前期論證，以及對項(xiàng)目的責(zé)任監(jiān)督，可依法委托行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)完成，并建立相應(yīng)的購買服務(wù)制度”。《條例》第二十九條規(guī)定“政府及其有關(guān)部門委托行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)公共事務(wù)的，應(yīng)當(dāng)向受委托的行業(yè)協(xié)會(huì)支付費(fèi)用?！盵1]可以看到，廣東省在政府購買行業(yè)協(xié)會(huì)公共服務(wù)方面已經(jīng)開始走向法制化。2014年，山西省也出臺(tái)了《山西省政府購買服務(wù)暫行辦法》，在該辦法第十二條納入的政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中，行業(yè)管理與協(xié)調(diào)、技術(shù)服務(wù)等，完全可以由行業(yè)協(xié)會(huì)來承擔(dān)。永濟(jì)市制定的《2014年政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的推進(jìn)方案》、潞城市從十方面引入競爭，推進(jìn)公共服務(wù)供給主體多元化方面都可以由行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府職能和公共服務(wù)的承接方。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)為行業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供服務(wù)

在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的過程中，行業(yè)協(xié)會(huì)也能發(fā)揮重要作用。行業(yè)產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展過程中，需要收集行業(yè)前沿的信息，而這些信息行業(yè)內(nèi)單個(gè)企業(yè)收集的基本相同，每個(gè)企業(yè)都在為收集相同的信息而各自付出成本，這樣就造成資源的浪費(fèi)。另外，由于各方面的限制，企業(yè)收集到的信息也可能是不完整的，致使企業(yè)不能作出最佳的決策。而行業(yè)協(xié)會(huì)作為行業(yè)利益自發(fā)形成的互益性非營利組織在行業(yè)內(nèi)企業(yè)間構(gòu)建信息共享平臺(tái)，通過這個(gè)平臺(tái)行業(yè)信息得到有效交流和互動(dòng)，同時(shí)相關(guān)的費(fèi)用則可以在各個(gè)成員間分?jǐn)?，從而大大降低企業(yè)收集信息的成本。同行業(yè)內(nèi)的企業(yè)大多處于競爭的位置，在行業(yè)升級轉(zhuǎn)型中，往往陷入惡性競爭的環(huán)境，失去發(fā)展的先機(jī)，而行業(yè)協(xié)會(huì)可以通過價(jià)格協(xié)調(diào)機(jī)制、制定行業(yè)規(guī)范、對外利益協(xié)調(diào)等協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)企業(yè)的利益，建立統(tǒng)一有序的市場秩序。

廣東揭陽在這方面已經(jīng)走出了一條比較成功的路子。2012年6月，揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會(huì)在原五金商會(huì)、金屬材料協(xié)會(huì)、不銹鋼制品協(xié)會(huì)和鋼鐵協(xié)會(huì)的基礎(chǔ)上組建成立，成為全國首家金屬類企業(yè)聯(lián)合會(huì)，聯(lián)合會(huì)在成立之后，為助推產(chǎn)業(yè)升級采取了一系列的做法：（1）成立了全國第一支由行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)起自籌自建的產(chǎn)業(yè)投資基金，首期募集資金10億元，并委托中信證券運(yùn)作管理。通過自籌產(chǎn)業(yè)投資基金，揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會(huì)形成了緊密的產(chǎn)業(yè)利益共同體，改變了以往行業(yè)協(xié)會(huì)松散的組織形式，共同解決揭陽金屬產(chǎn)業(yè)分散落后的狀況，有力破解過去幾十年單純依靠財(cái)政無力解決的污染問題。（2）2012年10月，揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會(huì)發(fā)起投資建設(shè)中德金屬生態(tài)城，打造“零排放”的金屬產(chǎn)業(yè)綠色示范基地，是全國第一個(gè)100%由民間力量投資建設(shè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，突破了“政府辦園”的傳統(tǒng)路徑。該項(xiàng)目按照全產(chǎn)業(yè)鏈要求，建設(shè)原材料制品交易、科技創(chuàng)新新工業(yè)設(shè)計(jì)、制品生產(chǎn)機(jī)械制造、廢舊金屬回收再生、人力資源、產(chǎn)業(yè)金融等6大平臺(tái)；按照“產(chǎn)城融合”的創(chuàng)新理念，以園林式手法進(jìn)行科學(xué)布局，使園區(qū)融入周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建“工廠在大樹底下、房子在工廠旁邊、孩子在父母身邊、萬畝森林環(huán)繞全城”的生產(chǎn)、生活、生態(tài)和諧一體格局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體、和諧共生。（3）創(chuàng)新國際合作方式，行業(yè)協(xié)會(huì)主導(dǎo)推進(jìn)中德全產(chǎn)業(yè)鏈深入合作。揭陽市金屬企業(yè)聯(lián)合會(huì)與德國相關(guān)機(jī)構(gòu)人員合作引入德國“雙元制”職業(yè)教育模式，培養(yǎng)高素質(zhì)產(chǎn)業(yè)人才；德國高級專家組織今年將為揭陽民企引進(jìn)20名德國退休工程師。此外，金屬企業(yè)聯(lián)合會(huì)還在德國慕尼黑設(shè)立了中德金屬生態(tài)城歐洲代表處，扎實(shí)促進(jìn)與德國的對接合作?？梢钥吹?，揭陽的行業(yè)協(xié)會(huì)對促進(jìn)行業(yè)邁向全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作的集體升級起到了積極的作用。

