淺議監(jiān)理改革的方向

徐先耀，張海軍，劉慶強(qiáng)

(江蘇省經(jīng)緯建設(shè)監(jiān)理中心， 江蘇 南京 210024）

淺議監(jiān)理改革的方向

徐先耀，張海軍，劉慶強(qiáng)

(江蘇省經(jīng)緯建設(shè)監(jiān)理中心， 江蘇 南京 210024）

摘 要：目前對(duì)監(jiān)理制的深化改革，出現(xiàn)了眾說(shuō)紛紜的意見(jiàn)，掀起一股企圖縮小、直至取消強(qiáng)制監(jiān)理的旋風(fēng), 引起全國(guó)上下尤其是監(jiān)理行業(yè)的軒然大波。就當(dāng)前監(jiān)理改革的形勢(shì)和改革方向談一些看法，以期引起業(yè)內(nèi)外的思考與決策參考。

關(guān)鍵詞：監(jiān)理改革；強(qiáng)制監(jiān)理；正確方向

1 監(jiān)理改革必須以法律法規(guī)為導(dǎo)向

監(jiān)理制度在中國(guó)從無(wú)到有，從試點(diǎn)到逐步推廣。從 1988年引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)的工程建設(shè)管理制度，經(jīng)過(guò)消化吸收并全面推行，到 2008年在全行業(yè)隆重慶祝和紀(jì)念“中國(guó)監(jiān)理事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展 20 周年”活動(dòng)，直到今天與國(guó)際接軌的具有中國(guó)特色的監(jiān)理事業(yè)已經(jīng)走過(guò)了創(chuàng)新發(fā)展 26年的光輝歷程。但最近兩年，陸續(xù)聽(tīng)到一些不和諧的聲音，提出取消強(qiáng)制監(jiān)理的改革方向，甚至在網(wǎng)上有評(píng)論說(shuō)：“這是監(jiān)理事業(yè)發(fā)展之必須，是回歸工程監(jiān)理的社會(huì)化咨詢屬性”；“工程監(jiān)理事業(yè)要發(fā)展，應(yīng)逐步縮小強(qiáng)制監(jiān)理范圍，最終取消強(qiáng)制監(jiān)理”，“以《監(jiān)理改革新動(dòng)向》的報(bào)告，為監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展指明了方向”。

筆者認(rèn)為，監(jiān)理事業(yè)和人類歷史上其他所有事業(yè)一樣，必須在發(fā)展中改革，在改革中發(fā)展。問(wèn)題的關(guān)鍵是如何改革，向何種方向發(fā)展?！吨腥A人民共和國(guó)建筑法》(以下簡(jiǎn)稱《建筑法》）、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《質(zhì)量管理?xiàng)l例》）、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《安全管理?xiàng)l例》）、GB/T 50319—2013《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》等一系列法律、法規(guī)和規(guī)范性文件都作了明確規(guī)定，定位清晰，法定職責(zé)明確，監(jiān)理制度正在日臻完善。改革應(yīng)當(dāng)是在法律法規(guī)框架下的改革，任何社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人，都不應(yīng)拋開法律法規(guī)和規(guī)范去談?wù)摳母铩?/p>

黨中央和國(guó)務(wù)院正在進(jìn)行全面深化改革。正確的理解應(yīng)當(dāng)是改革現(xiàn)行某種制度存在的問(wèn)題和弊端，但不是將原有的正確制度削弱，甚至取消。何況有許多還不是該制度本身的問(wèn)題。

《建筑法》第三十條規(guī)定：“國(guó)家推行建設(shè)工程監(jiān)理制度”?？s小強(qiáng)制監(jiān)理范圍、直至最終取消強(qiáng)制監(jiān)理的主張，其問(wèn)題主要如下。

(1）監(jiān)理制的引進(jìn)和推行的目的，主要是學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外社會(huì)化工程管理經(jīng)驗(yàn)，以提高我國(guó)工程項(xiàng)目管理水平和投資效率為出發(fā)點(diǎn)。這是國(guó)務(wù)院作出在我國(guó)逐步推行監(jiān)理制的初衷，也是我國(guó)改革開放政策的重要成果之一，不可輕易否定或取消。

