美國(guó)排放許可證管理制度的經(jīng)驗(yàn)及啟示

文_ 劉長(zhǎng)松 國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心

自20世紀(jì)70年代起，排污許可證制度作為一種污染物減排的有效措施，在一些發(fā)達(dá)國(guó)家率先運(yùn)用，并逐漸被各國(guó)所接受。瑞士是世界上最早實(shí)行現(xiàn)代排污許可證制度的國(guó)家，美國(guó)的排污許可證制度因其框架完善、規(guī)范細(xì)致、措施創(chuàng)新和成效顯著而著稱。本文在界定排污許可證基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)美國(guó)水污染物排放許可制度和空氣質(zhì)量許可制度的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)歸納，結(jié)合我國(guó)排污許可制度的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，對(duì)完善我國(guó)排放許可制度提出對(duì)策和建議。

1 排放許可證制度的基本內(nèi)涵

排放許可證制度不僅包括許可證的發(fā)放，也包括許可的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、許可量的確定方法以及排放監(jiān)測(cè)、排放報(bào)告制度。其中，確定許可證發(fā)放的原則和依據(jù)是一個(gè)棘手問(wèn)題。因?yàn)榕盼墼S可權(quán)是環(huán)境權(quán)益的具體體現(xiàn)，所以排污許可制度的設(shè)計(jì)要遵循經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)發(fā)展規(guī)律，客觀合理地設(shè)定排污許可證的限制條件和標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)的發(fā)放原則。

從我國(guó)排放許可的實(shí)踐來(lái)看，一般是將其作為實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)的重要手段，但排放許可證制度也有自己的獨(dú)立性，它不僅可以用于總量控制，還可以對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行許可?？偭靠刂朴衅涮囟ǖ倪m用范圍，并不適用于所有排放行為，而排放許可證制度可用于管制所有排放行為。

2 美國(guó)排放許可的屬性與相關(guān)規(guī)定

美國(guó)通過(guò)立法奠定了排放許可的地位和屬性。1970年美國(guó)制定了《廢物排放許可證計(jì)劃》，1972年11月國(guó)會(huì)通過(guò)了《聯(lián)邦水污染控制法修正案》，1977年國(guó)會(huì)對(duì)法案再次修訂，最終形成美國(guó)水污染防治方面的法律基礎(chǔ)－－《清潔水法》（Clean Water Act），這是美國(guó)實(shí)施水污染物排放許可制度的法律基礎(chǔ)。美國(guó)的排污許可證是為以排放技術(shù)為基礎(chǔ)的出水限度和出水標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的，目的是保證放水源在限期內(nèi)達(dá)到出水限度和出水標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)實(shí)行空氣質(zhì)量許可證管理的法律依據(jù)是《清潔空氣法》(Clean Air Act )，美國(guó)國(guó)會(huì)在1990年修訂《清潔空氣法》時(shí)，借鑒《清潔水法》的水污染物排放許可證制度的經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化了空氣質(zhì)量許可制度的規(guī)定。在美國(guó)，新建、改建的企業(yè)都必須事先取得空氣質(zhì)量許可證，如果經(jīng)過(guò)環(huán)保局的分析估算該企業(yè)的排污情況達(dá)不到一定的要求，那么就不能進(jìn)行新建、改建。也就是說(shuō)，美國(guó)空氣質(zhì)量許可證是一種事先必須取得的許可，一方面管轄了所有的新建、改建的企業(yè)；另一方面把經(jīng)過(guò)科學(xué)評(píng)估排污不符合環(huán)保政策的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)關(guān)在門外。

由此可見(jiàn)，美國(guó)的排放許可制度，不論是水污染物許可，還是空氣質(zhì)量許可，都屬于前置審批性質(zhì)，而非事后承認(rèn)性質(zhì)；而中國(guó)的排污許可證在實(shí)踐中采取事后認(rèn)可的方式，就沒(méi)有發(fā)揮出其“許可”的作用，嚴(yán)重制約了排污許可證制度功能的發(fā)揮。

