財稅體制：全面深化改革的突破口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

劉志彪 教育部長江學者特聘教授、南京財經(jīng)大學校長 210003

財稅體制：全面深化改革的突破口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

劉志彪 教育部長江學者特聘教授、南京財經(jīng)大學校長 210003

編者按為全面深入學習貫徹黨的十八屆三中全會精神，切實將《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》落到實處，中共江蘇省委宣傳部設(shè)立由劉志彪教授牽頭、多位省內(nèi)知名專家學者參與的省社科基金重大委托項目“全面深化改革若干重大問題研究”，圍繞經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)五大建設(shè)形成了專題研究報告，力圖為全面深化改革找到具體的切入點和現(xiàn)實的突破口。本刊以筆談的形式予以刊發(fā)。

一、全面深化改革的核心問題

十八屆三中全會決定（以下簡稱《決定》）對新一輪改革有兩個最重要的、最基本的判斷：第一，全面深化改革要以經(jīng)濟建設(shè)為中心，發(fā)揮經(jīng)濟體制改革的牽引作用，即改革不是從政治領(lǐng)域或其他領(lǐng)域啟動，而是要發(fā)揮經(jīng)濟體制改革對“五位一體”改革的牽引作用；第二，經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，即要把政府與市場關(guān)系的處理作為全面深化改革的主導問題。

政府與市場的關(guān)系，有兩種基本的表現(xiàn)形式：一種是一般意義上的政府與作為微觀主體的企業(yè)之間的關(guān)系；另一種是中國體制背景下的中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系。在中國社會主義市場經(jīng)濟體制中，最重要的政府與市場的關(guān)系，不是表現(xiàn)為政府與企業(yè)之間的關(guān)系，而是表現(xiàn)為中央與地方即政府內(nèi)部的經(jīng)濟關(guān)系。

可以這樣說，中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系尤其是財稅關(guān)系是當今中國經(jīng)濟體制的所有癥結(jié)所在。如果全面深化改革戰(zhàn)略不對地方政府這個“準公司”的經(jīng)濟行為尤其是財稅行為進行深入的研究，就很難理解中國經(jīng)濟奇跡和運行機理，也很難厘清改革的內(nèi)在邏輯，很難找到改革的突破口和出路。

因此把解決中央與地方的經(jīng)濟關(guān)系，尤其是以財稅關(guān)系為核心的經(jīng)濟利益關(guān)系作為推進治理體系改革的樞紐環(huán)節(jié)和優(yōu)先選擇，是全面深化改革戰(zhàn)略必須審慎地給予頂層設(shè)計的重要內(nèi)容。

二、財稅體制調(diào)整是完善國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱

《決定》在論及財稅體制改革時，提出的一個極其重要的理論命題是：財政是國家治理的重要基礎(chǔ)和支柱。這是新中國成立以來中共中央對財稅的地位和作用的最充分的、最重要的肯定。說明深化財稅體制改革不僅是全面深化改革系統(tǒng)部署中的一個重要組成部分，而且還被提升至關(guān)乎“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度。

第一，財政作為政府履行基本職能的經(jīng)濟基礎(chǔ)，處于國家治理結(jié)構(gòu)中的主體地位。只要我們抓住了財政這個“牛鼻子”，就等于抓住了實現(xiàn)政府治理職能、發(fā)揮市場和社會治理能力以及調(diào)節(jié)經(jīng)濟社會運轉(zhuǎn)的幾乎全部的關(guān)鍵問題和核心內(nèi)容。

第二，財稅體制改革將會對“五位一體”的全面深化改革產(chǎn)生牽引效應。如環(huán)境問題，看起來是在工業(yè)領(lǐng)域中出現(xiàn)，但實質(zhì)上卻由財政治理不當引起。對財稅的不當追求誘使地方政府對某些污染性重化工業(yè)趨之若鶩。再如過去我們在民生、社會發(fā)展和公共文化方面欠賬太多，乃至引起現(xiàn)在比較嚴重的社會公正、不平等和貧富差距等問題，主要是因為過去我國發(fā)展型財政把錢都用于搞經(jīng)濟建設(shè)了，所以解決中國社會、文化發(fā)展滯后等問題，必須首先扭轉(zhuǎn)財政的基本性質(zhì)，才能從根本上解決社會體制和公共文化的發(fā)展問題。