(2）為什么不能削弱強(qiáng)制監(jiān)理范圍，更不能取消強(qiáng)制監(jiān)理。主要有兩個(gè)原因：一是國(guó)外工程監(jiān)理制度已經(jīng)走過(guò)了 100 多年，而且是在長(zhǎng)期資本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，市場(chǎng)認(rèn)可度很高；二是我國(guó)雖然經(jīng)過(guò) 30 多年的改革開放歷程，目前國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍占較大比重，還不是完全的資本市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。目前建設(shè)工程的投資主體有各級(jí)政府、各類企事業(yè)單位以及房地產(chǎn)開發(fā)商，而這類建設(shè)、開發(fā)項(xiàng)目的代表以及建設(shè)項(xiàng)目投資人的工程直接管理者(項(xiàng)目法人），往往不是真正意義上的投資人?，F(xiàn)在全國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域仍是經(jīng)濟(jì)腐敗的高發(fā)領(lǐng)域。如果取消強(qiáng)制性監(jiān)理，可以請(qǐng)監(jiān)理，也可以不請(qǐng)監(jiān)理，則絕大多數(shù)建設(shè)單位會(huì)選擇不需要監(jiān)理。他們只要像施工單位勞務(wù)分包一樣，臨時(shí)請(qǐng)幾個(gè)人在現(xiàn)場(chǎng)管理。沒(méi)有像目前具有比較完善的監(jiān)理制度，也不會(huì)擁有那么多比較科學(xué)、完善的管理體系和專業(yè)監(jiān)理人員。加上這些臨時(shí)人員既無(wú)單位約束又無(wú)長(zhǎng)遠(yuǎn)責(zé)任，工程質(zhì)量管理、安全監(jiān)督的前景如何，可想而知。建設(shè)工程事關(guān)投資項(xiàng)目的正常運(yùn)行和安全使用，是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大事，社會(huì)影響大，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定。任何改革方案的提出都應(yīng)與我國(guó)的基本國(guó)情相結(jié)合。

(3）筆者在監(jiān)理工程現(xiàn)場(chǎng)親自見(jiàn)到，某縣級(jí)市有個(gè) 48 萬(wàn) m2的大型商業(yè)房地產(chǎn)項(xiàng)目，建筑單位是國(guó)內(nèi)知名的一家大型房地產(chǎn)商，建設(shè)單位現(xiàn)場(chǎng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人公然支持包工頭：在監(jiān)理對(duì) 3 幢 30 層高的大樓地下室底板鋼筋沒(méi)有驗(yàn)收通過(guò)、消防部門驗(yàn)收也沒(méi)有通過(guò)、甚至根本沒(méi)有驗(yàn)收的情況下，強(qiáng)行對(duì)3 幢大樓地下室底板澆筑混凝土?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員心急火燎。監(jiān)理公司駐現(xiàn)場(chǎng)代表當(dāng)即要求監(jiān)理部緊急召集協(xié)調(diào)會(huì)議。會(huì)上，包工頭和某“中”字頭的大型施工企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人對(duì)監(jiān)理抓質(zhì)量非常反感；建設(shè)單位代表明確表示支持施工單位不顧質(zhì)量搶進(jìn)度的行為，并威脅監(jiān)理：高速度是我們××的品牌；無(wú)論哪個(gè)單位阻礙了我們的進(jìn)度，我們都會(huì)將其列入黑名單，逐出我們的市場(chǎng)。一個(gè)在工程建設(shè)領(lǐng)域奮斗了幾十年的工程專家，一生中才真正品嘗到顛倒黑白是什么滋味。還有某省會(huì)城市 38 萬(wàn) m2的高層建筑群，現(xiàn)場(chǎng) 70 多臺(tái)樁機(jī)進(jìn)行泥漿護(hù)壁鉆孔灌注樁施工，由一個(gè)包工頭承包。監(jiān)理 24 h 全過(guò)程跟蹤旁站中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)施工單位偷偷少放鋼筋籠。監(jiān)理采取措施堅(jiān)決制止，結(jié)果遭到幾名施工人員暴打。第二天，執(zhí)法部門到現(xiàn)場(chǎng)不僅不批評(píng)處理施工單位，反而檢查現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員上崗證情況。事實(shí)勝于雄辯，監(jiān)理的作用不可否認(rèn)。強(qiáng)制監(jiān)理是基于中國(guó)國(guó)情的科學(xué)之舉，是黨中央、國(guó)務(wù)院的英明決策，已經(jīng)在社會(huì)上得到普遍認(rèn)可。監(jiān)理制度只能加強(qiáng)，不能削弱；監(jiān)理的社會(huì)地位只能提升，不可下降。否則，目前好不容易靠強(qiáng)制監(jiān)理建立起來(lái)的一整套建設(shè)工程監(jiān)理制度將會(huì)一朝崩潰。

