用“河長(zhǎng)制”破解河庫(kù)長(zhǎng)效管理難點(diǎn)的探索

蘇照福 李育華 王曼之

（1.江寧區(qū)淳化水利站，江蘇南京 211112；2.江寧區(qū)水利局，江蘇 南京 211122）

1 基本情況

江寧區(qū)位于長(zhǎng)江下游南岸，總面積1573 km2，境內(nèi)分為沿江水系、秦淮河水系和水陽江水系，擁有區(qū)級(jí)河道37條，堤防561.27 km，其中，示范段堤防276.40 km，一般堤防284.87 km；鄉(xiāng)村級(jí)河道1092條1428 km，村莊河塘3萬多面，蓄水超1億m3；在冊(cè)水庫(kù)72座，其中，中型1座、小一型28座、小二型43座，匯水面積248.03 km2，總庫(kù)容約 1.0 億 m3，興利庫(kù)容約0.65億m3。這些河道、水庫(kù)擔(dān)負(fù)著全區(qū)泄洪防洪、抗旱引水灌溉、水產(chǎn)品養(yǎng)殖和人民生活用水的重任，是全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的生命線。

1.1 河道管理情況

全區(qū)河道實(shí)行“區(qū)河區(qū)管、鎮(zhèn)河鎮(zhèn)管、村河村管”的分級(jí)管理體系。河道管理模式大致分為三種：一是管養(yǎng)分離模式。通過公開招投標(biāo)形式，引入具有養(yǎng)護(hù)資質(zhì)的水利工程維修養(yǎng)護(hù)公司實(shí)施管護(hù)，河道管理單位負(fù)責(zé)監(jiān)督考核。目前區(qū)級(jí)河道全部實(shí)行管養(yǎng)分離模式，擁有管護(hù)公司11家，管護(hù)人員39名，養(yǎng)護(hù)人員386名。二是委托管理模式。由河道所在街道委托水利站負(fù)責(zé)管理，水利站直接安排或通過招聘河道專職管護(hù)人員，負(fù)責(zé)河道的日常管護(hù)。三是直接管理模式。部分河道由河道所流經(jīng)的社區(qū)負(fù)責(zé)管理，社區(qū)配備河道管護(hù)或保潔員，負(fù)責(zé)河道的日常管理。

1.2 水庫(kù)管理情況

全區(qū)現(xiàn)有在冊(cè)水庫(kù)72座，每座水庫(kù)均設(shè)有管理機(jī)構(gòu)，配置固定的辦公場(chǎng)所和專職管理員。水庫(kù)的管理遵循“安全第一、保護(hù)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、合理利用”的原則，按照《江蘇省水庫(kù)管理?xiàng)l例》的相關(guān)要求，落實(shí)管理責(zé)任、建立日常巡查管護(hù)制度和維修養(yǎng)護(hù)制度。目前，全區(qū)大部分水庫(kù)的具體管護(hù)均通過招投標(biāo)的形式，引入有資質(zhì)的水庫(kù)養(yǎng)護(hù)公司、園林管護(hù)公司負(fù)責(zé)管理。

2 河道水庫(kù)管理的難點(diǎn)

2.1 缺乏有效的涉河管理機(jī)制

全區(qū)各涉河管理部門雖有管理職責(zé)和管理范圍，但在實(shí)際管理過程中，各部門各行其事，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)部署和有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，各職能部門間涉河管理未能很好地形成工作合力。此外，政府的行政推動(dòng)力度也明顯不足。過去的幾年，隨著全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，區(qū)內(nèi)部分河道河段隨意侵占現(xiàn)象嚴(yán)重，河道堵塞、污染，影響河道防汛安全，水環(huán)境、水生態(tài)突發(fā)事件頻頻發(fā)生。解決這些問題亟需不斷建立和完善涉河各相關(guān)部門間的聯(lián)合工作機(jī)制，實(shí)施聯(lián)合執(zhí)法和管理，提升和保障河道管理、保護(hù)成效。

