試行取消建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理帶來的思考

曹紅艷

（武漢威仕工程監(jiān)理有限公司， 湖北 武漢 430077）

試行取消建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理帶來的思考

曹紅艷

（武漢威仕工程監(jiān)理有限公司， 湖北 武漢 430077）

摘 要：深圳開展試點取消建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理，給監(jiān)理行業(yè)帶來了較大的震動。針對監(jiān)理服務(wù)及監(jiān)理價值的存在是否應(yīng)該逐步市場化，監(jiān)理應(yīng)該以什么樣的身份來為業(yè)主服務(wù)的問題，從建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理產(chǎn)生的歷史背景出發(fā)，結(jié)合監(jiān)理行業(yè)的現(xiàn)狀引發(fā)的思考，提出對監(jiān)理行業(yè)的轉(zhuǎn)型方向的思考。

關(guān)鍵詞：取消強(qiáng)制監(jiān)理；監(jiān)理制度；監(jiān)理服務(wù)；項目管理

0 引 言

2014年 3月，深圳市住建局工作會議提出，在深圳市住房建設(shè)領(lǐng)域?qū)⑼瞥鲩_展非強(qiáng)制監(jiān)理改革的試點。首先，社會工程全部取消強(qiáng)制監(jiān)理，并將非強(qiáng)制監(jiān)理范圍逐步擴(kuò)大至政府工程。同時，創(chuàng)新工程項目管理模式，積極扶持實力強(qiáng)、信譽(yù)好的監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型成為項目管理公司，淘汰一批不良信用的監(jiān)理企業(yè)，逐步扭轉(zhuǎn)監(jiān)理企業(yè)的形象。

深圳開展取消強(qiáng)制監(jiān)理改革的試點，將明確發(fā)包方的主體責(zé)任，逐步取消強(qiáng)制性監(jiān)理制度，強(qiáng)化建設(shè)單位的主體責(zé)任，意味著將徹底改變以往工程建設(shè)中建設(shè)、施工、監(jiān)理三方模式，整個監(jiān)理行業(yè)也將面臨重大改革。

1 監(jiān)理制度形成的歷史背景及意義

1.1 監(jiān)理制度形成的歷史背景

20 世紀(jì) 80年代，我國固定資產(chǎn)投資基本由國家統(tǒng)一安排、統(tǒng)一財政撥款。進(jìn)入到改革開放時期，國務(wù)院決定在基本建設(shè)和建筑業(yè)領(lǐng)域采取一些重大改革，例如，投資有償使用、投資包干責(zé)任制、投資主體多元化、工程招標(biāo)投標(biāo)制等。為了適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放新形勢的要求，勢必要改革傳統(tǒng)的建設(shè)工程管理形式?；趲资杲ㄔO(shè)工程管理實踐以及對國外工程管理制度與管理方法的考察，逐步認(rèn)識到：為了加強(qiáng)建設(shè)單位的工程項目管理，讓工程項目管理走專業(yè)化、社會化的道路，需要一大批專門的機(jī)構(gòu)和人才。于是，原建設(shè)部于 1988年發(fā)布了《關(guān)于開展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》，明確提出要建立建設(shè)監(jiān)理制度；1988年開始試點建設(shè)工程監(jiān)理制并于 1993年逐步推開；1997年《中華人民共和國建筑法》以法律制度的形式規(guī)定，國家推行建設(shè)工程監(jiān)理制度。由此，建設(shè)工程監(jiān)理在全國范圍內(nèi)進(jìn)入全面推行階段。

我國的監(jiān)理制度是在市場經(jīng)濟(jì)體制尚未成熟的條件下發(fā)展起來的。我國的建筑市場還不成熟，市場主體的行為還不盡規(guī)范。例如，業(yè)主、承包商交易過程中諸如暗箱操作、串標(biāo)陪標(biāo)、借牌掛靠等行為，承包商偷工減料、損害工程質(zhì)量的行為，建設(shè)單位在工程建設(shè)實施中的腐敗行為，屢見不鮮。在建筑市場不成熟的條件下，政府一方面作為建設(shè)項目的投資人，要加強(qiáng)建設(shè)項目的管理，控制業(yè)主和承包商在工程建設(shè)過程的行為，保證工程質(zhì)量和投資效益；另一方面又要作為市場管理、公共服務(wù)的角色，對腐敗現(xiàn)象、工程質(zhì)量和安全、違法違規(guī)行為等進(jìn)行監(jiān)督。這些管理責(zé)任，僅僅依靠政府機(jī)構(gòu)自身的力量是難以是實現(xiàn)的。于是，產(chǎn)生了工程監(jiān)理這個角色，以達(dá)到政府對建設(shè)項目進(jìn)行微觀管理的目的。這也成了國家推行強(qiáng)制建設(shè)監(jiān)理的重要原因。