建設(shè)部關(guān)于《建設(shè)工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的第 86 號(hào)令，明確了必須實(shí)行監(jiān)理的工程。從所列項(xiàng)目看，都是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目。包括國(guó)家重點(diǎn)工程、大中型公用事業(yè)工程、成片開發(fā)的小區(qū)工程、利用外國(guó)政府或者國(guó)際組織貸款/援助資金的工程，國(guó)家規(guī)定必須實(shí)行監(jiān)理的其他工程。在目前的法律法規(guī)條文上還沒(méi)有建設(shè)單位責(zé)任追究落實(shí)機(jī)制。比如：對(duì)沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃許可、施工許可、設(shè)計(jì)圖審查許可，招投標(biāo)程序違規(guī)，以及因建設(shè)單位違規(guī)壓縮工期、降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、與承包人簽訂低于成本價(jià)合同、支持承包人違規(guī)施工等造成質(zhì)量安全事故等，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》罰則第 54、55、56、57、58 條雖然都有罰款細(xì)則，但在工程實(shí)踐中，建設(shè)單位違規(guī)現(xiàn)象司空見(jiàn)慣，卻從來(lái)沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)受到過(guò)處罰，更沒(méi)有聽(tīng)到相關(guān)責(zé)任人受到過(guò)處罰。再說(shuō)，如果沒(méi)有監(jiān)理，建設(shè)單位也不可能對(duì)施工全過(guò)程跟蹤管理，主管部門更不可能監(jiān)督到建設(shè)、施工之間的每一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

2 應(yīng)當(dāng)正確估計(jì)和認(rèn)識(shí)目前存在的問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)監(jiān)理的批評(píng)質(zhì)疑聲一直不斷，有多種因素。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的建設(shè)單位管理，演變?yōu)榻ㄔO(shè)單位委托有資質(zhì)的工程咨詢單位代行部分職能，本身自然會(huì)遇到一些習(xí)慣思維方式、管理方式及某些利益關(guān)系的阻力。毋庸置疑，至今這種阻力依然存在。一些人對(duì)監(jiān)理的偏見(jiàn)也由此而來(lái)，并不足為奇。由于市場(chǎng)行為不規(guī)范導(dǎo)致監(jiān)理處于夾心層，加上有關(guān)方面對(duì)監(jiān)理的不當(dāng)干擾，限制了監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展；監(jiān)理的責(zé)、權(quán)、利嚴(yán)重不匹配。目前監(jiān)理行業(yè)不規(guī)范行為的確不同程度存在，但有的明顯不是監(jiān)理自身的原因所造成；有的問(wèn)題在市場(chǎng)環(huán)境趨于正常情況下，監(jiān)理內(nèi)部會(huì)很容易解決，不是要取消監(jiān)理才能解決的。比如注冊(cè)監(jiān)理工程師數(shù)量偏少問(wèn)題，只要監(jiān)理行業(yè)能不受干擾地健康發(fā)展，監(jiān)理企業(yè)的合理收入得到保障，監(jiān)理行業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)走向良性循環(huán)，監(jiān)理社會(huì)地位得到提高，愿意從事監(jiān)理的人多了，愿意把監(jiān)理作為終身職業(yè)，報(bào)考注冊(cè)監(jiān)理工程師的人數(shù)自然會(huì)多起來(lái)。

關(guān)于監(jiān)理費(fèi)壓價(jià)嚴(yán)重，這不是監(jiān)理企業(yè)本身行為。在工程設(shè)計(jì)、施工單位招標(biāo)方面，都存在這個(gè)問(wèn)題。5年前，全國(guó)有上百家大型施工企業(yè)在北京聯(lián)名呼吁：堅(jiān)決要求采取有效措施，遏制將最低價(jià)中標(biāo)作為施工投標(biāo)的主要條件。除了業(yè)主外，還有一個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題。關(guān)于監(jiān)理職責(zé)履行不到位現(xiàn)象嚴(yán)重的說(shuō)法，顯然言過(guò)其實(shí)，這不是普遍現(xiàn)象。筆者所在省份的廣大監(jiān)理人員，綜合素質(zhì)較高，在全省包括舉世矚目的世界第二屆青奧會(huì)等一系列國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目上，廣大監(jiān)理人員日夜奮戰(zhàn)在工地上，成為工程質(zhì)量、安全甚至環(huán)保的守護(hù)神。怎么能說(shuō)他們綜合素質(zhì)低、職責(zé)履行不到位呢？對(duì)監(jiān)理隊(duì)伍中個(gè)別素質(zhì)較差人員，各監(jiān)理企業(yè)都有員工守則和管理制度約束。個(gè)別人的問(wèn)題不能作為取消這個(gè)團(tuán)體的理由。

