一個(gè)西部縣的低保權(quán)力鏈

韓永

116，一個(gè)看似吉利的數(shù)字，在周至縣卻成了一個(gè)敏感數(shù)字。

今年2月份，陜西省紀(jì)委公布了去年查處違反八項(xiàng)規(guī)定的情況，周至縣成為唯一一個(gè)被兩次點(diǎn)名的地方，一個(gè)是該縣殘聯(lián)違規(guī)辦理殘疾人證，另一個(gè)是該縣116名公職人員騙取低保金。

而在對陜西省紀(jì)委的查違報(bào)道中，低保事件大多出現(xiàn)在醒目的標(biāo)題中，從而為這個(gè)以盛產(chǎn)獼猴桃著稱的縣，貢獻(xiàn)了兩個(gè)搜索熱詞——“116”和“低?！?。

300多年前，周至大儒李二曲曾為公職人員留下警誡：“爾俸爾祿，民脂民膏，小民易虐，上蒼難欺。”而如今，如此大規(guī)模的公職人員卷入到與最貧困人群爭奪低保的行列，讓此處的政府公信力備受質(zhì)疑。

瓜分指標(biāo)

周至縣農(nóng)民周光辛（化名），曾有過一次目睹低保指標(biāo)被“瓜分”的經(jīng)歷。

那是在2007 年左右，低保剛開始在中國的農(nóng)村全面鋪開。2007年的中央一號文件提出，要在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度。當(dāng)年7月份，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》?！锻ㄖ芬?guī)定，農(nóng)村低保保障的對象，是家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民。其中的重點(diǎn)，是因病殘、年老多病、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因，造成生活常年困難的農(nóng)民。

此間，周光辛所在的村開了一次“兩委會”（黨支部會議、村委會），會議的主要議程，是討論低保指標(biāo)的分配問題。周光辛并非“兩委會”成員，但作為曾連任三屆的前村支部書記，獲邀列席。

會議的重點(diǎn)，沒有放在低保指標(biāo)應(yīng)該在村民之間如何分配，而是放在了這些指標(biāo)在“兩委會”成員之間如何分配。爭執(zhí)的焦點(diǎn)，是如何在保證“兩委會”成員都能分到指標(biāo)的前提下，向村書記和主任適當(dāng)?shù)貎A斜。

最終達(dá)成的方案是總體上平均，同時(shí)向村書記和主任傾斜一兩個(gè)名額。村書記似乎有一種“被分權(quán)”的失落感——在以前指標(biāo)的分配中，他和村主任都擁有更大的話語權(quán)。

這些手握指標(biāo)的“兩委會”成員，開始為這些指標(biāo)尋找合適的人選。周光辛發(fā)現(xiàn)，這些最終拿到指標(biāo)的人選，與上文提到的低保標(biāo)準(zhǔn)毫不相干，他們最大的一個(gè)共同點(diǎn)，是與“兩委會”成員之間，都有或親戚或朋友的關(guān)系。

而村上那些真正貧困的人，卻被排除在這個(gè)名單之外。這是一個(gè)外人難知其詳?shù)拿麊?，除了村民間的口耳相傳外，“兩委會”沒有通告，村上的公示欄上也看不到。這成了一出看了一半的戲，知道了開頭卻不知結(jié)尾，于是在村民間杜撰出各種各樣的版本。

虛報(bào)過關(guān)

村里確定了名單，只是走完了第一步。接下來還有兩步，一個(gè)是鄉(xiāng)里的審核，另一個(gè)是縣里的審批。其與村里的初審加起來，構(gòu)成了低保審核的“三部曲”。

鄉(xiāng)里的審核主要包括兩個(gè)環(huán)節(jié)：一是入戶調(diào)查，二是民主評議。這兩個(gè)程序的目的，都是核對申請者所報(bào)的資料是否屬實(shí)。前者是用事實(shí)說話，后者是讓群眾說話。

這兩個(gè)環(huán)節(jié)名義上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主持，實(shí)際上村里擁有很大甚至主導(dǎo)性的話語權(quán)。比如入戶調(diào)查，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對申請者的情況不甚熟悉，入戶調(diào)查時(shí)規(guī)定要由村干部陪同。調(diào)查人員或基于完成任務(wù)的需要，或基于了解真實(shí)情況的難度，其調(diào)查的大部分內(nèi)容來自于村干部的介紹。有的調(diào)查人員基于效率的考慮，把大部分時(shí)間用在聽村干部的介紹上，而將入戶環(huán)節(jié)一筆帶過。