2.2 管理經(jīng)費(fèi)投入明顯不足

重建輕管的現(xiàn)象嚴(yán)重，雖然近年來，省、市、區(qū)三級(jí)財(cái)政對(duì)河道整治的投入力度不斷增加，但在河道管理方面的投入明顯不足。根據(jù)財(cái)政部、水利部頒布實(shí)施的《水利工程維修養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)》測(cè)算，全區(qū)每年需要水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)約為855萬元，農(nóng)村河道養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)240萬元，2012年實(shí)際撥付為343萬元和100萬元，嚴(yán)重不足。今后，隨著全社會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)重視程度的不斷提升，河道管理要求、目標(biāo)和管理的難度也將不斷提高，現(xiàn)有的財(cái)政投入規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際管理工作需要。河道管理經(jīng)費(fèi)投入不足，已成為制約河道長(zhǎng)效管理和河道防洪、生態(tài)等功能充分發(fā)揮的主要瓶頸之一。

2.3 基層單位工作能力欠缺

除區(qū)管河道外，大部分河道和水庫(kù)均由基層水利站負(fù)責(zé)管理。但由于歷史原因，基層水利站職工隊(duì)伍的整體素質(zhì)不高，人員老化、結(jié)構(gòu)不合理，缺少水利專業(yè)技術(shù)人才和管理人才。雖然近年來，各級(jí)水利部門加大了對(duì)基層管理站所職工隊(duì)伍的教育和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，管理服務(wù)能力有所提升，但相對(duì)于越來越高的管理要求，還存在很大差距。同時(shí)，基層各水利站還承擔(dān)著水利技術(shù)推廣和管理服務(wù)等諸多職責(zé)，導(dǎo)致部分地區(qū)河道、水庫(kù)的管理還存在缺管、失管現(xiàn)象。此外，相關(guān)養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍管理能力和素質(zhì)參差不齊，造成養(yǎng)護(hù)不及時(shí)、巡查不到位、發(fā)現(xiàn)問題不及時(shí)等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

3 長(zhǎng)效管理的途徑和保障措施

為解決上述問題，2013年江寧區(qū)委、區(qū)政府印發(fā)了《江寧區(qū)“河長(zhǎng)制”管理實(shí)施方案》，提出以河道、水庫(kù)管理“河長(zhǎng)制”為抓手，努力實(shí)現(xiàn)全區(qū)河道、水庫(kù)的長(zhǎng)效管理和有效保護(hù)。方案明確由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的治理、保護(hù)和水生態(tài)、水環(huán)境持續(xù)改善，實(shí)行河道管理屬地行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。經(jīng)過近一年的探索，逐步形成了一套較為系統(tǒng)、全面、有效的河道長(zhǎng)效管理工作途徑和保障措施。

3.1 建立組織體系，強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)

成立了由區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，區(qū)水利、環(huán)保、住建等部門主要負(fù)責(zé)人和街道、園區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的江寧區(qū)“河長(zhǎng)制”管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)“河長(zhǎng)制”管理的總體指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查和考核驗(yàn)收。各街道、園區(qū)相應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，細(xì)化分解相關(guān)責(zé)任，做到區(qū)、街道（園區(qū)）、村（社區(qū)）層層明確任務(wù)、落實(shí)責(zé)任。區(qū)及各街道、園區(qū)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)均擔(dān)任了相關(guān)河道（水庫(kù)、湖泊）河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的治理和保護(hù)，是河道管理的第一責(zé)任人，對(duì)所負(fù)責(zé)的河道斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)負(fù)第一責(zé)任。

