鄱陽湖區(qū)圩堤建設(shè)回顧與思考

黃浩智，李洪任

(1.江西省河道湖泊管理局，江西南昌330009；2.江西省水利科學(xué)研究院，江西南昌330029)

鄱陽湖區(qū)洪澇災(zāi)害頻繁，圩堤肩負(fù)著保護(hù)湖區(qū)人民生命財產(chǎn)安全的防洪任務(wù)，經(jīng)過湖區(qū)人民長期不懈的努力，圩堤防洪能力有了較大提高。但圩堤防洪問題沒有完全解決，當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展也對圩堤防洪保安提出了更高的要求。本文探討了湖區(qū)圩堤存在的問題和新形勢下圩堤防洪保安要求，提出相應(yīng)對策，對完善湖區(qū)圩堤防洪建設(shè)具有現(xiàn)實意義。

1 鄱陽湖湖區(qū)圩堤概況

鄱陽湖是江西的母親湖，是我國目前最大的淡水湖，同時也是國際重要濕地，是長江干流重要的調(diào)蓄性湖泊。鄱陽湖區(qū)土地肥沃、交通發(fā)達(dá)、物產(chǎn)豐富，是我省乃至全國重要的商品糧基地，是江西經(jīng)濟社會發(fā)展十分重要的核心地區(qū)，涉及南昌、九江、上饒、宜春、景德鎮(zhèn)5個設(shè)區(qū)市，南昌、新建、進(jìn)賢、永修、共青城、德安、星子、湖口、都昌、豐城、樟樹、萬年、余干、鄱陽、樂平等15個縣（市、區(qū)）。鄱陽湖水位受五河來水及長江頂托、倒灌雙重影響，汛期持續(xù)時間長，洪澇災(zāi)害頻繁，建國后的 1954年、1983年、1995年、1996年、1998年、1999年等，鄱陽湖區(qū)均遭受嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，給湖區(qū)人民帶來了深重的災(zāi)難。

鄱陽湖區(qū)圩堤數(shù)量眾多，是鄱陽湖區(qū)工程防洪體系的基礎(chǔ)和主體，肩負(fù)著保護(hù)湖區(qū)人民生命財產(chǎn)安全的防洪任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計資料，湖區(qū)保護(hù)耕地面積66.67 hm2以上的圩堤共有288座，堤線總長近3 000 km。根據(jù)《鄱陽湖區(qū)綜合治理規(guī)劃》，保護(hù)耕地面積五萬畝以上、保護(hù)縣城或圩內(nèi)有機場、鐵路等重要設(shè)施的圩堤為重點圩堤，其他圩堤為一般圩堤[1]?，F(xiàn)階段納入《鄱陽湖區(qū)綜合治理規(guī)劃》的保護(hù)耕地面積200 hm2以上的圩堤共155 座，堤線總長 2 460 km，保護(hù)耕地 390 666.67 hm2，保護(hù)人口694萬人，其中重點圩堤46座、一般圩堤109座[2]。

2 湖區(qū)圩堤建設(shè)回顧

由于歷史原因，鄱陽湖區(qū)圩堤普遍防洪標(biāo)準(zhǔn)低。建國以來，湖區(qū)人民為了生產(chǎn)、生活的安全和社會經(jīng)濟的發(fā)展，進(jìn)行了長期不懈、規(guī)模浩大的水利建設(shè)。20世紀(jì)五六十年代，進(jìn)行了大規(guī)模的圩堤加固培修、尾閭整治、堵支并流、聯(lián)圩并垸，圩堤防洪標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。

在國家的大力支持下，1965年后，鄱陽湖區(qū)重點圩堤先后列入國家基建計劃，有計劃有步驟地進(jìn)行除險加固建設(shè)。特別是1998年大水后，國家加大了大江大河治理力度，我省開始對鄱陽湖區(qū)重點圩堤進(jìn)行較為系統(tǒng)地建設(shè)，先后啟動了贛撫大堤加固配套工程、鄱陽湖區(qū)二期防洪工程四個單項、第五個單項、第六個單項以及重點圩堤應(yīng)急防滲處理工程，重點圩堤現(xiàn)階段建設(shè)基本接近尾聲。

經(jīng)過上述工程的建設(shè)，重點圩堤內(nèi)在質(zhì)量有了明顯的提高，外觀形象有了很大變化，已實施完成除險加固的重點圩堤防洪標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到：湖盆區(qū)圩堤防御相應(yīng)湖口22.5 m(吳淞高程)的鄱陽湖水位、尾閭地區(qū)圩堤防御各河20年一遇洪水位，重點圩堤防洪能力得到了較大提高。

同時，江西省也啟動了湖區(qū)部分保護(hù)耕地面積3333.33 hm2（5萬畝）以下的一般圩堤除險加固建設(shè)，在平垸行洪、退田還湖工程和五河尾閭部分河段疏浚實施后，湖區(qū)圩堤防洪壓力有所減輕，鄱陽湖區(qū)總體防洪能力得到了加強，圩堤在歷年汛期發(fā)揮了明顯的防洪減災(zāi)作用，社會經(jīng)濟效益明顯。