住建部某部門領(lǐng)導(dǎo)的一次講話非常中肯：有“兩個(gè)必須”，一是必須堅(jiān)持工程監(jiān)理不動(dòng)搖，一是必須對(duì)現(xiàn)行監(jiān)理制度進(jìn)行制度改革。目前監(jiān)理制體系中存在的問(wèn)題是多方面的，既有歷史原因，也有與國(guó)外體制不一樣的國(guó)情。目前我國(guó)項(xiàng)目法人和監(jiān)理的職責(zé)大體一致(實(shí)際上監(jiān)理職責(zé)比業(yè)主還要大得多），但權(quán)力卻很不對(duì)等。由于監(jiān)理長(zhǎng)期處于從屬地位，其作用發(fā)揮受到多方面掣肘。責(zé)、權(quán)、利的不統(tǒng)一，阻礙了優(yōu)秀人才投身監(jiān)理事業(yè)，導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理待遇不高、素質(zhì)不高的惡性循環(huán)，制約了監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。這種被動(dòng)局面必須下決心扭轉(zhuǎn)。這種對(duì)監(jiān)理行業(yè)存在問(wèn)題的原因分析，是客觀、中肯、公正、科學(xué)的?；谏鲜稣_評(píng)估和分析，才能提出正確的監(jiān)理改革思路。

業(yè)內(nèi)外有許多人士 10 年前就提出過(guò)監(jiān)理應(yīng)當(dāng)向項(xiàng)目管理、代建過(guò)渡，向勘察設(shè)計(jì)、施工、項(xiàng)目管理、監(jiān)理、代建，甚至后評(píng)估等全方位發(fā)展的問(wèn)題。實(shí)踐表明還有待研究和探索，全方位發(fā)展時(shí)機(jī)還不成熟，施工階段的建設(shè)單位都不肯放權(quán)，全方位的放權(quán)更是難上加難。

筆者分別參加過(guò)全國(guó)首屆代建制高峰論壇和 2005 年中國(guó)工程項(xiàng)目管理論壇，在《建設(shè)監(jiān)理》2007 年第 1 期上發(fā)表了《我國(guó)咨詢業(yè)發(fā)展滯后的原因分析》一文，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)說(shuō)明在代建、項(xiàng)目管理市場(chǎng)，我國(guó)咨詢行業(yè)難以擴(kuò)大業(yè)務(wù)的真實(shí)原因。盡管國(guó)務(wù)院和建設(shè)部都有過(guò)專項(xiàng)文件，各地也搞過(guò)試點(diǎn)，許多地區(qū)的部分監(jiān)理企業(yè)也做過(guò)嘗試，但成效都不夠理想。東部某省規(guī)模最大的監(jiān)理企業(yè)，在該省最早開展項(xiàng)目管理，至今已經(jīng) 20 多年，項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)也無(wú)多大發(fā)展，目前在其公司的業(yè)務(wù)比重很小。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然如果有的投資方有需求，有的咨詢企業(yè)也有能力做，是可以的。本來(lái)就當(dāng)應(yīng)提倡多元化的發(fā)展經(jīng)濟(jì)模式，沒(méi)有必要強(qiáng)調(diào)大多數(shù)不具備條件的監(jiān)理企業(yè)硬要向這個(gè)方向去努力，去發(fā)展。實(shí)踐已經(jīng)證明難以行得通卻非要作為發(fā)展方向，是不可取的。

監(jiān)理行業(yè)存在的問(wèn)題是：市場(chǎng)不規(guī)范，部分監(jiān)理人員工作不到位，監(jiān)理收費(fèi)低，存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，甚至少數(shù)監(jiān)理人員自身素質(zhì)差。這些問(wèn)題正是深化監(jiān)理改革時(shí)需要研究的課題和需要解決的問(wèn)題，但這絕不是主流，監(jiān)理制度目前總體上運(yùn)行良好。如果對(duì)監(jiān)理作出錯(cuò)誤的判斷，就會(huì)作出錯(cuò)誤的結(jié)論，進(jìn)而作出錯(cuò)誤的導(dǎo)向，是全社會(huì)都不希望看到的。

