水利工程征地移民多樣化安置方式探討

顧愛民

（泰州市姜堰區(qū)水利局，江蘇泰州 225500）

0 引言

水利工程征地移民安置是水利工程建設(shè)過程中的關(guān)鍵任務(wù)，直接影響著水利工程的順利實施和工程效益的如期實現(xiàn)。由于農(nóng)村的社會保障體系不完善，農(nóng)民唯一的保障途徑——土地被征用后，如何保障征地移民生產(chǎn)生活恢復(fù)就成為移民安置要解決的重大問題?，F(xiàn)行的水利工程征地安置標準較低，且征地移民安置方式單一，導(dǎo)致大量移民生產(chǎn)無法恢復(fù)，生計難以持續(xù)發(fā)展，直接關(guān)系到水利工程建設(shè)和社會穩(wěn)定。筆者以世界銀行貸款項目泰東河工程姜堰段為例，分析多樣化移民安置的途徑和保障措施，為妥善、有效安置水利工程征地移民提供新的思路。

1 當前我國多樣化的失地農(nóng)民安置方式

近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各地在失地農(nóng)民安置問題上，因地制宜，探索了以農(nóng)業(yè)安置為主轉(zhuǎn)為以提供農(nóng)民社會保障為核心、以市場為導(dǎo)向的多種途徑安置，歸納起來主要有以下幾大類：

農(nóng)業(yè)安置：農(nóng)業(yè)安置就是依托征地后的剩余農(nóng)業(yè)資源，進行土地調(diào)整，利用土地補償資金對土地進行整治，提高土地產(chǎn)出潛力，移民仍然居住在農(nóng)村以大農(nóng)業(yè)收入為主的安置方式。

貨幣安置：由土地管理部門將全部征地補償費中農(nóng)民個人或土地使用者應(yīng)得的部分以貨幣形式，在土地權(quán)屬變更登記之前一次性支付給農(nóng)民個人，政府不負責(zé)安置，農(nóng)民自謀職業(yè)。這種形式適應(yīng)城市郊區(qū)或城中村失地農(nóng)民安置。

征地補償費入股安置：在農(nóng)民個人和土地所有者愿意的前提下，將部分或全部征地補償費入股，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人作為股東參與用地單位的生產(chǎn)經(jīng)營，享受經(jīng)營利潤并承擔(dān)風(fēng)險，其收入按股份合作制企業(yè)分配辦法分配。這種方式適應(yīng)于開發(fā)區(qū)或者工業(yè)園區(qū)失地農(nóng)民安置。

社會保險安置：經(jīng)農(nóng)民本人申請，土地管理部門可將農(nóng)民個人應(yīng)得征地補償費部分或全部付給保險機構(gòu)，由其按有關(guān)規(guī)定辦理醫(yī)療、養(yǎng)老等各種保險。

留地安置：在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，在規(guī)定區(qū)域按照規(guī)定用途劃出一塊土地給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，從事開發(fā)經(jīng)營，發(fā)展生產(chǎn)。該土地征收性質(zhì)轉(zhuǎn)變后，由集體經(jīng)濟組織經(jīng)營，收益在本集體農(nóng)民中進行分配。

雙置換安置：是農(nóng)村居民以宅基地換城市住房，以承包經(jīng)營權(quán)換城市社會保障，從而農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?，享受城市居民待遇，然后對農(nóng)村土地進行開發(fā)整理，以達到集約、節(jié)約利用的目的。這種方式需要巨大的財政支持，否則會遺留問題，所以該方式適合經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。

城鄉(xiāng)聯(lián)合的城鎮(zhèn)化安置：這種方式是在考慮農(nóng)業(yè)資源，尤其是土地資源環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，把解決移民生產(chǎn)、生活問題與城鄉(xiāng)一體化要求結(jié)合起來，將移民集中安置在中心集鎮(zhèn)的安置方式。移民離開原來居住地，但剩余資源仍然歸移民，移民利用土地補償資金從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。這種方式適應(yīng)于小城鎮(zhèn)發(fā)達地區(qū)或者小城鎮(zhèn)周邊項目。

當前實踐中，在土地資源不足，無法調(diào)整來滿足移民安置時，主要是依靠社會保障。但由于各地財政狀況、收入水平、生活水平存在較大差異，社會保障目前做得也不是很完善，移民沒有相對穩(wěn)定職業(yè)，一旦生活出現(xiàn)問題，容易產(chǎn)生社會問題，這是導(dǎo)致移民社會不穩(wěn)定的重要因素。同時，移民失去的不僅僅是土地本身，還有一系列直接或間接與土地相關(guān)聯(lián)的權(quán)利和利益，尤其是當前土地對農(nóng)民的保障功能和穩(wěn)定功能還較強，一旦失去土地，移民內(nèi)心就失去了“牢靠”，心理比較脆弱。所以，在移民安置時，必須意識到，為失地的農(nóng)民提供社會保障措施并非是維護其合法權(quán)益、保障其生活安全的唯一或最佳途徑，采取綜合措施，多途徑安置，加快經(jīng)濟的發(fā)展，為失去土地的農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會和生存機會才是解決移民問題的根本。這需要我們不斷地進行探索，以尋求解決之道。

