完善保險糾紛案件訴調(diào)對接機制問題研究

李涵

（吉林警察學(xué)院，吉林 長春 130117）

完善保險糾紛案件訴調(diào)對接機制問題研究

李涵

（吉林警察學(xué)院，吉林 長春 130117）

保險糾紛案件訴調(diào)對接機制自建立以來，在縮短審理周期、降低糾紛處理成本、提高審判效率、快速有效地化解矛盾糾紛等方面取得了顯著成效，但在訴調(diào)對接機制的發(fā)展過程中仍然存在諸多問題，制約著訴調(diào)對接機制的深入推廣。進一步完善保險糾紛案件訴調(diào)對接機制，需加快立法進程，規(guī)范訴調(diào)對接行為，明確法院在訴調(diào)對接機制中的主導(dǎo)地位，同時要充分發(fā)揮保險監(jiān)管部門、保險行業(yè)協(xié)會以及保險機構(gòu)在訴調(diào)對接機制建設(shè)方面的積極作用，實現(xiàn)司法效益的最大化。

保險糾紛案件；訴調(diào)對接；司法效率

近年來，伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，保險行業(yè)發(fā)展勢頭強勁，保費總量持續(xù)增長，保費增長率始終高于GDP增長率，中國已經(jīng)成為全球第四大保險市場和最重要的新興保險市場。為了滿足保險消費者對保險產(chǎn)品和服務(wù)日益多元和復(fù)雜的要求，保險公司不斷拓展保險產(chǎn)品和服務(wù)的領(lǐng)域，推出大量創(chuàng)新型的保險產(chǎn)品，也導(dǎo)致了保險糾紛大幅增多。與此相對應(yīng)，保險糾紛解決途徑的發(fā)展卻相對滯后，嚴(yán)重制約了保險行業(yè)的發(fā)展。因此，探索保險行業(yè)多元化的糾紛解決方式，建立和完善訴調(diào)對接機制，十分必要。

一、保險糾紛案件訴調(diào)對接機制發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國司法實踐中的訴調(diào)對接機制概況

在我國的司法實踐中，訴調(diào)對接一直是解決社會矛盾糾紛的有效手段，特別是進入21世紀(jì)的十多年間，中央及地方司法部門積極探索訴調(diào)對接模式，逐步建立了多元化的糾紛解決機制。例如，最高人民法院先后出臺了《關(guān)于人民法院調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》《關(guān)于進一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》《關(guān)于健全訴訟和非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》，為訴調(diào)對接機制的建構(gòu)提供了制度支撐。

作為司法改革進程中出現(xiàn)的一種新型糾紛解決的方式，訴調(diào)對接是對傳統(tǒng)調(diào)解方式的回歸與超越。訴訟雖然在解決矛盾糾紛時具有權(quán)威性，但是成本高、周期長等問題也不容忽視。如何將法院的審判力量和社會力量相結(jié)合、充分發(fā)揮多元化糾紛解決機制的作用已經(jīng)成為司法界的探索方向，訴調(diào)對接便是此番改革的一項重要成果。

（二）我國保險行業(yè)訴調(diào)對接機制的建立

我國司法界多年來對多元化糾紛解決機制的探索與研究為建構(gòu)保險糾紛案件訴調(diào)對接機制提供了寶貴經(jīng)驗。

2013年1月，中國保險監(jiān)督管理委員會與最高人民法院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展建立保險糾紛訴訟與調(diào)解對接機制試點工作的通知》，規(guī)定了訴調(diào)對接機制的原則、方式、程序等重要內(nèi)容，并在31個保監(jiān)局轄區(qū)內(nèi)開展保險糾紛訴訟與調(diào)解對接工作試點，拉開了構(gòu)建保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的大幕。同年12月，中國保險監(jiān)督管理委員會吉林監(jiān)管局聯(lián)合吉林省高級人民法院出臺了《保險糾紛案件訴調(diào)對接工作辦法》，在健全訴調(diào)對接辦事機構(gòu)、強化調(diào)解員隊伍建設(shè)、建立聯(lián)席工作會議制度、完善保險行業(yè)協(xié)會參與調(diào)解工作流程等方面達成了共識。［1］可以說，作為一種新的糾紛解決理念，訴調(diào)對接促使糾紛解決的方式從對抗走向協(xié)商，從單一走向多元，為保險糾紛案件的解決提供了一條嶄新的途徑。

