關(guān)于交通運輸行政管理問題的思考

李 瓊，李燕霞

（交通運輸部科學研究院交通發(fā)展研究中心，北京100029）

0 引言

黨的十八屆三中全會明確指出，“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！爸卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化”作為總目標出現(xiàn)在黨的全面深化改革頂層設(shè)計中，體現(xiàn)了黨的執(zhí)政理念的全面提升。交通運輸治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力的有機組成部分，新形勢下進一步加強和創(chuàng)新交通運輸行政管理，對于完成交通運輸在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的使命和任務(wù)，具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義。

總結(jié)回顧近年來交通運輸治理體系和治理能力建設(shè)歷程，已取得了積極成效，積累了一些實踐經(jīng)驗，包括以下方面：

（1）深化了行政審批制度改革，把職能轉(zhuǎn)變作為機構(gòu)改革的核心，加大簡政放權(quán)力度，進一步清理行政審批項目清單；

（2）以規(guī)劃為引領(lǐng)，研究交通運輸發(fā)展的目標，加快區(qū)域交通建設(shè)項目的實施，完善綜合交通運輸產(chǎn)業(yè)布局；

（3）堅持政策創(chuàng)新，研究部署了改進提升交通運輸服務(wù)水平、實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、建設(shè)綠色循環(huán)低碳交通、加快物流業(yè)發(fā)展、推動航運業(yè)轉(zhuǎn)型升級、加強信息化智能化建設(shè)、推進法治政府部門建設(shè)、踐行交通運輸核心價值體系等方面的目標、任務(wù)和政策措施，促進交通運輸行業(yè)科學發(fā)展；

（4）健全綜合交通運輸法律體系，進一步完善和促進綜合運輸相關(guān)法律制度的整合和銜接，充分發(fā)揮法律制度在發(fā)展綜合運輸體系中的保障作用，推動交通運輸法治政府部門建設(shè)；

（5）推進交通運輸行政執(zhí)法行為規(guī)范和執(zhí)法監(jiān)督管理，推進基層執(zhí)法站所“三基三化”建設(shè)和行政執(zhí)法形象“四統(tǒng)一”，進一步提高交通系統(tǒng)行政執(zhí)法嚴肅性和權(quán)威性，促進執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè)；

（6）推進交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力提高交通運輸管理水平，推進交通運輸基本公共服務(wù)均等化，順應(yīng)人民群眾日益增長的交通運輸新需求、新期待，不斷提高交通運輸公共服務(wù)的能力和水平。

與此同時，我國交通運輸行政治理體系和治理能力也依然存在著諸多問題，而深入分析當前交通運輸治理體系和治理能力存在的問題及其成因，有助于進一步“對癥下藥”提出針對性政策建議。

1 當前交通運輸治理體系和治理能力存在的問題及其成因

（1）體制機制尚未完全理順

2013 年以后，國家層面已經(jīng)實現(xiàn)大部制改革，鐵路職能已經(jīng)劃歸交通運輸部。但在全國31個省、市、自治區(qū)的36 個中心城市（4 個直轄市、27個省會城市和5個計劃單列城市）中，僅有10 個城市真正實現(xiàn)“一城一交”的綜合管理模式；有18 個城市依然沿用傳統(tǒng)的多部門交叉管理模式。此外，部門之間，同一行業(yè)各層級之間高效良好的協(xié)調(diào)機制也尚未建立。管理體制不順、機制不完善導(dǎo)致各類交通資源分散于多個部門，權(quán)責脫節(jié)，效率低下。

（2）組織體系不夠合理

一是行業(yè)管理的橫向部門設(shè)置過多過細，部門設(shè)置規(guī)范性不足，條條的影響力很強，綜合協(xié)調(diào)受部門利益制約；二是縱向?qū)蛹夐g職責邊界模糊，管理層級偏多，普遍上下職責同構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置一般粗；三是交通運輸主管部門與專業(yè)管理機構(gòu)之間角色定位不清，決策和執(zhí)行之間缺乏明確定位和制度規(guī)范；四是省以下專業(yè)管理機構(gòu)職能混雜，普遍政、事、企不分，市場化改革阻力大；五是交通行業(yè)多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題突出，綜合執(zhí)法改革舉步維艱。

（3）法律制度體系尚不健全

交通運輸法律法規(guī)是交通運輸行業(yè)健康發(fā)展的基本保障，是政府管理交通運輸行業(yè)的主要手段，也是規(guī)范政府、企業(yè)和乘客及其相互關(guān)系的法律依據(jù)。例如，國家層面公共交通、出租車行業(yè)和軌道交通管理相關(guān)規(guī)定尚處于空白，地方政府在制定地方法規(guī)、行使行業(yè)監(jiān)管職能等方面沒有上位法的指導(dǎo)和支撐。在市場監(jiān)管方面，在沒有上位法的情況下，各地制定的交通運輸市場的準入、退出條件和程序規(guī)定差異較大，監(jiān)管缺乏相對統(tǒng)一的法定依據(jù)。