第三，現(xiàn)行的財稅體制弊端，是導致中國現(xiàn)實經(jīng)濟中幾乎一切問題的根源。當今中國現(xiàn)實的經(jīng)濟問題可以概括為“六個失”，即“增長失速，結(jié)構(gòu)失衡，貨幣失序，債務失當，產(chǎn)能失度，房價失控”。這些問題都有其內(nèi)在的財稅體制安排不當?shù)脑颉?/p>

三、財稅改革的技術(shù)路線圖和具體措施

1.完善立法?！额A算法》作為遏制政府亂花錢的第一道防線，素有“經(jīng)濟憲法”之稱，是公共財政的重要組成環(huán)節(jié)，更是法治社會的財政基石。新的《預算法》應體現(xiàn)公共財政理念，必需體現(xiàn)為監(jiān)管、審核與實施權(quán)的分離。在實踐上可先從預算的規(guī)范、公開透明做起，給《預算法》的修改提供實踐基礎(chǔ)。先實踐，后完善，是一條符合中國漸進式改革特征的制度創(chuàng)新道路。

2.明確事權(quán)?！稕Q定》指出要“適度加強中央事權(quán)和支出責任”，使中央在公共安全、醫(yī)療保健、教育、環(huán)境保護和食品安全方面承擔更多責任。在明確各級政府的事權(quán)基礎(chǔ)上，為了保證現(xiàn)行體制運行的慣性，可不急于改變中央地方之間現(xiàn)有的支出職能劃分，除了推動司法權(quán)的“去地方化”改革以外，其他事權(quán)將來仍可繼續(xù)由地方掌控，中央可以通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任，也可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責任委托地方承擔。

3.改革稅制。在未來五年經(jīng)濟社會發(fā)展總的制度空間下，央地稅制改革大體內(nèi)容可能存在的改革空間，具體內(nèi)容一是可以以“營改增”作為新一輪稅制改革的為突破口和改革主線。在包括金融業(yè)在內(nèi)的“營改增”改革全面完成以后，中央與地方現(xiàn)行的對增值稅75∶25的分成比例難以維持，重新劃分該稅種的分成比例，底限應是保持地方政府的既得收入不降。內(nèi)容之二是完善事權(quán)和支出責任相適應的分稅制。在進一步理順中央與地方支出責任的基礎(chǔ)上，調(diào)整中央與省市區(qū)之間的分稅制財政管理體制，具體內(nèi)容包括：調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品納入征收范圍，將消費稅由涉稅商品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為銷售環(huán)節(jié)征收，將其調(diào)整為地方稅種；加快房地產(chǎn)稅立法，擴大房地產(chǎn)稅的試點范圍，適時推廣實行并將其打造為地方的未來主體稅種；加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅，將排污費、環(huán)境收費項目改為環(huán)境稅。

4.透明預算。先規(guī)范、后透明。要以《預算法》為準則，把全部政府收支關(guān)進一個“統(tǒng)一”的制度“籠子”，可用等式來表示為：財政收支=預算收支=政府收支。預算公開與透明化，將“倒逼”政府轉(zhuǎn)變自身職能、約束自身行為方式，最終實現(xiàn)向“有限、責任政府”的轉(zhuǎn)變。隨著對“三公”經(jīng)費使用情況監(jiān)督的深入，社會對預算透明度的披露提出了新的要求。在現(xiàn)有政府公共預算公開的基礎(chǔ)上，將來還要推進全口徑公開，從中央到地方，要公開政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保障基金預算。

〔責任編輯：天則〕