3.2 建立工作機(jī)制，強(qiáng)化工作實(shí)效

一是建立集中辦公機(jī)制。成立河道管理河長(zhǎng)制工作辦公室，抽調(diào)水利、環(huán)保、住建、監(jiān)察等重點(diǎn)部門分管領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)骨干，組建河道巡查、工程推進(jìn)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)和督查考核四個(gè)工作組，集中辦公、協(xié)調(diào)推進(jìn)。二是建立巡查督查機(jī)制。由區(qū)水利部門牽頭負(fù)責(zé)河道巡查工作，制定巡查管理制度，做到巡查工作常態(tài)化；由區(qū)監(jiān)察局牽頭考核督查工作，定期通報(bào)督查結(jié)果，督促各相關(guān)地區(qū)和單位加快推進(jìn)河道治理和長(zhǎng)效管理工作。三是調(diào)研會(huì)辦機(jī)制。對(duì)“河長(zhǎng)制”推進(jìn)工作中遇到的困難和需要多部門協(xié)調(diào)的重大問題，由主要責(zé)任部門進(jìn)行調(diào)研并會(huì)同相關(guān)部門及時(shí)進(jìn)行專題研究，提出解決措施和方案，確保各項(xiàng)工作任務(wù)取得實(shí)實(shí)在在的成效。

3.3 明確總體目標(biāo)，落實(shí)工作任務(wù)

區(qū)委區(qū)政府提出了到2014年底，地表水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率85%以上、Ⅲ類以上地表水比例52%以上、小康斷面達(dá)標(biāo)率95%，基本消除轄區(qū)內(nèi)河道黑臭現(xiàn)象；到2015年底，全面完成全區(qū)河道水環(huán)境綜合整治工作，地表水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率90%以上，Ⅲ類以上地表水比例達(dá)到60%以上，國(guó)家和省市目標(biāo)考核斷面、省市小康水域功能區(qū)考核斷面、省市基本現(xiàn)代化水域功能區(qū)考核斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)的總體目標(biāo)。同時(shí)，對(duì)河道的具體管理工作提出要做到“三不四要一達(dá)標(biāo)”，即：污水不下河、垃圾不傾倒、違障不搭建，河道要安全、底泥要清理、河面要保潔、生態(tài)要修復(fù)，水質(zhì)要達(dá)標(biāo)。

3.4 強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)，形成工作合力

區(qū)“河長(zhǎng)制”領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌負(fù)責(zé)全區(qū)河道長(zhǎng)效管理工作，分解年度工作目標(biāo)和工作計(jì)劃，建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，加強(qiáng)各成員單位涉河管理職能履行情況的督促檢查，努力形成工作合力。區(qū)水利局加強(qiáng)對(duì)飲用水水源地以及河道的巡查監(jiān)管，落實(shí)堤防管養(yǎng)分離模式，確保河道安全高效運(yùn)行；區(qū)環(huán)保局加大對(duì)企業(yè)排污的監(jiān)管和巡查力度，確保實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放；區(qū)城管局加大河道兩岸環(huán)境管理，嚴(yán)控渣土車向河道傾倒渣土；區(qū)農(nóng)業(yè)局加大農(nóng)業(yè)面源污染控制，指導(dǎo)、督促各地秸稈還田和綜合利用工作，確保秸稈不得入河；區(qū)林業(yè)局加大河道兩岸綠化、濕地系統(tǒng)修復(fù)任務(wù)，加快生態(tài)防護(hù)林、水源涵養(yǎng)林建設(shè)。其他各成員單位根據(jù)自身職能，細(xì)化工作任務(wù)，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。

3.5 加大財(cái)政投入，固化管理經(jīng)費(fèi)

區(qū)每年拿出新增財(cái)力的10%～20%專項(xiàng)用于河道綜合治理和長(zhǎng)效管理，建立資金專用賬戶。2013年江寧區(qū)投入1542萬元用于河道綜合整治和管護(hù)。在加大財(cái)政投入的同時(shí)，積極拓寬資金籌措渠道。一是積極爭(zhēng)取國(guó)家和上級(jí)投資；二是按照文件規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)水利發(fā)展基金；三是加大各級(jí)財(cái)政相應(yīng)配套資金；四是按照“誰受益、誰投資”的原則，積極引導(dǎo)受益單位和受益群眾籌措部分資金；五是積極鼓勵(lì)沿河房地產(chǎn)開發(fā)商投資景觀堤建設(shè)。在資金使用中，實(shí)行水行政主管部門與財(cái)政部門資金聯(lián)合審核制度，進(jìn)一步完善專項(xiàng)資金管理。