（4）運輸行政執(zhí)法體制不完善

開展交通運輸綜合執(zhí)法工作，是從交通運輸行政管理體制上探索促進執(zhí)法工作發(fā)展的重大改革，是關(guān)系到交通運輸從業(yè)者和人民群眾切身利益的重要工作。目前，從計劃經(jīng)濟時期形成的現(xiàn)行交通運輸行政執(zhí)法體制，存在著執(zhí)法機構(gòu)多、執(zhí)法力量分散、各自為政、多家上路執(zhí)法、執(zhí)法效率低、執(zhí)法行為不規(guī)范等問題，這種多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法造成了不必要的執(zhí)法擾民問題，既影響了交通運輸行政執(zhí)法的效能，又影響了交通運輸部門的社會形象。

2 推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建議

在分析了交通運輸行政治理體系和治理能力現(xiàn)代化存在的問題的基礎(chǔ)上，根據(jù)交通運輸行政治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的新形勢，對推進交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出以下建議。

2.1 建立交通運輸現(xiàn)代治理體系

（1）理順行業(yè)管理職能

進一步明確中央和地方在交通運輸行政管理上的事權(quán)劃分，不斷完善大部制。通過強化統(tǒng)一規(guī)劃、行業(yè)政策、標準規(guī)范、監(jiān)督指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)等職能，加強各種運輸供需變化的監(jiān)測和平衡，對運輸系統(tǒng)總量增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及平穩(wěn)運行實施有效調(diào)節(jié)。通過完善行業(yè)法律規(guī)范體系和市場誠信體系，健全市場準入與退出機制，構(gòu)建行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、公眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系。在應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域充分發(fā)揮市場機制對資源配置的決定性作用，并引導(dǎo)行業(yè)中介組織參與交通運輸市場的管理和監(jiān)督。通過加強應(yīng)急體系建設(shè)，提高行業(yè)應(yīng)對突發(fā)事件的能力；完善行業(yè)公共服務(wù)體系，不斷提升服務(wù)能力和水平；重視信訪、投訴、政務(wù)咨詢系統(tǒng)建設(shè)，切實維護行業(yè)穩(wěn)定；加強交通出行等公共信息服務(wù)，最大限度地滿足社會公眾需求。

（2）堅持深化行政審批制度改革

進一步深化交通運輸行政審批制度改革。認真貫徹落實國務(wù)院深入推進行政審批制度改革精神，進一步清理、減少和調(diào)整交通運輸行政審批事項，規(guī)范行政審批程序，改進審批方式，加強審批監(jiān)督。對已公布取消、下放的審批項目，要認真做好落實和銜接工作，杜絕利用“紅頭文件”等對行政相對人提出限制性規(guī)定，避免通過登記、備案、年檢、審定、認定等方式變相設(shè)定行政審批。對保留的行政許可項目，簡化審批手續(xù)，優(yōu)化審批流程，規(guī)范審批行為；要定期開展實施情況的監(jiān)督檢查，防止直接或間接擴大審批范圍、提高審批標準、增加審批條件。

（3）加快市場中介組織建設(shè)

規(guī)范引導(dǎo)各類行業(yè)協(xié)會和中介組織的建設(shè)，促使其逐步向自我管理、自擔風險、誠信規(guī)范的方向發(fā)展。充分發(fā)揮市場中介組織承上啟下、橋梁紐帶的作用，使中介組織成為市場經(jīng)濟中有效組成部分。理清政府管理職能和行業(yè)自律管理職能的關(guān)系，凡是政府不該管或不便管的事，如某些技術(shù)性評審、評價、鑒證，行業(yè)自律性行為規(guī)范，利益訴求性溝通協(xié)調(diào)以及行業(yè)可以自律管理的事務(wù)，應(yīng)盡量交由行業(yè)協(xié)會和中介組織管理。

2.2 完善交通運輸政策法規(guī)體系

（1）構(gòu)建綜合交通運輸政策法規(guī)體系

以大部制為切入點，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模詸C構(gòu)改革為載體，以行政法制為基礎(chǔ)，從構(gòu)建綜合運輸法規(guī)體系的要求出發(fā)，梳理和完善促進綜合交通運輸科學發(fā)展的法規(guī)體系。通過研究綜合運輸法規(guī)體系框架，統(tǒng)籌交通運輸立法項目，促進不同運輸方式法律制度的銜接和整合，推動各種運輸方式組成布局合理、優(yōu)勢互補、分工明確、銜接順暢的服務(wù)系統(tǒng)，能夠為綜合運輸體系發(fā)展提供法律保障。

