展望2020：中國城市發(fā)展的七個趨勢

馮奎

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，終于出臺。

這個規(guī)劃，由中共中央、國務(wù)院印發(fā)，成為規(guī)格最高的規(guī)劃，直接反映了城鎮(zhèn)化對于中國的重要性。規(guī)劃起止年限是2014～2020年，前后共七年。這個起止年限意味著，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，不與“十二五”或“十三五”規(guī)劃的起止年限相吻合，因而它不是五年規(guī)劃，不是十年規(guī)劃，也不是遠(yuǎn)景式的戰(zhàn)略規(guī)劃。

一個最高規(guī)格和級別的規(guī)劃，專門針對從現(xiàn)在到2020年這一段時間。這一段時間的特殊性在于，中國城鎮(zhèn)化舊有模式問題突出，城鎮(zhèn)化新型發(fā)展模式尚未確立，城鎮(zhèn)化發(fā)展恰好處于由舊到新的轉(zhuǎn)型階段。

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的特色在于轉(zhuǎn)型，它是一個針對以往城鎮(zhèn)化存在問題，促進城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，并進而為未來城鎮(zhèn)化健康發(fā)展打好基礎(chǔ)而制定出來的規(guī)劃。

從美日歐，到拉美東南亞，都沒有一個國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。通過規(guī)劃引領(lǐng)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，推動城市發(fā)展，這也是中國城鎮(zhèn)化的一大特色。

六大亮點

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，共8篇31章，其新意突出體現(xiàn)在一個核心、兩個城鎮(zhèn)化率、三件主要工作、四項戰(zhàn)略任務(wù)、五大目標(biāo)、六項改革措施等方面。

一個核心就是以人為本。以人為本，不是抽象的概念。在第一層面上，就是如何解決大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，促進農(nóng)工和農(nóng)民工市民化。在第二個層面上，則是如何讓新老市民共享城市良好的基礎(chǔ)設(shè)施、健全的公共服務(wù)、優(yōu)美宜人環(huán)境。

這次規(guī)劃的亮點在于有具體的措施、指標(biāo)來確保做到以人為本。例如，關(guān)于落戶制度、實施差別化的落戶政策等等，均有利于農(nóng)民進城。一系列指標(biāo)，如農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育比例、城鎮(zhèn)各類勞動力免費接受職業(yè)技能培訓(xùn)覆蓋率、城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險覆蓋率、常住人口基本醫(yī)療保險覆蓋率、城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率，等等，也都會形成工作上的倒逼機制，促進市民化進程。

兩個城鎮(zhèn)化率的提法有新意。中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，廣受詬病的一條就是有17%也就是2億多的“半城鎮(zhèn)化”人口。按常住人口統(tǒng)計，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到53.73%。但戶籍人口統(tǒng)計，城鎮(zhèn)化率只有36%。我們發(fā)現(xiàn)，迄今為止，在多數(shù)地方的規(guī)劃中根本不提戶籍人口城鎮(zhèn)化率的問題。

規(guī)劃提出到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右。這反映出兩個導(dǎo)向：一是常住人口城鎮(zhèn)化速度仍然保持較高速度，但增速放緩。二是要將戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距縮小2個百分點，政策含義就是強調(diào)要將上億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變成真正的市民，而不是讓他們繼續(xù)成為農(nóng)民工。

三件主要工作包括：著重解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等。

這三件工作可以說是城鎮(zhèn)化規(guī)劃的現(xiàn)實抓手，也是城鎮(zhèn)化改革發(fā)展最緊迫的問題。這三件主要工作，最早是在去年中央農(nóng)村工作會議上提出，今年李克強總理所作政府工作報告中又專門論述，這從一個側(cè)面反映出國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃具有的可操作性。

在推進城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中，這三件工作是量變，也是質(zhì)變。說它的量變，是因為三件工作關(guān)乎到“三個1億人”的城鎮(zhèn)化問題，也即約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。所謂質(zhì)變，是指這“三個1億人”的問題如何順利解決好，中國城鎮(zhèn)化就從本質(zhì)內(nèi)涵上發(fā)生了重要的變化，人口“半城鎮(zhèn)化”的問題有明顯緩解，城鎮(zhèn)化人口的居住和其他生活質(zhì)量有重大改善，城鎮(zhèn)化區(qū)域不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象有根本的調(diào)整。

四項戰(zhàn)略任務(wù)即農(nóng)民工市民化、城市布局形態(tài)優(yōu)化、城市可持續(xù)發(fā)展與城市提升、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。這四項任務(wù)是中國特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的四個主要維度：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是人的維度，城市布局形態(tài)是從載體也就是形的維度；城市可持續(xù)發(fā)展是時間軸的角度，城鄉(xiāng)發(fā)展是空間軸的角度。

五大目標(biāo)是中國特色新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵所在，也就是：以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承。值得關(guān)注的是，這五大目標(biāo)是一個偏“軟性”的目標(biāo)描述，特別是將生態(tài)文明、文化傳承等列入目標(biāo)體系，這對于未來的城市規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展將會產(chǎn)生重要的影響。有了這個目標(biāo)，城市建設(shè)發(fā)展將更多地朝著“望得見山”、“看得見水”，“記得住鄉(xiāng)愁”去邁進。