3 存在問題及經(jīng)濟社會發(fā)展新要求

雖然湖區(qū)圩堤防洪能力有了較大提高，但工程防洪體系仍不完善，圩堤建設(shè)欠賬較多；歷年防洪過程中也暴露出一些問題，影響工程正常發(fā)揮效益。隨著鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，湖區(qū)社會經(jīng)濟建設(shè)步入了快車道，對防洪保安的要求也將越來越高。

（1）隨著湖區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，部分圩堤保護(hù)對象發(fā)生了較大變化，從原來保護(hù)耕地為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)城鎮(zhèn)、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要企業(yè)為主，防洪標(biāo)準(zhǔn)和防護(hù)范圍已不能滿足要求。如沿江大堤、紅旗聯(lián)圩等保護(hù)區(qū)已逐步納入南昌市城區(qū)范圍，但其現(xiàn)狀防洪標(biāo)準(zhǔn)仍為20年一遇。

（2）鄱陽湖區(qū)重點圩堤等級問題還值得研究。國務(wù)院國發(fā)［1999］12號文中明確，鄱陽湖區(qū)重點圩堤為Ⅱ級堤防，但現(xiàn)階段重點圩堤除險加固建設(shè)基本按4級堤防進(jìn)行設(shè)計，如紅旗聯(lián)圩和信瑞聯(lián)圩本身保護(hù)耕地面積超過20 000 hm2（30萬畝），已達(dá)到3級堤防標(biāo)準(zhǔn)。

（3）重點圩堤防洪能力得到了較大提高，但仍然存在城市防洪標(biāo)準(zhǔn)低、新出險工險段、堤容堤貌差、部分項目未按設(shè)計完成、工程管理和監(jiān)測設(shè)施不完善、防汛交通條件差、圩區(qū)排澇能力不足等問題。據(jù)2010年各地上報汛期出險情況，鄱陽湖區(qū)二期防洪工程四個單項加固的15座重點圩堤中10座圩堤不同程度出現(xiàn)了泡泉、崩岸、脫坡、建筑物滲漏、閘門啟閉機損壞等新出險情。

（4）鄱陽湖區(qū)保護(hù)耕地3 333.33 hm2(5萬畝)以下的一般圩堤現(xiàn)狀防洪標(biāo)準(zhǔn)低，普遍存在堤身矮小、岸坡淘刷、堤身堤基滲漏、建筑物老化失修等問題。1998年大水，湖區(qū)有138座保護(hù)農(nóng)田面積千畝以上圩堤潰決，2010年大水，多數(shù)圩堤險象環(huán)生，投入了大量人力物力，方確保當(dāng)年安全度汛，一般圩堤已成為湖區(qū)的防守重點，防洪能力亟待提高。

（5）平垸行洪、退田還湖工程實施后，高水位運用時，可恢復(fù)鄱陽湖面積830.3 km2、五河尾閭區(qū)河道面積256.3 km2，相應(yīng)增加鄱陽湖蓄洪容積45.7億m3，能有效減輕鄱陽湖區(qū)防洪壓力。鄱陽湖區(qū)單退圩堤共190座，區(qū)內(nèi)耕地面積38 806.67 hm2(58.21萬畝)，鄱陽湖低水年份種養(yǎng)利用，仍能發(fā)揮較大經(jīng)濟效益，保障糧食安全。但因單退圩堤普遍存在堤身單薄、堤坡淘刷、堤身堤基滲透等諸多問題，自平退工程措施實施后未進(jìn)行過除險加固，進(jìn)洪水位以下仍存在較大安全隱患；后續(xù)服務(wù)和管理未能跟上，大部分圩堤未設(shè)立專門管理機構(gòu)，多數(shù)圩堤內(nèi)仍有未遷和返遷人口；原明確單退圩堤分洪運用后核減農(nóng)業(yè)稅的補償機制已不符合當(dāng)前要求。這些都影響單退圩堤正常發(fā)揮“低水種養(yǎng)、高水蓄洪”功能。

（6）圩堤防洪建設(shè)與圩內(nèi)排澇建設(shè)不同步，排澇建設(shè)相對滯后。圩堤防洪能力提高后，圩區(qū)內(nèi)排澇標(biāo)準(zhǔn)和排澇能力沒有提高，汛期防御了外河洪水，但圩內(nèi)澇災(zāi)嚴(yán)重，不能有效發(fā)揮工程效益。目前重點圩堤圩內(nèi)排澇裝機容量約20萬kW，據(jù)鄱陽湖綜合治理規(guī)劃，排澇裝機容量達(dá)30萬kW才能基本滿足現(xiàn)階段排澇需要。

（7）圩堤屬純公益性工程，但建設(shè)資金投入保障機制尚不健全。國家現(xiàn)階段對湖區(qū)重點圩堤建設(shè)補助比例僅為50%，而我省屬經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財力有限，有的縣還屬國家級貧困縣，地方在圩堤建設(shè)投入困難很大，使得重點圩堤在建工程均不同程度存在資金缺口，無法按期全部完成建設(shè)任務(wù)，一般圩堤建設(shè)資金投入不足問題更為明顯。