2 樣本區(qū)情況分析

2.1 工程征地情況

泰東河工程姜堰段由河道工程、橋梁工程和影響工程組成，工程用地總面積261.11 hm2（3916.61畝），其中，河道及橋梁工程用地面積90.36 hm2（1355.33畝），安置區(qū)用地面積13.29 hm2（199.3畝），臨時占地157.47 hm2（2361.98畝）。永久征用耕地43.44 hm2（651.64畝），其中，37.57 hm2（563.50畝）為農(nóng)民承包土地，5.87 hm2（88.14畝）為村集體機動地。農(nóng)民承包集體土地涉及俞垛鎮(zhèn)的何野村、姜茅村、祝莊村3個村，溱潼鎮(zhèn)的洲城村、讀書址村、龍港村、溱東村、湖濱村、湖北村6個村，淤溪鎮(zhèn)的武莊村、卞莊村、淤溪村、楊莊村、勒潭村、里溪村6個村，共計3個鎮(zhèn)15個村66個組，其影響范圍沿河道呈帶狀分布。

經(jīng)分析，工程影響區(qū)各組的耕地影響程度為0.01%～61.27%。從永久征地影響程度來看，征地影響程度高于10%的村有俞垛鎮(zhèn)何野村三組、祝莊村三組，溱潼鎮(zhèn)讀書址村一組、十一組、十五組、十六組，溱東村一組，湖濱村一組、二組、三組、五組，淤溪鎮(zhèn)淤溪村四組、七組、九組、十九組、二十組、二十一組，共計6個村17個組，其余各組的影響程度均低于10%。根據(jù)《大中型水利水電工程征地補償和移民安置條例》以及《水利水電工程征地與移民設(shè)計規(guī)范》，經(jīng)計算，泰東河工程姜堰段征收土地需進行生產(chǎn)安置人口為714人。

2.2 工程征地移民安置的難點

我國的經(jīng)濟增長方式正在發(fā)生變化，已逐步從過去的粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式向集約型模式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟對就業(yè)的拉動彈性下降，20世紀80年代，我國GDP每增長1%，可增加約240萬個就業(yè)崗位，而現(xiàn)在只能增加100萬個，就業(yè)彈性下降明顯。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)水平提高，在目前市場化擇業(yè)、就業(yè)格局下，移民進城或進入大企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)的門檻還是相當高。一方面，農(nóng)民本身綜合素質(zhì)與就業(yè)要求還存在一定差距；另一方面，進城或工業(yè)安置移民的住房、子女就學(xué)、基本生活保障、醫(yī)療保險等問題亟待研究解決。同時，目前不斷上漲的房價、物價也對進城和工業(yè)安置移民構(gòu)成威脅，制約移民安置。

對農(nóng)民來說，耕地既是最寶貴的家庭財富，也是最基本的就業(yè)崗位和最穩(wěn)定的生活保障。姜堰區(qū)人均耕地不足0.0hm2（1畝），人地矛盾尖銳，而且很少有荒地可供開發(fā)或者進行耕地調(diào)整，耕地數(shù)量的減少，意味著征地移民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以有耕地（土地）資源保障。農(nóng)村社會保障是移民安置的保障途徑之一，但是，目前突出的問題：一是沒有穩(wěn)定的社會保障資金來源，二是社會保障覆蓋面窄，覆蓋率低，三是社會保障力度不夠，很難保障移民安置后的生活水平不下降。

就姜堰區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展來說，存在著以下問題：農(nóng)業(yè)比重仍然偏高，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和特色不明顯，大企業(yè)大集團偏少，現(xiàn)有骨干企業(yè)群體支撐力不強；重大項目不夠多、建設(shè)速度不夠快，支撐經(jīng)濟發(fā)展的增長點不多；財政支出壓力加大，收支矛盾更加突出；農(nóng)民增收渠道不多，惠民長效機制有待完善。2010年末，私營個體經(jīng)濟注冊資本達到229.48億元，私營企業(yè)數(shù)7071戶，個體工商戶26716戶。實現(xiàn)民營經(jīng)濟增加值193.84億元，增長14.1%，占全市GDP比重達64.31%。但個體戶方式安置工程移民風(fēng)險太大，而且工程補償資金不足以支持移民的經(jīng)營活動。這些問題約束著征地移民安置，任何單一安置方式都難以解決泰東河工程移民安置問題，迫切需要多樣化安置方式。