保險糾紛案件訴調(diào)對接機制是指在處理保險糾紛案件過程中，訴訟系統(tǒng)與非訴訟調(diào)解系統(tǒng)的相互對接?！霸V調(diào)對接”中的“訴”指稱訴訟系統(tǒng)，“調(diào)”指稱非訴訟調(diào)解系統(tǒng)。訴調(diào)對接并非將訴訟與調(diào)解簡單對接，實質(zhì)上是一種多元化的糾紛解決機制，“就是緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，積極爭取政府支持，鼓勵社會各界參與，充分發(fā)揮司法的推動作用，將人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解融為一體”。［2］訴調(diào)對接可以使司法成本得以降低，司法效率得以提高，訴訟與調(diào)解相輔相成，有機結(jié)合，優(yōu)勢互補，為解決保險糾紛奠定了堅實的基礎(chǔ)。在我國現(xiàn)行的保險糾紛案件中，調(diào)解具有十分重要的地位與作用，貫穿于訴訟的始終，具體可分為訴前調(diào)解、庭前調(diào)解、審中調(diào)解以及判前調(diào)解，通過全方位、立體式的多元糾紛解決機制，最大限度地把保險矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

二、保險糾紛案件訴調(diào)對接機制存在的主要問題

保險糾紛案件訴調(diào)對接機制自建立以來，在縮短審理周期、降低糾紛處理成本、提高審判效率、快速有效地化解矛盾等方面取得了顯著成效。但不可否認的是，保險糾紛案件訴調(diào)對接是一項新生事物，在訴調(diào)對接機制的發(fā)展過程中，仍然存在著一些階段性問題制約著訴調(diào)對接機制的深入推廣。

（一）訴調(diào)對接機制缺乏立法規(guī)范

在司法實踐中，保險糾紛案件訴調(diào)對接機制構(gòu)成了司法實務(wù)部門及保險監(jiān)管部門探索建立多元化糾紛解決機制的重要組成部分。但在實際的操作運行中，保險糾紛案件訴調(diào)對接機制在權(quán)威性、規(guī)范性及穩(wěn)定性上存在相當(dāng)程度上的欠缺。

首先，權(quán)威性缺失。目前保險糾紛的訴調(diào)對接機制大多由各地司法部門和保險監(jiān)管部門以聯(lián)合制定規(guī)范性文件的方式來組織、推動與開展，效力范圍極其有限，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

其次，不確定性明顯。在實踐當(dāng)中，由于各地權(quán)力部門對訴調(diào)對接的理解不盡相同，導(dǎo)致在訴調(diào)對接機制指導(dǎo)性文件的制定上存在相當(dāng)大的差異，同時指導(dǎo)性文件的規(guī)定一般較為籠統(tǒng)，用語模糊，在實際操作中執(zhí)行困難，也導(dǎo)致了相當(dāng)程度的同案不同判現(xiàn)象。

再次，穩(wěn)定性不足。目前各地訴調(diào)對接的開展和發(fā)展是不同步、不平衡的，一些地方訴調(diào)對接機制的建設(shè)缺乏成熟性、前瞻性規(guī)劃和設(shè)計，甚至一些地方訴調(diào)對接工作的開展呈現(xiàn)出明顯的主觀化、隨意化傾向，增加了訴調(diào)對接機制的不穩(wěn)定性。

究其造成保險糾紛案件訴調(diào)對接機制權(quán)威性缺失、規(guī)范性不強、穩(wěn)定性不足的根本原因，是目前我國在立法層面尚缺乏對保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的明確規(guī)定，因此有必要及時總結(jié)保險糾紛非訴訟糾紛解決方式的有益經(jīng)驗，盡快研究制定訴調(diào)對接的規(guī)范性法律法規(guī)，賦予其權(quán)威性，使訴調(diào)對接機制制度化和常態(tài)化。