（8）五河尾閭區(qū)水系復(fù)雜，地勢平坦，泥沙淤塞河道、水流不暢現(xiàn)象依然存在。除信江尾閭貊皮嶺分洪道已實施，其他已納入規(guī)劃的尾閭河道和湖區(qū)洪道整治一直未進(jìn)行更深的研究，五河尾閭疏浚工程也于2005年后停止實施。

（9）湖區(qū)圩堤生態(tài)建設(shè)欠缺，堤容堤貌差。圩堤迎水面多采用砼及塊石護(hù)坡等防護(hù)形式，重安全輕生態(tài)建設(shè)現(xiàn)象普遍；背水面基本采取草皮防護(hù)形式，但因草種適應(yīng)性和競爭性不強以及管理不到位等原因，多數(shù)圩堤雜草叢生現(xiàn)象普遍，有的還存在較多高桿植物，嚴(yán)重影響堤容堤貌，且易產(chǎn)生蟲蟻洞穴，造成安全隱患，并給汛期巡堤查險帶來較大困難。

（10）湖區(qū)圩堤工程管理存在較大不足。重建輕管現(xiàn)象嚴(yán)重，多數(shù)地方維養(yǎng)經(jīng)費不能保障；管理體制不順，圩堤管理單位各自為政，有的圩堤還未成立專門管理單位；管理單位責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，管理措施難到位，管理人才難留住，管理水平難提高。

4 對策及建議

（1）要根據(jù)湖區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和圩堤保護(hù)對象的變化情況，適時修正相關(guān)規(guī)劃，對圩堤保護(hù)范圍、防洪標(biāo)準(zhǔn)以及建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和完善，為湖區(qū)圩堤建設(shè)提供更有力的規(guī)劃依據(jù)。

（2）重點圩堤在湖區(qū)經(jīng)濟社會地位突出，涉及面廣，在除險加固建設(shè)基本完成后，防洪保安有了基本保障情況下，應(yīng)盡早啟動重點圩堤城市防洪、標(biāo)準(zhǔn)化堤防、工程管理和監(jiān)測等配套設(shè)施、信息化管理、圩區(qū)排澇能力等方面建設(shè)，以適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要。

（3）加大湖區(qū)一般圩堤建設(shè)投入，按照圩堤規(guī)模或重要性逐步啟動除險加固建設(shè)，緩解一般圩堤防洪壓力。

（4）盡快審批鄱陽湖區(qū)單退圩堤加固整治規(guī)劃，早日啟動單退圩堤加固整治可行性研究及建設(shè)，同時開展分洪調(diào)度運用方案、分洪補償機制等方面研究，保證單退圩堤正常發(fā)揮“低水種養(yǎng)、高水蓄洪”功能。

（5）加快尾閭河道及湖區(qū)洪道整治步伐。加快推進(jìn)五河尾閭疏浚工程，早日啟動建設(shè)；盡早啟動五河尾閭河道及湖區(qū)洪道整治可行性研究，早日提上建設(shè)日程。

（6）完善圩區(qū)排澇規(guī)劃，與圩堤防洪建設(shè)同步推進(jìn)圩區(qū)排澇建設(shè)，更好地發(fā)揮工程效益。

（7）加大各級政府投入，建立穩(wěn)定的建設(shè)資金投入保障機制，逐步完成鄱陽湖區(qū)圩堤建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)湖區(qū)圩堤防洪體系總體建設(shè)目標(biāo)。

（8）加強圩堤生態(tài)建設(shè)方面研究。一是推廣能起到安全防護(hù)功能的生態(tài)護(hù)坡在迎水面護(hù)坡的應(yīng)用；二是加快研究推廣適應(yīng)性強且滿足圩堤安全、環(huán)境和管理要求，并能美化堤防的草皮護(hù)坡形式，提升湖區(qū)圩堤形象，為建設(shè)秀美江西添磚加瓦。

（9）理順堤防工程管理體制，建立自上而下科學(xué)的工程管理體系，盡快制定并出臺堤防工程管理辦法，規(guī)范工程管理，提高管理水平，加大對堤防工程維養(yǎng)經(jīng)費投入，使圩堤工程管理形成良性循環(huán)的長效機制。

5 結(jié) 語

隨著鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，湖區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展已駛?cè)肟燔嚨?，鄱陽湖的保護(hù)治理和環(huán)鄱陽湖的經(jīng)濟開發(fā)關(guān)系到江西未來的發(fā)展。抓住水利發(fā)展改革的大好時機，加大鄱陽湖區(qū)圩堤建設(shè)投入，提高工程防洪能力和管理水平，逐步完善鄱陽湖區(qū)工程防洪體系，適應(yīng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展的要求，保障糧食生產(chǎn)安全，為湖區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展和鄱陽湖區(qū)生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)保駕護(hù)航，是時代的要求和人民的意愿。

［1］江西省水利廳.江西省圩堤圖集［R］.1999.

［2］水利部長江水利委員會.鄱陽湖區(qū)綜合治理規(guī)劃［R］.2010.