2014年山西也成立了粉煤灰行業(yè)協(xié)會(huì)，山西作為煤炭大省，粉煤灰歷史堆積量為全國最大。目前，全省粉煤灰綜合利用企業(yè)無論組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作方式，還是企業(yè)規(guī)模、粉煤灰利用設(shè)施，大都處于較低層面，與現(xiàn)代粉煤灰利用的要求相比還有很大差距。同時(shí)在管理體制、認(rèn)識(shí)觀念、政策環(huán)境等方面還存在許多制約因素和急需解決的問題。為改變現(xiàn)狀解決問題該協(xié)會(huì)將有效推進(jìn)粉煤灰的綜合利用，在資源保障、產(chǎn)品營銷、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)能轉(zhuǎn)移等方面形成規(guī)模化、專業(yè)化的合作，為從源頭防治環(huán)境污染、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型美麗山西起到積極的推動(dòng)作用。

三、行業(yè)協(xié)會(huì)為改革發(fā)展提供和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境

山西綜改主要是經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展離不開社會(huì)的和諧穩(wěn)定。良性運(yùn)行的行業(yè)協(xié)會(huì)對于構(gòu)建和發(fā)展和諧社會(huì)具有重要的作用。

第一，行業(yè)協(xié)會(huì)可以協(xié)調(diào)各方的利益。行業(yè)協(xié)會(huì)首先是同行業(yè)企業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過協(xié)會(huì)內(nèi)部一系列的規(guī)章制度，整合行業(yè)的整體利益，能夠讓行業(yè)內(nèi)的企業(yè)無論大小都實(shí)現(xiàn)自己合理的利益訴求；再有，行業(yè)協(xié)會(huì)作為同行業(yè)企業(yè)一致對外的代表，可以從外部獲取資源促進(jìn)行業(yè)整體利益的實(shí)現(xiàn)。如在政府決策過程中，行業(yè)協(xié)會(huì)可以通過政治參與或游說等方式在相關(guān)公共政策制定過程中將利益訴求表達(dá)出來，使得政府在制定政策時(shí)，充分考慮到他們的利益，與其他組織的利益相平衡，從而促進(jìn)社會(huì)整體的利益均衡。

第二，行業(yè)協(xié)會(huì)有利于社會(huì)信用體系的構(gòu)建。[2]社會(huì)誠信是社會(huì)良性運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，也是不可或缺的社會(huì)道德標(biāo)準(zhǔn)和行為準(zhǔn)則，而企業(yè)信用是整個(gè)社會(huì)信用體系中的重要一環(huán)，企業(yè)一旦出現(xiàn)誠信危機(jī)，會(huì)造成難以挽回的損失，嚴(yán)重影響社會(huì)誠信環(huán)境。如，近年頻頻出現(xiàn)的食品安全問題，導(dǎo)致公眾對某些行業(yè)不信任。行業(yè)協(xié)會(huì)完全可以通過制定嚴(yán)格的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范以及相應(yīng)的懲罰措施等手段來規(guī)范行業(yè)內(nèi)企業(yè)的行為，有針對性地加強(qiáng)信用體系建設(shè)，充分發(fā)揮對失信行為的監(jiān)督和約束作用。