（二）訴調(diào)對接機制缺乏相應(yīng)的財政保障

作為一項連接司法部門和行業(yè)監(jiān)管部門的系統(tǒng)性工程，訴調(diào)對接機制不僅需要組織方面保障，還需要財政的有力支持?？梢哉f，財政保障是訴調(diào)對接機制保障機制的核心。在司法系統(tǒng)內(nèi)部，由于存在一套相對成熟、規(guī)范的財政支持制度，一般可以滿足各種調(diào)解組織在經(jīng)費方面的需求。［3］相比較而言，保險糾紛案件調(diào)解活動的經(jīng)費缺乏財政保障，訴調(diào)對接通常沒有專項經(jīng)費預(yù)算，相當(dāng)多的調(diào)解人員從事無償?shù)恼{(diào)解工作，甚至有時要自行承擔(dān)一定的人力、物力成本。同時，對于基層法院而言，案件數(shù)量直接與法院經(jīng)費掛鉤，訴調(diào)對接也引發(fā)了司法機關(guān)的經(jīng)費保障問題，削弱了部分法院參與訴調(diào)對接的積極性。另外，專職調(diào)解人員工資普遍較低，調(diào)解組織在辦公場地、辦公設(shè)備等硬件方面缺少必要的經(jīng)費支持等問題也十分突出。以上問題都加大了訴調(diào)對接機制的推行難度。

（三）調(diào)解員的綜合素質(zhì)有待提高

在一項保險糾紛中，調(diào)解員的綜合素質(zhì)對糾紛是否能夠順利有效地解決具有關(guān)鍵性的作用。從總體上看，目前參與保險糾紛案件訴調(diào)對接工作的調(diào)解員的綜合素質(zhì)有待進一步提升。首先，人員構(gòu)成參差不齊。目前除少部分保險糾紛特邀專職調(diào)解員之外，大部分從事調(diào)解日常工作的人員來自各保險服務(wù)機構(gòu)的客服、理賠等部門，調(diào)解人員更換較頻繁，隊伍不穩(wěn)定，沒有做到專職專用。其次，系統(tǒng)性培訓(xùn)不足。保險糾紛案件訴調(diào)對接工作對調(diào)解員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求，這種綜合素質(zhì)不僅包括專業(yè)的業(yè)務(wù)素質(zhì)，還包括法律素質(zhì)、政治素質(zhì)、道德修養(yǎng)、心理素質(zhì)、文化素質(zhì)以及調(diào)解技能等。一些調(diào)解員還不能熟練運用法律法規(guī)解決糾紛，很難應(yīng)對形形色色復(fù)雜的保險糾紛案件，影響了矛盾糾紛化解的質(zhì)量與效率。

三、完善保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的對策

在保險糾紛案件的解決過程中，調(diào)解與審判各有特點，只有將這兩種糾紛解決手段有效地銜接、統(tǒng)一起來，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，找到合適的平衡點，才能確保訴調(diào)對接機制的有效運行，從而最大限度地維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，確保糾紛解決結(jié)果的公正。

（一）加快訴調(diào)對接的立法進程，規(guī)范訴調(diào)對接行為

保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的良性運行和發(fā)展離不開法律法規(guī)的支撐，盡快將訴調(diào)對接制度納入法律軌道，明確訴調(diào)對接機制的法律地位已成為當(dāng)務(wù)之急。

首先，應(yīng)當(dāng)在立法中明確人民法院在訴調(diào)對接機制中的主導(dǎo)地位。人民法院是訴調(diào)對接機制的統(tǒng)籌者、協(xié)調(diào)者和保障者，應(yīng)使其在法定的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮主導(dǎo)性作用。法律應(yīng)明確人民法院在訴調(diào)對接過程中的職能和角色，科學(xué)界定人民法院的權(quán)力范圍及功能屬性，充分發(fā)揮人民法院在解決矛盾糾紛中的重要作用。

其次，在立法中明確訴調(diào)對接機制運行的基本原則。明確自愿、公平、效益的基本原則，引導(dǎo)當(dāng)事人通過非訴訟的方式解決糾紛，同時尊重當(dāng)事人依法行使訴訟權(quán)利，明確自愿與強制的界限，避免訴調(diào)對接偏離正確的方向。