3 必須堅(jiān)持監(jiān)理改革的正確方向

提出監(jiān)理改革和深化改革沒(méi)有錯(cuò)，因?yàn)檫@符合我們的基本國(guó)策。我國(guó)改革開放 30 多年的巨大成就舉世矚目。從十年動(dòng)亂經(jīng)濟(jì)面臨崩潰到目前的世界第二大經(jīng)濟(jì)體；工程建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)了先進(jìn)的工程管理模式——監(jiān)理制，由具有科技咨詢特征的監(jiān)理企業(yè)負(fù)責(zé)施工階段的工程監(jiān)理工作，已經(jīng)得到社會(huì)各界廣泛認(rèn)可。沒(méi)有必要?jiǎng)e出心裁、標(biāo)新立異地要取消強(qiáng)制監(jiān)理，再回歸到不需要監(jiān)理而由建設(shè)單位自行組織基建班子的狀態(tài)，再次與國(guó)際慣例脫軌，使中國(guó)的工程建設(shè)管理水平倒退。我們認(rèn)為：倒退是沒(méi)有出路的。深化監(jiān)理改革是正確的方向，是符合法律法規(guī)和中國(guó)國(guó)情的，任何削弱監(jiān)理甚至取消監(jiān)理的主張都是不可取的。

有個(gè)別城市舉行取消強(qiáng)制監(jiān)理的試點(diǎn)，據(jù)說(shuō)并不成功，這是意料之中的。全國(guó)近百萬(wàn)監(jiān)理從業(yè)者以及即將走向監(jiān)理崗位的員工，對(duì)要取消強(qiáng)制監(jiān)理的消息一片驚愕，引起一場(chǎng)軒然大波和恐慌。一些從事監(jiān)理工作多年，近兩年已經(jīng)或者正在準(zhǔn)備國(guó)注考試的三四十歲的中青年人經(jīng)常問(wèn)我們，聽(tīng)說(shuō)馬上不強(qiáng)制監(jiān)理了，以后人家可以不要監(jiān)理了，我們?cè)趺崔k？在中國(guó)的國(guó)情下，取消強(qiáng)制監(jiān)理，就等于取消監(jiān)理，無(wú)疑對(duì)已經(jīng)受到多重打壓的監(jiān)理事業(yè)如雪上加霜，傷口上撒把鹽，嚴(yán)重干擾和影響了監(jiān)理事業(yè)的正常生存與發(fā)展。

進(jìn)一步縮小強(qiáng)制監(jiān)理范圍，直至取消強(qiáng)制監(jiān)理，后果將十分嚴(yán)重。建設(shè)單位項(xiàng)目法人、施工單位項(xiàng)目經(jīng)理權(quán)力大；責(zé)任大的責(zé)任主體不是第一責(zé)任人，監(jiān)理的總監(jiān)反而是第一責(zé)任人。這種本末倒置的現(xiàn)象在一些地方已經(jīng)司空見(jiàn)慣。如果再取消強(qiáng)制性監(jiān)理，不知政府主管部門在建設(shè)工程項(xiàng)目上還能監(jiān)管誰(shuí)？要知道，在現(xiàn)有體制下，加大對(duì)建設(shè)、施工單位主體的處罰力度和責(zé)任追究是難以落實(shí)的。

合格的工程是國(guó)家健全的管理體系管出來(lái)的，不是放任自流干出來(lái)的。沒(méi)有法律約束，沒(méi)有專業(yè)化的社會(huì)監(jiān)理機(jī)構(gòu)協(xié)助業(yè)主和政府的監(jiān)督管理，恐怕難以順利實(shí)現(xiàn)工程目標(biāo)。目前施工企業(yè)大多已改制，一線工人大多為沒(méi)有正規(guī)培訓(xùn)的民工。如果沒(méi)有一整套規(guī)章制度，沒(méi)有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的第三方在現(xiàn)場(chǎng)為每一件用于工程的材料、每一道工序質(zhì)量把關(guān)，稍微有點(diǎn)工程常識(shí)的人都會(huì)為之擔(dān)憂。