六項改革措施是指新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，必然要突破舊的體制機制的束縛。這個意義上，新型城鎮(zhèn)化主要不是造城，不是城市建設(shè)，首先它是一場綜合的、全面的、深刻的體制機制的變革。

按照規(guī)劃，新型城鎮(zhèn)化推進過程中，體制機制的重塑與再造有幾下特點：一是重在制度頂層設(shè)計，二是充分尊重市場規(guī)律，三是統(tǒng)籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮(zhèn)住房、行政管理、生態(tài)環(huán)境等六大類重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機制改革，最終形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。

城市發(fā)展的七個主要趨勢

展望2020年，在新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的指引下，城鎮(zhèn)化發(fā)展可能出現(xiàn)以下趨勢。

一是大城市的數(shù)目將有所增加。目前，建制鎮(zhèn)和小城市的落戶條件在不少地方已經(jīng)放開，但其自身的吸引力相對較小。城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模受到嚴(yán)格限制。

未來一段時間，隨著有序放開人口50萬至100萬的城市落戶限制，合理放開城區(qū)人口100萬—300萬的大城市落戶條件，合理確定城區(qū)人口300萬—500萬的大城市落戶條件，中國將會出現(xiàn)更多的大城市。

其二，城市發(fā)展的群、帶形態(tài)更加明顯。東部地區(qū)京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群在素質(zhì)上有明顯提升，在世界城市體系中的位置將有所提高。中西部地區(qū)成渝、中原、長江中游、哈長等城市群將會獲得更多政策和市場力量的支持。

長江經(jīng)濟帶東有長三角城市群作為龍頭，中有長江中游城市群支撐作主干，西有成渝城市群舞起龍尾，作用更加凸顯。依托陸橋節(jié)點城市和城市群構(gòu)建的絲綢之路，在推動與中亞和整個歐亞大陸的區(qū)域大合作中將發(fā)揮戰(zhàn)略作用。

其三，一批特大型小城鎮(zhèn)有望獲得市級管理權(quán)限。目前建制鎮(zhèn)的數(shù)量已從1978年的2173個增加到20113個。小城鎮(zhèn)發(fā)展的最大特點是出現(xiàn)了高度分化的現(xiàn)象。對于這些已經(jīng)存在的小城鎮(zhèn)，重要的引領(lǐng)方向是采取差異化的政策。對于人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，應(yīng)賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。預(yù)計東部一批人口達到10萬、20萬以上的特大型小城鎮(zhèn)可以變市，使其名實相符。

其四，中西部重點城鎮(zhèn)迎來機遇期。國家一直通過各種政策推動西部發(fā)展。上個世紀(jì)末，政策的著眼點是西部的全面大開發(fā)政策。金融危機以來，重點在于推進產(chǎn)業(yè)的自東向西轉(zhuǎn)移。新一輪“西部概念”的側(cè)重點在于，以城鎮(zhèn)化作為平臺，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口就近城鎮(zhèn)化與西部重點城市群、重點城市和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施提升相結(jié)合。

其五，新城新區(qū)的數(shù)量受到抑制。新城新區(qū)的設(shè)立將受到更加嚴(yán)格的監(jiān)管，城市邊界無序蔓延的情況有望緩解。新城建設(shè)數(shù)量減少，但一批新城將成為推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的探路者，注重統(tǒng)籌生產(chǎn)區(qū)、辦公區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)等功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)，有效推進功能混合和產(chǎn)城融合。在集聚產(chǎn)業(yè)的同時集聚人口，防止新城新區(qū)空心化。

其六，交通節(jié)點城市需要重新尋找競爭優(yōu)勢。到2020年，普通鐵路網(wǎng)覆蓋20萬以上人口城市，快速鐵路網(wǎng)基本覆蓋50萬以上人口城市；普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬以上人口城市；民用航空網(wǎng)絡(luò)不斷擴展，航空服務(wù)覆蓋全國90%左右的人口。在這樣的情況下，成為交通節(jié)點的城市大大增多，交通交點成為城市的基本特征，而不一定形成必然的競爭優(yōu)勢。

最后，綠色、智慧、人文城市引領(lǐng)城市風(fēng)向標(biāo)。一批城市將在推動城市綠色發(fā)展、提高智能化水平、增強歷史文化魅力、全面提升城市內(nèi)在品質(zhì)等方面，脫穎而出，成為新的領(lǐng)軍城市。

依托傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)定位的一批制造業(yè)名城，面臨城市功能、產(chǎn)業(yè)、形象的挑戰(zhàn)。城市的定位將會偏“軟”、偏生活化。望得見山、看得見水，記得住鄉(xiāng)愁這類句子不但會成為城市定位用語，也會實實在在地指導(dǎo)城市的發(fā)展。

（作者系國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員）endprint