（2）建立健全政策法規(guī)評估機制

要在深化有關(guān)理論和方法研究，加強實踐探索、不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，針對評估工作的原則、程序和要求，以及評估對象的選取、評估工具的建立、評估信息的獲取、評估結(jié)論的形成和評估結(jié)果的應(yīng)用等內(nèi)容，建立起科學、適用、可行的政策法規(guī)評估制度，深化評估機制的理論研究和實證評估工作，不斷提高交通運輸政策法規(guī)后評估效能。建立公眾參與機制，深入了解其通過切身感受所反映出對有關(guān)交通政策法規(guī)原則、理念、制度等方面的意見和建議，實現(xiàn)立法部門與社會公眾互動與交流，改進政府工作模式，提高交通運輸政策法規(guī)的質(zhì)量。

2.3 完善市場準入制度和退出機制

（1）全面推行企業(yè)資質(zhì)管理、質(zhì)量信譽考核

推行以服務(wù)質(zhì)量招投標為主要競標條件的市場準入模式，即以堅持質(zhì)量競爭為原則的市場準入模式，替代傳統(tǒng)的行政審批制、定額招標制的市場準入模式。提高行業(yè)服務(wù)質(zhì)量是交通運輸行政管理的目標，引入質(zhì)量競爭機制，以服務(wù)質(zhì)量作為進入和退出市場的條件，更有利于將有限的市場資源配置給提供服務(wù)質(zhì)量的最優(yōu)者，從而達到優(yōu)化市場運營環(huán)境和質(zhì)量的目的。企業(yè)資質(zhì)管理的核心內(nèi)容就是以服務(wù)質(zhì)量招投標為主要手段，進一步完善評價指標體系，增強企業(yè)質(zhì)量信譽考考核、服務(wù)質(zhì)量考評等制度的評分權(quán)重，形成優(yōu)勝劣汰和公平公正的市場競爭環(huán)境。（2）明確市場準入與退出的條件

把交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)資質(zhì)條件作為經(jīng)營許可審批和企業(yè)經(jīng)營資質(zhì)評定的重要內(nèi)容，加強市場監(jiān)管，規(guī)范市場秩序。逐步建立企業(yè)安全生產(chǎn)管理檔案，強化對企業(yè)安全生產(chǎn)狀況的動態(tài)管理。要把企業(yè)安全生產(chǎn)狀況作為該企業(yè)晉升經(jīng)營資質(zhì)等級的重要指標，作為參與服務(wù)質(zhì)量招投標的基本資格條件，作為年度審檢的重要內(nèi)容。建立健全安全生產(chǎn)責任制，健全組織機構(gòu)，配備安全管理人員，嚴格遵守道路運輸安全生產(chǎn)的各項規(guī)章制度，嚴格執(zhí)行安全操作規(guī)程，及時發(fā)現(xiàn)和消除事故隱患。加大對違法、違規(guī)經(jīng)營行為的監(jiān)督和執(zhí)法力度，充分發(fā)揮社會和公眾的作用，形成公眾監(jiān)督、行業(yè)自律、政府稽查的市場監(jiān)督體系。

（3）加強營運車輛技術(shù)標準管理

堅持和完善車輛技術(shù)等級評定制度。車輛審檢時要嚴格按照國家強制性標準的要求進行綜合性能檢測，確定技術(shù)等級，核定經(jīng)營范圍。沒有達到車輛技術(shù)等級的車輛或技術(shù)性能不合格的車輛不能參與營運。強化道路運輸車輛定期維護制度。規(guī)范營運車輛綜合性能檢測行為。對不按照規(guī)定要求進行檢測的單位，要限期整改或停業(yè)整頓。

（4）進一步推行職業(yè)制度，規(guī)范從業(yè)人員資質(zhì)

對從業(yè)人員實行從業(yè)資格考試制度，遵循公開、公平、競爭、擇優(yōu)的原則，通過公開考試、考核的程序進行。探索建立從業(yè)人員資格等級考試制度，采取逐級升級的方式，形成階梯式的執(zhí)法人員資格等級體系。建立計算機聯(lián)網(wǎng)考試平臺，逐步推行交通運輸從業(yè)人員資格計算機聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)考。加強交通運輸從業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)。健全交通運輸從業(yè)人員培訓(xùn)制度和體系，開展對培訓(xùn)機構(gòu)和培訓(xùn)師資的認證管理，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，確保培訓(xùn)質(zhì)量，提高培訓(xùn)的針對性和實效性，并加強對培訓(xùn)行為和培訓(xùn)內(nèi)容的監(jiān)督。完善從業(yè)人員行為規(guī)范體系，端正工作作風。針對從業(yè)人員的工作職責和范圍，制定具體的行為規(guī)范，細化標準和規(guī)程。嚴格考勤制度、嚴格值班制度、嚴格廉政紀律，磨練吃苦的精神，培養(yǎng)頑強的作風，錘煉堅強的意志，培養(yǎng)團結(jié)協(xié)作、奮發(fā)向上、開拓進取的團隊精神，做到紀律嚴明、指揮高效、作風優(yōu)良、舉止規(guī)范、廉潔自律。