經(jīng)過(guò) 20 多年的實(shí)踐，在國(guó)家法律法規(guī)指引下，在各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)懷下，在社會(huì)各界支持下，在數(shù)十萬(wàn)(目前已近百萬(wàn)）監(jiān)理人員努力奮斗下，我國(guó)的監(jiān)理事業(yè)正健康地向前發(fā)展，勢(shì)不可擋。至于社會(huì)上對(duì)監(jiān)理的某些非議，包括監(jiān)理自身確實(shí)存在的問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)予以高度重視，并采取措施努力克服。監(jiān)理面臨的問(wèn)題，既有外部的環(huán)境因素，也有前進(jìn)中的困難和成長(zhǎng)中的缺點(diǎn)。個(gè)別不合格單位或人員，可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制或行政手段予以淘汰。不要將前進(jìn)中的困難或缺點(diǎn)，作為取消監(jiān)理事業(yè)或監(jiān)理制度的借口。一位思想家曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，不要把臟水和孩子一起潑掉。在進(jìn)行監(jiān)理制改革時(shí)，決策者不要被錯(cuò)誤觀點(diǎn)所左右，要從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)。首先，監(jiān)理制是引進(jìn)的國(guó)際通用制度，而且已經(jīng)有一整套法規(guī)體系，不能想當(dāng)然，說(shuō)取消就取消。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地維護(hù)改革開放的成果。中國(guó)已經(jīng)全面走向世界，在工程項(xiàng)目管理上，絕不能重走回頭路，倒退到各單位自行管理的老路上去。其次，根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，政府強(qiáng)制監(jiān)理的制度只能加強(qiáng)，不能削弱。這才是監(jiān)理改革的正確方向。

4 關(guān)于監(jiān)理改革的相關(guān)建議

(1）進(jìn)一步完善建設(shè)工程監(jiān)理制的法規(guī)體系，在《建筑法》的框架下，對(duì)《質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《安全管理?xiàng)l例》中有關(guān)建設(shè)、勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理的職責(zé)作進(jìn)一步完善。其中《質(zhì)量管理?xiàng)l例》的“四不原則”，《安全管理?xiàng)l例》第14 條應(yīng)繼續(xù)保留，對(duì)項(xiàng)目法人、施工單位的處罰相對(duì)較輕，對(duì)監(jiān)理的處罰明顯偏重。這些都要修正。這就是為什么監(jiān)理人員普遍感到壓力太大，而起主導(dǎo)作用的建設(shè)單位、起實(shí)施主要作用的施工單位責(zé)任人反而不感到壓力的原因所在。監(jiān)理制的改革，不能只盯住監(jiān)理。應(yīng)作配套改革，將建設(shè)工程項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、合同管理制、工程監(jiān)理制統(tǒng)籌考慮，研究這四項(xiàng)制度的配套改革措施，并設(shè)法真正落到實(shí)處。

(2）為了落實(shí)建筑法的相關(guān)條例，正確推動(dòng)監(jiān)理事業(yè)的健康發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理市場(chǎng)、監(jiān)理隊(duì)伍的管理，我們建議恢復(fù)各級(jí)政府部門的監(jiān)理機(jī)構(gòu)。20 年前，建設(shè)部有監(jiān)理司，各省建設(shè)廳、委和地級(jí)市主管部門有監(jiān)理處。后來(lái)不知何故，全部取消了，由建管處、市場(chǎng)管理處代替了。由原來(lái)管施工企業(yè)、管建筑市場(chǎng)的代管監(jiān)理，自然產(chǎn)生了管理偏位、缺位。

(3）應(yīng)當(dāng)在如何深化監(jiān)理改革、優(yōu)化監(jiān)理環(huán)境上做文章，而不應(yīng)在如何削弱監(jiān)理制、取消監(jiān)理制上下功夫。目前不是進(jìn)行要不要監(jiān)理制的討論，而是應(yīng)當(dāng)健全法制建設(shè)，進(jìn)一步完善相關(guān)制度，加強(qiáng)監(jiān)理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)各方行為的監(jiān)督管理。

(4）應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步放寬制約監(jiān)理的不合理規(guī)定，進(jìn)一步為監(jiān)理松綁。采取優(yōu)惠政策，在繼續(xù)推行強(qiáng)制監(jiān)理的同時(shí)，鼓勵(lì)建設(shè)單位主動(dòng)邀請(qǐng)監(jiān)理。應(yīng)當(dāng)加大對(duì)建設(shè)單位責(zé)任人(建設(shè)工程的關(guān)鍵主體單位、決策地位、壟斷地位、優(yōu)勢(shì)地位）違規(guī)行為的追究、處罰力度；加大對(duì)施工單位作為工程質(zhì)量、安全的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位的檢查監(jiān)督，如項(xiàng)目經(jīng)理長(zhǎng)期不到崗、質(zhì)量和安全保證體系不健全等。