“豆腐渣”工程的出現(xiàn)，加快了強(qiáng)制監(jiān)理制度的形成。一是 1996年 6月，震驚世界的韓國漢城三蒲百貨商場坍塌事件造成了 500 多人死亡，1 000 多人受傷。事故對我國建設(shè)主管部門產(chǎn)生了極大的震動。由此，政府更加重視工程質(zhì)量管理，加大了建設(shè)管理體制改革的力度。隨后，在 1997年頒布的《中華人民共和國建筑法》中，將建設(shè)監(jiān)理制度作為一項強(qiáng)制性制度提了出來。二是時任國務(wù)院總理朱镕基同志在

2.1.2 惡性競爭現(xiàn)象嚴(yán)重，監(jiān)理取費普遍較低1998年洪水期間說的“豆腐渣工程”。1998年震驚全國的重慶彩虹橋垮塌事件，再度引起我國政府對工程質(zhì)量問題的高度重視。于是，在 2000年發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》中明確規(guī)定了建設(shè)監(jiān)理的質(zhì)量責(zé)任。同時，“重慶綦江彩虹橋”、“三峽工程中焦家灣大橋”、“云南省高速公路部分路段”和“錢塘江防洪堤”，也成了全國聞名的四大“豆腐渣工程”。

我國強(qiáng)制監(jiān)理制度的形成，具有其特定的歷史條件，在一定程度上滿足了我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中建設(shè)項目變革、與國際慣例接軌、建筑市場化等方面的要求。

1.2 監(jiān)理制度的作用

建設(shè)工程監(jiān)理制度的強(qiáng)制推行，改變了長期以來我國工程建設(shè)領(lǐng)域自籌、自建、自管的傳統(tǒng)管理模式，加快了建設(shè)項目管理向社會化、專業(yè)化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展。建設(shè)工程監(jiān)理制度的建立，對控制投資、保證工期、確保質(zhì)量都發(fā)揮了積極作用，已成為工程建設(shè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。時任國務(wù)院總理溫家寶同志在重慶觀音洞水庫工地考察，看到頭戴安全帽的工程監(jiān)理人員時說：“監(jiān)理工作很重要”。

監(jiān)理制度的引入，打破了長期以來由建設(shè)方和施工方兩大市場主體組成的二元格局。在業(yè)已形成的“建設(shè)—監(jiān)理—施工”三大建筑市場主體中，監(jiān)理處于建設(shè)項目管理的中心地位。監(jiān)理行業(yè)屬于專業(yè)化、社會化、科學(xué)化的服務(wù)機(jī)構(gòu)，是獨立的第三方。他們秉承“守法、誠信、公正、科學(xué)”的服務(wù)宗旨，堅持“獨立、自主、公正”的從業(yè)原則，在“三控兩管一協(xié)調(diào)”中發(fā)揮著重要作用。

2 建設(shè)工程監(jiān)理的市場化

2.1 監(jiān)理行業(yè)的現(xiàn)狀

監(jiān)理行業(yè)的形成和發(fā)展，給我國工程建設(shè)的健康順利發(fā)展帶來了巨大的成效，監(jiān)理的重要性也逐漸得到了市場認(rèn)同，監(jiān)理業(yè)迅速發(fā)展起來。目前國有投資的項目基本上都實施了工程監(jiān)理，非國有的投資項目大多也委托了工程監(jiān)理。但是，由于我國監(jiān)理行業(yè)發(fā)展的時間較短、法律體系不健全等原因，一系列的問題逐漸暴露出來。近年來，國家出臺了《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》等法律法規(guī)，但效果不盡理想。

2.1.1 業(yè)務(wù)范圍狹窄

在理論上，監(jiān)理工作內(nèi)容包括“三控三管一協(xié)調(diào)”，即質(zhì)量控制、造價控制、進(jìn)度控制、合同管理、信息管理、安全管理和組織協(xié)調(diào)。這與推行監(jiān)理制度的初衷相違背，也與國際上監(jiān)理的慣例相脫節(jié)。

由于監(jiān)理行業(yè)的法律法規(guī)還不健全，很多實力不足的企業(yè)在招標(biāo)中以低價獲取監(jiān)理業(yè)務(wù)。導(dǎo)致了我國工程監(jiān)理行業(yè)總體實力較弱、行業(yè)整體素質(zhì)難以提高。