再次，在立法中規(guī)范訴調(diào)對接機制中的各項對接內(nèi)容。這包含五個重要方面：第一，規(guī)范訴調(diào)機構(gòu)的對接，明確訴調(diào)對接專門機構(gòu)的職能，明確在訴調(diào)對接中各相關(guān)職能部門的合作與配合的責(zé)任，推動法院、保險監(jiān)管機構(gòu)、保險糾紛調(diào)處機構(gòu)和保險機構(gòu)工作職責(zé)的對接；第二，規(guī)范訴調(diào)程序的對接，在公正、客觀、準(zhǔn)確的前提下明確訴調(diào)流程，簡化調(diào)解程序，縮短調(diào)解時限，規(guī)范調(diào)解的啟動、運行以及調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行、監(jiān)督程序；第三，規(guī)范訴調(diào)效力的對接，明確法院對調(diào)解協(xié)議書的司法確認效力；第四，規(guī)范訴調(diào)裁判尺度的對接，促成法院裁判尺度與調(diào)解組織機構(gòu)調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)之間的統(tǒng)一；第五，規(guī)范救濟途徑的對接，實現(xiàn)訴調(diào)機制的良性互動。

（二）發(fā)揮保險行業(yè)各機構(gòu)的作用，增強訴調(diào)對接實效

保險糾紛案件訴調(diào)對接機制是司法界與保險行業(yè)合力推動的產(chǎn)物，無論是在調(diào)解環(huán)節(jié)還是在訴訟過程中，都離不開保險行業(yè)各機構(gòu)的主動參與和積極配合，保險監(jiān)管部門、保險行業(yè)協(xié)會以及保險公司應(yīng)積極履行各自的職責(zé)與義務(wù)，針對自身特點，建立和完善各自適應(yīng)于訴調(diào)對接機制的制度，充分發(fā)揮應(yīng)有作用，切實增強訴調(diào)對接的實效。

首先，保險監(jiān)管部門作為政府的職能部門，是聯(lián)合司法部門構(gòu)建保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的主要力量?？梢哉f，保險糾紛案件訴調(diào)對接機制一方面豐富了司法系統(tǒng)單一的糾紛解決方式，另一方面是保險監(jiān)管的延伸，或者說構(gòu)成了其履行職責(zé)的新形式。法院因訴調(diào)對接機制更為便捷、有效地獲得了保險監(jiān)管部門在人員、技術(shù)以及專業(yè)知識等方面的支持與協(xié)助。保險監(jiān)管部門也依托訴調(diào)對接機制與法院進行充分地溝通，極大地提升了監(jiān)管的效率與成效，促成了監(jiān)管職能的實現(xiàn)。保險監(jiān)管部門應(yīng)進一步密切與司法部門在保險糾紛案件訴調(diào)對接機制上的溝通與合作，特別是根據(jù)特定地區(qū)的實際情況，在適當(dāng)擴大訴調(diào)對接適用范圍與覆蓋面等問題上，需要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上形成具有針對性的對策意見。

其次，保險行業(yè)協(xié)會作為各保險機構(gòu)自愿組成的民間社會團體，是保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的主要參與者，也成為調(diào)解的重要力量。保險行業(yè)協(xié)會的主要職能就是扮演協(xié)調(diào)者的角色，即協(xié)調(diào)行業(yè)內(nèi)部、行業(yè)與公眾（保險消費者）、行業(yè)與政府相關(guān)部門之間的關(guān)系。保險業(yè)的快速發(fā)展促使保險行業(yè)協(xié)會在溝通保險市場主體和保險消費者上的責(zé)任更加重大。在德國等西方國家當(dāng)中，保險行業(yè)協(xié)會中一般都設(shè)有申訴專員作為替代性的糾紛解決機制。在我國的保險糾紛案件訴調(diào)對接機制設(shè)計中，賦予了保險行業(yè)協(xié)會更為主動、完整的協(xié)調(diào)角色定位，保險行業(yè)協(xié)會應(yīng)進一步發(fā)揮其協(xié)調(diào)優(yōu)勢，將協(xié)調(diào)的場域置于司法調(diào)解的制度性框架內(nèi)，創(chuàng)造多方協(xié)商、多次博弈的機會和條件，促進訴調(diào)對接機制不斷完善。