3.6 嚴(yán)格河道管理，提升管理能力

一是突出規(guī)劃引領(lǐng)。按照“先規(guī)劃保護(hù)、后開發(fā)利用”的原則，根據(jù)不同河道的功能定位，組織編制骨干重點(diǎn)河道保護(hù)規(guī)劃，納入城區(qū)總體規(guī)劃，組織編制河道“藍(lán)線”管理規(guī)劃，規(guī)范河道岸線利用行為。二是堅(jiān)持合理開發(fā)利用。充分考慮河道的防洪排澇、水資源供給和水環(huán)境承載能力，科學(xué)合理、有計(jì)劃地實(shí)施河道資源的開發(fā)利用，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展與資源環(huán)境可持續(xù)利用。三是嚴(yán)格涉河建設(shè)項(xiàng)目審批管理。建立河道水域占用等效補(bǔ)償制度，針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)項(xiàng)目建設(shè)確需占用水域的，積極落實(shí)等效補(bǔ)償措施，規(guī)范涉河行政審批程序，實(shí)行行政審批公開透明運(yùn)行，嚴(yán)格行政審批責(zé)任制和責(zé)任追究制度。四是完善服務(wù)體系。深化河道管理體制與改革，加強(qiáng)涉河建設(shè)項(xiàng)目的服務(wù)與監(jiān)督，形成權(quán)責(zé)明確、分工合理、配合協(xié)調(diào)、運(yùn)行高效的管理格局。加大管護(hù)人員培訓(xùn)力度，做到專職河道管護(hù)人員全部持證上崗，建立健全河道巡查、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行、保潔、檢驗(yàn)、驗(yàn)收、考核機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)河道管理工作常態(tài)化，管理程序規(guī)范化，管理標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化，管理隊(duì)伍專業(yè)化，管理手段現(xiàn)代化。

3.7 加強(qiáng)督查考核，強(qiáng)調(diào)宣傳教育

區(qū)河長(zhǎng)制辦公室制訂了“河長(zhǎng)制”管理考核評(píng)價(jià)體系，實(shí)施量化考核評(píng)價(jià)。通過定期檢查與重點(diǎn)檢查、全面檢查與專項(xiàng)檢查相結(jié)合的方式，強(qiáng)化“河長(zhǎng)制”各項(xiàng)任務(wù)的考核力度，并將考核結(jié)果作為對(duì)河長(zhǎng)和責(zé)任板塊負(fù)責(zé)人實(shí)施獎(jiǎng)懲的依據(jù)。對(duì)責(zé)任河道發(fā)生防汛安全事故、水質(zhì)惡化的責(zé)任人，實(shí)行“一票否決”。同時(shí)，充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，大力宣傳“河長(zhǎng)制”管理的目標(biāo)要求和意義，宣傳低碳環(huán)保的生產(chǎn)生活方式，讓保護(hù)水環(huán)境的理念深入人心。按期通報(bào)全區(qū)河流段面監(jiān)測(cè)結(jié)果，對(duì)重點(diǎn)河道、湖泊、塘壩、水庫(kù)等刊登紅黑榜，對(duì)責(zé)任主體和責(zé)任人進(jìn)行公示，設(shè)立舉報(bào)電話，請(qǐng)公眾參與監(jiān)督“河長(zhǎng)制”管理，以形成良好的管理氛圍。

4 結(jié)語

江寧區(qū)河道管理“河長(zhǎng)制”實(shí)施一年來，全區(qū)拆除河岸違章建筑共68處1.9萬m2，開展污染源整治68項(xiàng)，開展分流改造、截流納污、河道整治等全面治理工程10項(xiàng)，水域岸線管理逐步規(guī)范，河道管護(hù)能力和水平全面提升，全區(qū)水質(zhì)、水環(huán)境和水生態(tài)總體呈逐步上升的趨勢(shì)，特別是板橋河、丹陽河、牧龍河等主干河道水質(zhì)良好，環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)健康。江寧區(qū)河道管理“河長(zhǎng)制”工作的相關(guān)探索取得了較好的成效，相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)值得推廣借鑒。