基于村干部與被調(diào)查對象之間不言自明的關(guān)系，村干部通常會在這一過程中暗渡陳倉。翻開一些入戶調(diào)查的報(bào)告，會發(fā)現(xiàn)其內(nèi)容與村上申報(bào)的內(nèi)容幾無二致，卻與真實(shí)的情況相差甚遠(yuǎn)。

這種對村干部的過度依賴，讓這個(gè)本來意在糾正村級造假的環(huán)節(jié)流于虛設(shè)。一些參與虛報(bào)的村干部，會將提前獲知的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來人審核的信息告訴被調(diào)查對象，讓他們提前做些準(zhǔn)備。周光辛說，每次入戶調(diào)查前，村里都會有一些財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移的行為。

入戶調(diào)查的遭遇，會在接下來的民主評議環(huán)節(jié)中重演。從制度設(shè)計(jì)上看，民主評議意在通過村民代表的評議，讓可能被隱藏的真相浮出水面。這一環(huán)節(jié)通常由一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主持，參加者包括村“兩委會”成員和部分村民代表。

從這個(gè)人員構(gòu)成看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在這一環(huán)節(jié)只是象征性的存在，“兩委會”成員和村民代表握有最終的話語權(quán)。由于村民代表的選擇權(quán)掌握在“兩委會”手里，這一環(huán)節(jié)的實(shí)際控制權(quán)，與入戶調(diào)查一樣，也掌握在“兩委會”成員手里。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在整個(gè)農(nóng)村低保的申請流程中，村級政權(quán)表現(xiàn)出超乎尋常的控制力。它不僅讓村級的初審權(quán)高度集中，還事實(shí)上分享了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的審核權(quán)，從而讓鄉(xiāng)與村兩級審核事實(shí)上合二為一。周至縣一位副鄉(xiāng)級干部告訴《中國新聞周刊》，自己或親戚擁有低保的村干部，在村干部中占比不低于80%。

接下來的邏輯與入戶調(diào)查環(huán)節(jié)如出一轍：“兩委會”成員要拉攏村民代表，以確保他們所提供的名單在民主評議階段獲得通過。

這是一個(gè)“睜眼說瞎話”的環(huán)節(jié)。不管是“兩委會”成員還是村民代表，對于名單上村民的經(jīng)濟(jì)狀況都心知肚明，卻又不得不口是心非，將一個(gè)原本家境殷實(shí)的家庭，說成是飽受饑寒之苦。

這兩個(gè)環(huán)節(jié)通過后，低保申請的旅程已走過大半，主要的“險(xiǎn)灘”均已涉過。接下來要過最后一道關(guān)，就是縣里的審批。

縣里與鄉(xiāng)里的權(quán)力有一字之差：鄉(xiāng)里叫“審核”，縣里叫“審批”?！昂恕敝饕菍?nèi)容負(fù)責(zé)，“批”則是一種程序上的權(quán)力。當(dāng)在內(nèi)容上機(jī)關(guān)用盡，形式也就水到渠成了。

審批之前，縣里還有一個(gè)抽查的環(huán)節(jié)。按規(guī)定比例不少于30%。由于縣村之間距離遙遠(yuǎn)，這種抽查更有賴于鄉(xiāng)村兩級，事實(shí)上最終又落在了“兩委會”手里。接下來的事情，就又回到了“兩委會”的邏輯上。

這樣，一個(gè)由“兩委會”而起的低保申請，在經(jīng)歷了多個(gè)有驚無險(xiǎn)的環(huán)節(jié)后，最終完成了一輪循環(huán)。周至縣一位副鄉(xiāng)級干部告訴《中國新聞周刊》，這一過程，其實(shí)是從終點(diǎn)回到起點(diǎn)的過程?！翱h上最終審批的名單，與村上申報(bào)的名單大同小異。”

低保權(quán)力場

而就在上述程序中間，閃爍著116位公職人員的身影。

這116位公職人員，以村、鄉(xiāng)和縣為中心形成了3個(gè)權(quán)力場，這個(gè)權(quán)力場的圓心，是村“兩委會”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所和縣民政局。而在其中手握重權(quán)者，是村書記和村主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所長以及縣民政局局長、副局長和低保辦主任。