3 移民多樣化安置的實踐

為妥善安置泰東河工程移民，江蘇省水利勘測設(shè)計研究院聯(lián)合河海大學(xué)成立了規(guī)劃小組，泰州市姜堰區(qū)水利局以及國土部門抽調(diào)有關(guān)技術(shù)人員配合規(guī)劃。規(guī)劃小組對受影響各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村的基本經(jīng)濟情況、移民安置方式、移民安置意愿、當?shù)鼐用窬蜆I(yè)狀況以及在當?shù)仄髽I(yè)就業(yè)和收入情況、征地受影響程度等進行了細致的調(diào)查和分析。對移民戶進行了抽樣調(diào)查，調(diào)查了86戶，抽樣比例5.34%。

在調(diào)查的86戶移民中，不識字和識字很少的占7.68%；小學(xué)文化水平的占30.89%；初中文化水平的占41.55%；高中文化水平的占13.37%；?？萍耙陨蠈W(xué)歷的占4.61%，總體文化素質(zhì)比較高。

通過對被調(diào)查的86戶家庭收入與支出進行統(tǒng)計，在收入方面，家庭人均總收入為15301.32元。其中，農(nóng)業(yè)收入為2181.31元，占14.26%；副業(yè)收入為2752.10元，占17.99%；企事業(yè)工資收入為3115.45元，占20.36%；外出打工收入為5415.18元，占35.39%；其它收入為1837.28元，占12.01%。打工及工資性收入占55.8%，收入主要靠非農(nóng)業(yè)。

在調(diào)查基礎(chǔ)上，確定泰東河工程移民安置目標：確保移民能夠得到全部損失的補償，合理安置與良好恢復(fù)使他們能分享項目的效益，并對其暫時性的困難給予補助，使其收入水平和生活標準及企業(yè)的生產(chǎn)、獲利能力能得到提高或至少真正恢復(fù)到搬遷前或項目開始前的較高水平。

規(guī)劃小組以及各部門技術(shù)人員與受征地拆遷影響的每個村以召開座談會的形式討論了移民安置方案，根據(jù)移民意見和工程影響的實際情況，確定移民安置總體規(guī)劃方案：受工程影響需要搬遷的移民均在原村內(nèi)建房安置，這樣可以保持移民原來的生產(chǎn)生活方式、習(xí)慣及社會關(guān)系的穩(wěn)定，有利于增強移民生產(chǎn)生活的積極性和適應(yīng)性。在生產(chǎn)上，經(jīng)與村、征地戶討論，在征求市政府意見的基礎(chǔ)上，決定直接采取貨幣安置為主、土地調(diào)地為輔、社會保障為基礎(chǔ)、就業(yè)培訓(xùn)為支撐的多樣化安置方式。即：政府優(yōu)先對失去勞動能力的移民實行養(yǎng)老保障；將土地補償費、安置補助費以及青苗補償費按照征地的數(shù)量全額支付給受影響人，鼓勵移民發(fā)展個體經(jīng)營；河道治理后將減少農(nóng)作物因洪災(zāi)或水土流失而減產(chǎn)的程度，進而帶來可觀的河道治理效益，同時，在工程影響區(qū)進行農(nóng)田水利配套設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)田標準，使工程影響區(qū)的土地旱澇保收，提高土地的產(chǎn)出能力，增加移民的收入，從而彌補因土地征收而導(dǎo)致的收入損失；市項目辦和勞動就業(yè)管理部門聯(lián)合進行就業(yè)技能培訓(xùn)，保障非農(nóng)業(yè)就業(yè)，姜堰區(qū)范圍內(nèi)有勞務(wù)輸出的項目，優(yōu)先安排移民。

根據(jù)移民意愿和姜堰區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展特點，農(nóng)業(yè)安置、社會保障以及非農(nóng)業(yè)就業(yè)方式適合泰東河工程移民安置。既保障移民有一定的土地，又結(jié)合當?shù)毓I(yè)和個體經(jīng)營發(fā)展狀況，轉(zhuǎn)移勞動力非農(nóng)就業(yè)，又結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟實力和農(nóng)民社會保障發(fā)展狀況，對部分移民實行了醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障。通過多樣化安置方式，姜堰區(qū)合理、穩(wěn)妥地安置了714人的就業(yè)問題：（1）俞垛鎮(zhèn)生產(chǎn)安置方案。何野村采取調(diào)整土地＋非農(nóng)就業(yè)＋社會保障安置本村82人；姜茅村和祝莊村由于受影響不大，耕地較多，采取農(nóng)業(yè)安置，通過水利設(shè)施配套提高耕地產(chǎn)出能力分別安置本村20人和26人。（2）溱潼鎮(zhèn)生產(chǎn)安置方案。洲城村、讀書址村、龍港村分別采取調(diào)整土地＋非農(nóng)就業(yè)＋社會保障安置本村27人、118人和1人；溱東村和湖濱村采取勞動力非農(nóng)就業(yè)＋社會保障安置33人和223人。（3）淤溪鎮(zhèn)生產(chǎn)安置方案。武莊村、楊莊村、里溪村受影響較小，采取貨幣補償征地戶，不再進行生產(chǎn)安置；淤溪村和卞莊村采取調(diào)整土地＋非農(nóng)就業(yè)＋社會保障安置本村117人和44人。