2.1.3 監(jiān)理人員待遇低、素質(zhì)低、地位低

因監(jiān)理人員的待遇偏低而無法留住高素質(zhì)人才，使得工程監(jiān)理企業(yè)很難成為真正的高智能的知識密集型企業(yè)。工程建設(shè)中，重設(shè)計、重施工、輕監(jiān)理的現(xiàn)象仍然存在。目前監(jiān)理行業(yè)從業(yè)人員的學(xué)歷普遍偏低，水平參差不齊；業(yè)主不重視監(jiān)理，有些業(yè)主及施工單位對監(jiān)理的職責(zé)缺乏正確的認(rèn)識，使監(jiān)理工作的正常開展受到了一定的困擾。有些業(yè)主法律意識淡薄，使得工程建設(shè)過程中“揮手工程”、“政績工程”等現(xiàn)象普遍存在；甚至于有的業(yè)主強(qiáng)行干涉監(jiān)理工作程序，導(dǎo)致質(zhì)量安全事故的發(fā)生，最后卻把責(zé)任都推給監(jiān)理機(jī)構(gòu)。

2.1.4 相關(guān)的法律法規(guī)不健全

隨著監(jiān)理行業(yè)的快速發(fā)展，特別是在中國加入 WTO 之后，相關(guān)的法律法規(guī)方面的薄弱日益凸顯。這不僅對監(jiān)理企業(yè)在國內(nèi)的發(fā)展不利，而且對企業(yè)走出國門參與國際市場的競爭也造成了困難。

2.2 監(jiān)理服務(wù)和監(jiān)理價格的市場化

(1)將建設(shè)工程監(jiān)理推向市場化。根據(jù)建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理產(chǎn)生的歷史背景、我國建筑市場的發(fā)展?fàn)顩r以及監(jiān)理市場的不規(guī)范性等多種原因，取消建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理，或?qū)⒊蔀榻ㄔO(shè)工程監(jiān)理推向市場化的一種趨勢。

(2)監(jiān)理收費指導(dǎo)價的存在并無實際意義?！督ㄔO(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費管理規(guī)定》(發(fā)改價格 [2007]670 號)發(fā)布以來，建筑市場并沒有真正執(zhí)行該文的規(guī)定。簽訂“陰陽合同”、惡意壓低監(jiān)理費、低價中標(biāo)的普遍存在，導(dǎo)致監(jiān)理服務(wù)質(zhì)量難以提高，并由此滋養(yǎng)了一大批服務(wù)質(zhì)量差和信用低的監(jiān)理企業(yè)，嚴(yán)重侵蝕了監(jiān)理企業(yè)的形象。顯然，該文的存在并無實際意義。

3 試行取消建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理的思考

3.1 取消建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理，并不是完全否認(rèn)監(jiān)理的存在

建設(shè)工程監(jiān)理行業(yè)經(jīng)過 20 多年來的發(fā)展，已經(jīng)形成了一個強(qiáng)大的市場，不能否認(rèn)建設(shè)監(jiān)理的作用和貢獻(xiàn)。改革是一個系統(tǒng)工程，目前試行改革的目的是要放開市場，倒逼監(jiān)理企業(yè)的轉(zhuǎn)型。建設(shè)工程監(jiān)理在未來會以什么樣的身份出現(xiàn)，是一個值得思索和考慮的問題。以后需要建設(shè)工程監(jiān)理服務(wù)的，有可能是業(yè)主；也有可能是保險公司或者銀行。

3.2 取消建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理，勢必有一個較長的過程

實行建筑工程強(qiáng)制監(jiān)理 20 多年來涉及相當(dāng)多的法律和現(xiàn)實問題，需要解決和協(xié)調(diào)。一是相關(guān)眾多法律法規(guī)的修訂；二是取消建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理后，龐大的監(jiān)理行業(yè)隊伍面臨轉(zhuǎn)崗、消失等問題；三是關(guān)于各種各樣的行政審批流程問題等。如此看來，要取消建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理，監(jiān)理企業(yè)還有一個比較長的調(diào)整和適應(yīng)市場的過程。

人們總是對建筑在空氣中的東西表示好感，并持續(xù)地發(fā)生敬意?？墒?，人生那么具體、瑣碎，每時每刻都在變易、更張，我們憑什么去肯定一方而否定另一方呢？由此，也可以引入中醫(yī)的陰陽理論，即萬事萬物都是相對的，即使一根草，一粒塵埃，也都不是孤立存在的，必然是相對的，而只有相對，才可能大致平衡，以至于相生相克，長久不休。再以此引申，政體、理念、人、山水、天地、日月、雄雌，等等，也莫過于此。人類是一個大的命運共同體，其中一部分人受難，其實是在替我們?nèi)祟愅纯啵€有一部分生活幸福，其實可能消耗的是全人類的福祉。