第三，行業(yè)協(xié)會(huì)有利于社會(huì)的穩(wěn)定。[3]行業(yè)協(xié)會(huì)通過制定行規(guī)行約，采取自律措施，將有助于消除行業(yè)內(nèi)企業(yè)之間的不正當(dāng)狀況，維護(hù)行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。例如，深圳市保險(xiǎn)同業(yè)公會(huì)面對車險(xiǎn)市場混亂、業(yè)內(nèi)無序惡性競爭的情況，通過各保險(xiǎn)公司簽訂自律公約，嚴(yán)格規(guī)定車險(xiǎn)打折的下限，成功地制止了業(yè)內(nèi)的不正當(dāng)競爭，維護(hù)了行業(yè)的整體利益；維護(hù)會(huì)員和行業(yè)利益，協(xié)調(diào)行業(yè)間矛盾和沖突。行業(yè)協(xié)會(huì)以行業(yè)利益代表者的身份，進(jìn)行跨行業(yè)的協(xié)調(diào)和斡旋，能有效化解行業(yè)間的矛盾和沖突，從而能有效維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧。例如，深圳市零售商協(xié)會(huì)代表零售行業(yè)的利益，通過積極與銀行業(yè)和銀聯(lián)進(jìn)行協(xié)調(diào)、溝通，有效化解了在全國著名的深圳“銀商之爭”，維護(hù)了深圳銀行業(yè)和零售業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展；協(xié)助政府管理社會(huì)公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、和諧。行業(yè)協(xié)會(huì)作為企業(yè)、行業(yè)與政府之間的橋梁和紐帶，不僅可協(xié)助政府進(jìn)行行業(yè)協(xié)調(diào)與管理，而且在涉及食品安全、生產(chǎn)安全、處理公共突發(fā)事件等一些社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域可有所作為，并有效緩解社會(huì)公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的壓力，從而起到克服社會(huì)不穩(wěn)定因素的預(yù)警器、緩沖器和減壓器的作用。

在山西“綜改試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)中要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用就必須建立健全相應(yīng)機(jī)制使其健康有效運(yùn)行。結(jié)合當(dāng)前行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，建立健全相應(yīng)的體制機(jī)制，包括完善行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展的外部和內(nèi)部制度瓶頸。具體來說，可以通過完善行業(yè)協(xié)會(huì)的法律體系建設(shè)，明確行業(yè)協(xié)會(huì)法律地位，比如制定適合整個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級時(shí)期的《行業(yè)協(xié)會(huì)法》，對行業(yè)協(xié)會(huì)的宗旨目的、組織系統(tǒng)、職能定位、運(yùn)作模式等方面的問題，以法規(guī)的形式做出明確規(guī)定，使之制度化、規(guī)范化，以便行業(yè)協(xié)會(huì)依法成立和按章辦事，減少人為因素的影響；理順行業(yè)協(xié)會(huì)的外部關(guān)系，逐步落實(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)的各項(xiàng)職能，比如改革雙重管理體制，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展，轉(zhuǎn)變政府職能，理順政會(huì)關(guān)系，完善企會(huì)關(guān)系，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)功能發(fā)揮；加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)自身建設(shè)，提高行業(yè)協(xié)會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力，比如抓好協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層建設(shè)，加強(qiáng)和完善行業(yè)協(xié)會(huì)的財(cái)務(wù)管理制度，完善行業(yè)協(xié)會(huì)人力資源配置，加強(qiáng)協(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，健全其他各項(xiàng)制度等。

［1］張?jiān)?加快政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)合作［J］.社團(tuán)管理研究，2008（6）：11-13.

［2］張建國.行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展中的外部困境及對策分析［J］.學(xué)會(huì)，2011（2）：28-32

［3］張建國.公民社會(huì)視角下行業(yè)協(xié)會(huì)功能探析［J］.齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2009（2）：45-47.