再次，保險公司作為保險糾紛案件的一方當(dāng)事人，是訴調(diào)對接機制主要指向的對象。保險公司積極、主動地參與到訴調(diào)對接機制當(dāng)中是最圓滿有效解決保險糾紛的重要前提。保險公司應(yīng)以對接機制的基本要求為主要參照系，建立健全與訴調(diào)對接相適應(yīng)的制度機制，規(guī)范調(diào)解的回應(yīng)與參與，并建立相應(yīng)的考核和自我監(jiān)督機制，積極配合調(diào)解工作，認真履行調(diào)解協(xié)議。

（三）加強調(diào)解員隊伍建設(shè)，豐富訴調(diào)對接人才的儲備

保險糾紛案件訴調(diào)對接機制的特殊性質(zhì)對調(diào)解員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求，培養(yǎng)和造就一支專業(yè)性強、素質(zhì)優(yōu)良的調(diào)解員隊伍是提升保險糾紛案件訴調(diào)對接機制工作實效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

首先，完善調(diào)解員的選拔、聘任、管理與淘汰機制。一是嚴(yán)把調(diào)解員選配關(guān)，結(jié)合各地區(qū)的實際情況，制定科學(xué)的調(diào)解員選任標(biāo)準(zhǔn)與選任程序，適當(dāng)增加專職調(diào)解員的構(gòu)成比例；二是嚴(yán)格調(diào)解員管理，建立健全調(diào)解員考核機制，制定調(diào)解業(yè)績、調(diào)解卷宗質(zhì)量等考核細則，強化調(diào)解工作紀(jì)律，加強對兼職調(diào)解員的日常管理；三是建設(shè)合理、有效的獎懲機制，調(diào)動各方開展訴調(diào)對接的積極性，加大對優(yōu)秀調(diào)解員的獎勵力度，激發(fā)調(diào)解員工作的自覺性與能動性，對考核不合格的調(diào)解員及時淘汰，保證人員進出渠道的暢通。

其次，加大培訓(xùn)力度，定期對調(diào)解員培訓(xùn)指導(dǎo)。利用專題培訓(xùn)、觀摩座談、經(jīng)驗交流等多種教學(xué)形式提升專職調(diào)解員綜合素質(zhì)和能力，提高調(diào)解員的調(diào)解技能，逐步建立培訓(xùn)準(zhǔn)入、在崗培訓(xùn)、調(diào)解員持證上崗制度，注意培養(yǎng)調(diào)解員的工作責(zé)任感與使命感，保證調(diào)解工作的公正、客觀、權(quán)威和專業(yè)。

再次，增加經(jīng)費保障力度，激發(fā)調(diào)解員的工作積極性。設(shè)立專項資金，提高調(diào)解工作的財政預(yù)算，用于人民調(diào)解工作的宣傳、考核、培訓(xùn)、表彰和獎勵，確保專款專用，提高調(diào)解員的待遇，同時加強對經(jīng)費管理和使用情況的監(jiān)督檢查。

［1］吉林保監(jiān)局聯(lián)合吉林省高級人民法院出臺保險糾紛案件訴調(diào)對接工作辦法［EB/OL］.http：//www. circ.gov.cn/web/site0/tab5168/info3899757.htm，中國保險監(jiān)督管理委員會吉林監(jiān)管局網(wǎng)站，2013-12-31.

［2］胡博文.“訴調(diào)對接”的現(xiàn)狀及展望［EB/OL］.http：//www.hncourt.org/public/detail.php?id=126588，河南省高級人民法院網(wǎng)站，2012-04-24.

［3］陳婷.論“訴調(diào)對接”下調(diào)解的困境與突破［D］.揚州大學(xué)，2013.

（責(zé)任編輯：劉 旸）

D923.99

A

1671-0541（2014）06-0082-04

2014-07-20

李涵（1979-），女，吉林警察學(xué)院法律系助教，碩士研究生，主要研究方向：法學(xué)理論。