3.3 取消建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理，將建設(shè)工程監(jiān)理推向市場

(1)取消了《建設(shè)工程監(jiān)理與相關(guān)服務(wù)收費管理規(guī)定》，各省市自治區(qū)或許為了應(yīng)對行業(yè)改革、保護(hù)行業(yè)利益而實行行業(yè)指導(dǎo)價，也可能完全依靠市場資源的自動調(diào)節(jié)和配置作用。

(2)市場來決定建設(shè)工程監(jiān)理存在的價值和意義。取消建設(shè)工程強(qiáng)制監(jiān)理的改革，對部分資質(zhì)低、業(yè)績差、信譽(yù)度不高的監(jiān)理企業(yè)來說，面臨的將是被淘汰；對優(yōu)秀的監(jiān)理企業(yè)來說，可能會因此而向更優(yōu)化、更健康的方向發(fā)展。由此，工程監(jiān)理招投標(biāo)將不再“拼價格”，而是比技術(shù)、比人才。多年來的“最低價中標(biāo)”行規(guī)將被打破，過去監(jiān)理收費不規(guī)范、無序競爭和過度壓價等亂象也將得到改變。監(jiān)理企業(yè)要加快建設(shè)監(jiān)理自身的建設(shè)，要鞏固和加強(qiáng)監(jiān)理人員的素質(zhì)、地位、待遇和履職問題。

(3)取消強(qiáng)制建設(shè)工程監(jiān)理，有利于監(jiān)理地位的提高。過去是國家強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)理制度，而取消強(qiáng)制后，還能聘請監(jiān)理的業(yè)主，是真正想把工程做好的、明事理的業(yè)主。在監(jiān)理這樣的項目時，監(jiān)理的能力可以得到充分的發(fā)揮。

4 監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型是發(fā)展趨勢

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立公平開放透明的市場規(guī)則；實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域；探索對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式；改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為，反對地方保護(hù)，反對壟斷和不正當(dāng)競爭；建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信。健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機(jī)制，完善企業(yè)破產(chǎn)制度。

面對改革形勢，監(jiān)理企業(yè)應(yīng)盡快認(rèn)清形勢，做好應(yīng)對措施。同時，加強(qiáng)自身建設(shè)，提高企業(yè)的競爭能力，提高服務(wù)性工作的科技含量。

4.1 拓展服務(wù)范圍，轉(zhuǎn)型項目管理模式

4.2 改善服務(wù)的技術(shù)和手段

監(jiān)理企業(yè)應(yīng)運用高科技的電子設(shè)備和檢測手段，提高監(jiān)理的服務(wù)水平及工程質(zhì)量；應(yīng)掌握科學(xué)的項目管理技術(shù)和方法，適應(yīng)市場的工程項目管理軟件和硬件設(shè)備，具備完善的作業(yè)程序標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)指導(dǎo)文件和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)儲備。

4.3 提高企業(yè)員工素質(zhì)

監(jiān)理企業(yè)應(yīng)配備專業(yè)齊全的懂技術(shù)、會外語、懂法律的技術(shù)人員和復(fù)合型管理人才，以便為今后的市場競爭貯備優(yōu)秀人才，增加企業(yè)的競爭能力。

4.4 建立良好的社會聲譽(yù)

為了有效遏制惡性競爭和市場混亂，政府部門或?qū)⒏母锖屯晟破髽I(yè)的資質(zhì)管理辦法，建立企業(yè)信譽(yù)管理系統(tǒng)。通過網(wǎng)絡(luò)手段，記錄并公示企業(yè)的信譽(yù)及個人的不良行為等。不良的社會信譽(yù)必將對監(jiān)理企業(yè)造成重大的甚至是生死存亡的影響。

參考文獻(xiàn)：

[1]黃林青.建設(shè)工程監(jiān)理概論[M]. 重慶：重慶大學(xué)出版社，2009.

[2]江蘇建科建設(shè)監(jiān)理有限公司.我國強(qiáng)制監(jiān)理制度的現(xiàn)實意義及發(fā)展趨勢分[EB/OL]. http://www.zgjsjl.org.cn/newsdetail. aspx?cid=61&id=3830

中圖分類號：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1007-4104(2014)09-0053-03

收稿日期：2014-04-02

作者簡介：曹紅艷(1973—)，女，研究生學(xué)歷，高級工程師，任職于武漢威仕工程監(jiān)理有限公司。

通信地址：湖北省武漢市武昌徐東大街338號 湖北省紡織設(shè)計院2樓 武漢威仕工程監(jiān)理有限公司。