(5）如何深化監(jiān)理改革，我們認(rèn)為可以從兩個(gè)方面入手。

一是外部環(huán)境整治。①應(yīng)當(dāng)適當(dāng)修訂和完善《質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《安全管理?xiàng)l例》。明確一旦因建設(shè)單位違規(guī)，出了質(zhì)量、安全事故，應(yīng)當(dāng)從行政、法律層面，追究建設(shè)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的相應(yīng)責(zé)任，并在《質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《安全管理?xiàng)l例》中予以明確。原來(lái)的這兩個(gè)條例的法律責(zé)任都只是對(duì)建設(shè)單位予以籠統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)處罰，沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人有任何具體責(zé)任追究。同樣，在目前普遍存在的施工單位項(xiàng)目經(jīng)理不到現(xiàn)場(chǎng)盡職，項(xiàng)目經(jīng)理資格(建造師證）掛靠現(xiàn)象在全國(guó)普遍泛濫，現(xiàn)場(chǎng)工程建設(shè)的質(zhì)量、安全沒(méi)有具有法律責(zé)任資格的人在現(xiàn)場(chǎng)真抓實(shí)干的情況下，卻讓沒(méi)有直接管理施工隊(duì)伍權(quán)力的監(jiān)理來(lái)承擔(dān)不該承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。②加大對(duì)非法轉(zhuǎn)包、分包、掛靠的檢查和打擊力度。③對(duì)投資業(yè)主的監(jiān)管應(yīng)從源頭抓起。必須保證與投資規(guī)模相適應(yīng)的啟動(dòng)資金和分階段的資金投入；否則不得頒發(fā)規(guī)劃許可證、施工許可證、銷售許可證。防止有的建設(shè)單位(包括政府部門、開發(fā)商、社會(huì)團(tuán)體）以代建、融資為名，搞變相的非法集資，讓施工單位墊資搞工程。施工單位變相地既是承包方又是業(yè)主，施工過(guò)程可以不受業(yè)主和監(jiān)理的控制與約束，質(zhì)量、安全無(wú)法按規(guī)范管理。個(gè)別開發(fā)商手上沒(méi)有必要的資金。一旦資金鏈斷裂，則溜之大吉。有的業(yè)內(nèi)人士將有的 BT (代建）項(xiàng)目形象地比喻為某小品：“你不要以為換了個(gè)馬甲，我就不認(rèn)識(shí)你了”。只因?yàn)閾Q了兩個(gè)英文字母，就把非法項(xiàng)目變成合法的了。有的不良開發(fā)商，為了欺騙政府主管部門，欺騙購(gòu)房業(yè)主，編弄了一個(gè)項(xiàng)目資金投入報(bào)表，逼迫監(jiān)理單位簽字，加蓋監(jiān)理單位印章。實(shí)際上，全國(guó)沒(méi)有一家監(jiān)理單位真正了解開發(fā)商在某個(gè)項(xiàng)目上究竟花了多少錢。

二是深化監(jiān)理行業(yè)內(nèi)部改革。①整頓監(jiān)理隊(duì)伍，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻。監(jiān)理企業(yè)是為工程建設(shè)服務(wù)的科技咨詢行業(yè)，不同于一般企業(yè)。其服務(wù)水平、能力直接影響到施工期間的質(zhì)量、安全和建/構(gòu)筑物全生命周期的安全使用，不是只要有一兩個(gè)人，搬一張辦公桌就可以成立的公司，應(yīng)當(dāng)完全有別于社會(huì)上的企業(yè)概念。②應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)組成人員，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“老、中、青三結(jié)合”原則。這樣可以充滿活力，真正成為聯(lián)系廣大監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理人員和政府主管部門之間的橋梁。③監(jiān)理協(xié)會(huì)的會(huì)員單位應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受行業(yè)監(jiān)督，簽訂行業(yè)自律公約。對(duì)低于政府指導(dǎo)價(jià)、惡性競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)，制定量化處罰條例。

(6）進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)強(qiáng)制監(jiān)理的管理力度，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公共建筑項(xiàng)目、大型商品房小區(qū)、保障房小區(qū)項(xiàng)目、國(guó)有資金項(xiàng)目。總之，事關(guān)納稅人錢的投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)處于規(guī)范管理的運(yùn)行狀態(tài)。而監(jiān)理制正是一種制度上的保障。

(7）不要一提監(jiān)理改革就想到要向前、向后延伸，向項(xiàng)目管理、代建擴(kuò)展。一定要從實(shí)際出發(fā)。現(xiàn)在的監(jiān)理行業(yè)，有能力從事全方位服務(wù)的企業(yè)并不多，更何況我國(guó)工程咨詢業(yè)發(fā)展緩慢、市場(chǎng)需求不旺的原因很多，不要不切實(shí)際地一刀切。