而在這個(gè)圓心周圍，圍繞著好幾圈分食利益的人。這群人包括縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)、有一定影響力的退休干部、工作上下游部門官員、有監(jiān)督權(quán)的部門官員、一些重權(quán)部門的官員以及一些利益輸送的人員。這些人要么與低保權(quán)力部門構(gòu)成上下級關(guān)系、對其仕途有直接影響，要么是手握可資交換的資源、而這種資源對自己又舉足輕重者，或是對構(gòu)建可資利用的人際交往圈子至關(guān)重要者，當(dāng)然也有純粹的利益輸送者。

上文提到的副鄉(xiāng)級官員告訴記者，由于在低保審批中擁有的權(quán)力不同，村、鄉(xiāng)和縣相關(guān)部門權(quán)力行使的路徑有所不同：村級干部掌握著低保對象的提名權(quán)，但這個(gè)名單能否通過，還要看鄉(xiāng)鎮(zhèn)的入戶調(diào)查和民主評議，雖然這兩個(gè)環(huán)節(jié)充斥著形式主義，但權(quán)力的任意性也是要規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)?；诒ｋU(xiǎn)考慮，村級干部通常在受人所托后，拿出一部分收益拉攏鄉(xiāng)民政所長，以買其在調(diào)查的環(huán)節(jié)“睜一只眼閉一只眼”，并在遭遇質(zhì)疑時(shí)幫忙擋一把。

村干部的觸角通常很難伸到縣里，從投入產(chǎn)出比計(jì)算，投資縣鄉(xiāng)兩級的成本也偏高。這個(gè)工作由鄉(xiāng)民政所做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然內(nèi)容的審核權(quán)在握，但縣里的形式審查與30%的抽查率也不容小覷。周至縣一位紀(jì)檢系統(tǒng)官員告訴記者，抽查可以做虛，也可以做實(shí)，虛實(shí)之間的自由裁量權(quán)，是官場上難以琢磨的風(fēng)險(xiǎn)?；谶@種考慮，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)受人所托，也通常會將其中的一部分送給縣上，以免在接下來的程序中橫生枝節(jié)。

而縣一級的受人所托者，亦無法獨(dú)享收益。由于其只是擁有審批權(quán)，審核權(quán)和初審權(quán)還掌握在鄉(xiāng)村兩級，其得給這兩級打招呼，說把某個(gè)人報(bào)上來，不占用你們的指標(biāo)。三級政權(quán)在這一過程中心知肚明，下一級也因此擁有了向上級討價(jià)還價(jià)的余地，比如多要幾個(gè)指標(biāo)。

相比縣和村兩級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)操作的余地更大一些。一方面，村一級的初審權(quán)是受鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以直接接受低保申請，這樣就不需要就名單問題與村里協(xié)調(diào)。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將名單報(bào)到縣里后，被后者審批掉的可能性也非常小?；诖耍l(xiāng)鎮(zhèn)民政所長的位置，正成為鄉(xiāng)級職位中的香餑餑。

而作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所的上級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)在低保問題上發(fā)言權(quán)很大。周至縣金融系統(tǒng)的一位官員，向《中國新聞周刊》講述了其為侄子辦低保的經(jīng)歷：他坐在村支部書記的家里，給鄉(xiāng)黨委書記打了個(gè)電話，說侄子生活困難，給他辦個(gè)低保吧。鄉(xiāng)書記說行，到時(shí)候再說。“我說別再說，我現(xiàn)在就跟村書記在一塊，你給他安排就行了。鄉(xiāng)里書記說行，這個(gè)事就成了?！?/p>

近兩年，中央在低保問題上措施頻出，地方上的低保亂象正在收斂。2013年全國“兩會”，民政部長李立國公布了5項(xiàng)正在實(shí)施和將要實(shí)施的措施，其中有幾項(xiàng)被認(rèn)為打在了低保亂象的“七寸”上，比如低保申請者可以跳過村級，直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道提出申請；對低保經(jīng)辦人員和“兩委會”干部近親屬實(shí)行備案制度，單獨(dú)進(jìn)行審核；推動建立申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制，將其提供的信息提交車輛、證券、儲蓄等部門進(jìn)行比對；嚴(yán)格公示制度。

周至縣一位退休的副縣級干部告訴記者，從制度設(shè)計(jì)上看，中國村、鄉(xiāng)、縣結(jié)合的三級低保申請制度，是一個(gè)兼顧了效率與公平的設(shè)計(jì)：村里最知道誰需要低保，認(rèn)定成本低，且高效準(zhǔn)確；鄉(xiāng)與縣的入戶調(diào)查與抽查，則有望形成一種由近及遠(yuǎn)、層次分明的監(jiān)督。而問題在于，這個(gè)制度如何真正實(shí)行。