2.4 規(guī)范執(zhí)法行為，提升依法行政水平

（1）推進交通運輸行政執(zhí)法模式改革

按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相對分開又相互制約的原則，繼續(xù)穩(wěn)步推進交通運輸綜合行政執(zhí)法改革。要科學合理界定綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責范圍，綜合執(zhí)法機構(gòu)和行業(yè)管理部門之間要建立起全面規(guī)范的信息與資源共享制度、行政協(xié)調(diào)制度、行政協(xié)助制度等，加強相互之間的協(xié)調(diào)配合，理順相互之間的關(guān)系。部仍然鼓勵各地從解決執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置分工過細、職能交叉重復(fù)的實際情況出發(fā)，創(chuàng)新執(zhí)法模式，按照公路、水路等不同運輸方式，在省、市、縣不同層級實施綜合執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、路警共建等多種形式的執(zhí)法模式改革，逐步形成權(quán)責一致、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、科學高效的行政執(zhí)法體制。建立和完善交通運輸行政執(zhí)法部門與相關(guān)執(zhí)法部門開展統(tǒng)一執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法的工作機制；加強執(zhí)法監(jiān)督，將日常管理和監(jiān)督執(zhí)法分開，將現(xiàn)場執(zhí)法和事后追究處罰分開。進一步擴大交通運輸綜合行政執(zhí)法改革試點范圍，加強對交通運輸綜合行政執(zhí)法改革配套政策法規(guī)體系的研究；鼓勵各地結(jié)合實際推廣聯(lián)合執(zhí)法、統(tǒng)一執(zhí)法、路警共建等多種多樣的改革模式，創(chuàng)新執(zhí)法體制機制。

（2）加強執(zhí)法隊伍管理

嚴格交通運輸行政執(zhí)法隊伍進人用人機制，規(guī)范交通行政執(zhí)法人員考試和換證工作；加強交通運輸行政執(zhí)法能力建設(shè)，強化執(zhí)法人員培訓(xùn)工作；提高交通運輸行政執(zhí)法信息化程度，在全行業(yè)推廣應(yīng)用交通行政執(zhí)法綜合管理系統(tǒng)信息平臺和數(shù)據(jù)中心，實現(xiàn)全國交通運輸系統(tǒng)路政、運政、港政、航政、海事等不同執(zhí)法門類間的協(xié)查通報、執(zhí)法信息資源共享；繼續(xù)探索統(tǒng)一交通運輸行政執(zhí)法形象，在全行業(yè)推廣運用新的交通運輸行政執(zhí)法標識、執(zhí)法車輛外觀和執(zhí)法場所外觀。

（3）深入開展基層站所執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

形成交通運輸部統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、省級人民政府及其交通運輸行政主管部門督促保障、地市級人民政府及其交通運輸行政主管部門具體落實的交通運輸基層執(zhí)法單位標準化建設(shè)工作格局，明確地市級人民政府及其交通運輸行政主管部門的主體責任，交通運輸部、省級人民政府及其交通運輸行政主管部門的支持和保障責任。制訂詳細的實施方案，分步、有序推進交通運輸基層執(zhí)法單位標準化建設(shè)，力求交通運輸基層執(zhí)法單位標準化建設(shè)扎實開展，取得實效。構(gòu)建交通運輸部、省級交通運輸行政主管部門、地市級交通運輸行政主管部門三級交通運輸基層執(zhí)法單位建設(shè)標準體系。參考基層執(zhí)法單位標準化體系建設(shè)的框架結(jié)構(gòu)，圍繞機構(gòu)設(shè)置、人員配備、執(zhí)勤執(zhí)法、教育訓(xùn)練、站房建設(shè)、執(zhí)法裝備配備、內(nèi)勤管理等模塊系統(tǒng)構(gòu)建交通運輸基層執(zhí)法單位建設(shè)標準，力爭實現(xiàn)交通運輸基層執(zhí)法單位建設(shè)所有內(nèi)容的全面標準化，不留死角，不留盲區(qū)，不留空白。

3 結(jié)語

實現(xiàn)交通運輸治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)當緊緊圍繞“四個交通”（綜合交通、智慧交通、綠色交通、平安交通）的戰(zhàn)略目標，應(yīng)遵循著眼長遠與立足當前相結(jié)合、鞏固提升與創(chuàng)新發(fā)展相結(jié)合、全面推進與重點突出相結(jié)合的原則，抓住國家體制、機制改革的良好契機，推動交通運輸治理體系和治理能力建設(shè)再上新的臺階。