(8）進(jìn)一步嚴(yán)格監(jiān)理資質(zhì)準(zhǔn)入和嚴(yán)格審查、考察、監(jiān)督制度，規(guī)范監(jiān)理市場(chǎng)行為。監(jiān)理市場(chǎng)應(yīng)實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)制度，建立監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理人員的優(yōu)勝劣汰制度，改革監(jiān)理招投標(biāo)方式。在繼續(xù)執(zhí)行建設(shè)部 86 號(hào)令強(qiáng)制監(jiān)理項(xiàng)目的前提下，可以允許部分非公有制投資主體的項(xiàng)目，由建設(shè)單位自主選擇不少于 3 家具有相應(yīng)資格的監(jiān)理企業(yè)，采用抽簽方式?jīng)Q定中標(biāo)候選人。應(yīng)當(dāng)制止過(guò)低價(jià)中標(biāo)，形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的良性競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境。

(9）政府主管部門在加大對(duì)建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管力度的同時(shí)，依據(jù)住建部最近《關(guān)于推進(jìn)建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見(jiàn)》，以及最近出臺(tái)的一系列各方責(zé)任行為管理的規(guī)定，加大對(duì)建設(shè)單位、施工單位的監(jiān)督檢查力度、責(zé)任追究處罰力度，加大對(duì)因監(jiān)理不作為發(fā)生的質(zhì)量安全事故的責(zé)任追究。

(10）繼續(xù)堅(jiān)持監(jiān)理人員分級(jí)上崗證考試、注冊(cè)制度。根據(jù)實(shí)際需要以及個(gè)人從業(yè)能力、綜合素質(zhì)(包括身體素質(zhì)），為了防止優(yōu)秀監(jiān)理人才青黃不接，可以考慮適當(dāng)延長(zhǎng)注冊(cè)執(zhí)業(yè)年限。

(11）關(guān)于監(jiān)理工程師的學(xué)歷教育問(wèn)題，監(jiān)理人員應(yīng)是既懂技術(shù)又懂管理的復(fù)合型人才。大學(xué)無(wú)須設(shè)置專門的監(jiān)理專業(yè)，工程類專業(yè)主要還是學(xué)好專業(yè)理論和主要基礎(chǔ)知識(shí)。有條件的學(xué)校，可以開設(shè)一門工程監(jiān)理課。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，監(jiān)理的管理知識(shí)主要還是靠實(shí)踐中學(xué)習(xí)。高校可以請(qǐng)監(jiān)理企業(yè)的專家到課堂講課，也可以組織學(xué)生到建設(shè)工地實(shí)習(xí)，可以組織有一定工程監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)的人員到高校進(jìn)行學(xué)歷及專業(yè)知識(shí)深造。

5 結(jié) 語(yǔ)

應(yīng)當(dāng)客觀、公正地評(píng)價(jià)監(jiān)理制度的功過(guò)是非。不能憑少數(shù)人一時(shí)興起的隨意評(píng)說(shuō)，而要看是否有利于監(jiān)理事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展、監(jiān)理制度是否更加完善、監(jiān)理隊(duì)伍是否擴(kuò)大、監(jiān)理人員綜合素質(zhì)是否大幅度提升、監(jiān)理作用是否得到充分發(fā)揮、監(jiān)理行業(yè)人心是否穩(wěn)定、監(jiān)理從業(yè)人員是否有職業(yè)自豪感。只要監(jiān)理同仁和社會(huì)各界共同努力，監(jiān)理事業(yè)的前景將會(huì)更加美好。

中圖分類號(hào)：F407.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1007-4104(2014)11-0007-05

收稿日期：2014-09-22

作者簡(jiǎn)介：徐先耀，高級(jí)工程師，注冊(cè)監(jiān)理工程師，江蘇省經(jīng)緯建設(shè)監(jiān)理中心技術(shù)顧問(wèn)，江蘇省工程咨詢專家、中國(guó)科技咨詢創(chuàng)新獎(jiǎng)評(píng)審專家；張海軍，注冊(cè)監(jiān)理工程師、注冊(cè)安全工程師，項(xiàng)目總監(jiān)；劉慶強(qiáng)，高級(jí)工程師，注冊(cè)監(jiān)理工程師，江蘇省工程咨詢專家，公司副總工程師。

通信地址：江蘇省南京市虎踞關(guān)1號(hào) 宇田大廈5樓 江蘇省經(jīng)緯建設(shè)監(jiān)理中心。