3 完善的美排污許可證管理體系

發(fā)放許可證只是美國(guó)許可證管理體系的一個(gè)步驟，后期管理還包括排放監(jiān)測(cè)、檢測(cè)結(jié)果報(bào)告、許可證的更新管理等一系列監(jiān)督管理和實(shí)施機(jī)制。其中，對(duì)排污許可證持有者的法律義務(wù)規(guī)定非常詳盡：在許可證有效期滿后必須重新申請(qǐng)?jiān)S可證；為確保許可證的正確運(yùn)行，必須保證為遵守許可證而安裝使用處理和控制系統(tǒng)或設(shè)備；建立排污監(jiān)測(cè)和監(jiān)測(cè)結(jié)果報(bào)告制度；在排放污染物的方式、數(shù)量、性質(zhì)等發(fā)生變化達(dá)到一定幅度時(shí)應(yīng)予以報(bào)告等制度。排污許可證持有者并不會(huì)因此而一勞永逸，仍然需要采取一系列措施來(lái)達(dá)到法律的規(guī)定，否則將構(gòu)成吊銷、修改、更新或拒絕更新許可證的理由?！肚鍧嵥ā方⒘送晟频姆蓪?shí)施機(jī)制，保障排污許可制度的實(shí)施。授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局在實(shí)施排污許可證中享有廣泛的檢查和監(jiān)控的權(quán)力，從許可證的申請(qǐng)、頒發(fā)到實(shí)施都有相應(yīng)的監(jiān)管措施，并且建立了相應(yīng)的違法制裁手段。

4 嚴(yán)厲的制裁措施為排污許可證制度的順利實(shí)施提供了有力保障

嚴(yán)厲的制裁措施是排污許可證制度得以實(shí)施的重要保障。為落實(shí)水污染排放許可制度，《清潔水法》將違反排放的行為定性為違法行為，并且被許可人負(fù)有遵守排放標(biāo)準(zhǔn)，污染物性質(zhì)或數(shù)量改變及時(shí)報(bào)告，以及如實(shí)履行監(jiān)測(cè)等責(zé)任。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局和被授權(quán)的州可以做出行政命令、行政處罰和提起訴訟；對(duì)于不履行行政命令和行政處罰者，執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)向聯(lián)邦地方法院提起民事和刑事訴訟，法院對(duì)每件違法行為可處以每天最高25000美元的民事罰款。與美國(guó)的制裁措施相比，我國(guó)規(guī)定的法律責(zé)任太弱，不足以起到違法懲治的作用?！笆胤ǔ杀靖摺⑦`法成本低”在我國(guó)已成為普遍現(xiàn)象，缺乏有力度的制裁手段難以保障排污許可證的有效實(shí)施。

此外，美國(guó)排放許可證制度還非常注重配套機(jī)制的建設(shè)，主要包括三個(gè)方面：一是監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)在整個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)中成本最高，需要以尖端技術(shù)為支持，設(shè)備比較昂貴，人員成本也較高。二是記錄，企業(yè)對(duì)監(jiān)測(cè)必須作全程記錄，同時(shí)還必須如實(shí)記錄各種投訴，以及針對(duì)投訴所采取的措施。三是報(bào)告，企業(yè)必須定期向環(huán)保局報(bào)告監(jiān)測(cè)記錄和投訴記錄；報(bào)告是公開(kāi)的，公眾可以從報(bào)告中了解大氣污染物排放許可證制度在各個(gè)企業(yè)的執(zhí)行情況。

5 完善的信息公開(kāi)與公眾參與機(jī)制完善社會(huì)監(jiān)督的重要保障

完善的信息公開(kāi)制度是保證公眾參與的前提。美國(guó)排放許可證制度把信息公開(kāi)制度貫穿于排污許可證制度始終，有效保障了公眾的知情權(quán)。美國(guó)《清潔空氣法》和《聯(lián)邦水污染控制法》中對(duì)排污許可證申請(qǐng)人和持有人均規(guī)定了嚴(yán)格的提供排污信息的義務(wù)，例如在許可證的申請(qǐng)環(huán)節(jié)，排污者的基本信息應(yīng)向公眾公開(kāi)；在取得許可證后，按照《聯(lián)邦水污染控制法》第308條規(guī)定，環(huán)保局有權(quán)要求任何污染源的所有者或經(jīng)營(yíng)者建立及維持特定的記錄，制作特定的報(bào)告，提供環(huán)保局要求的其他信息。除了涉及保護(hù)商業(yè)秘密的信息不能公開(kāi)以外，其要求的所有數(shù)據(jù)都應(yīng)向公眾公開(kāi)。對(duì)空氣質(zhì)量許可證的監(jiān)管則要求企業(yè)必須定期向環(huán)保局報(bào)告，報(bào)告主要涉及監(jiān)測(cè)記錄和投訴記錄。

在排污許可證制度的實(shí)踐中，美國(guó)通過(guò)引入公眾參與機(jī)制來(lái)維護(hù)公共利益。其主要形式是公開(kāi)評(píng)論和公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)制度。按照《聯(lián)邦水污染控制法》的規(guī)定，發(fā)證機(jī)關(guān)在材料審查結(jié)束后，先做出暫時(shí)性的決定（同意或不同意發(fā)證）；如果不同意發(fā)證，需要發(fā)布一項(xiàng)否決意向通告，接受公開(kāi)評(píng)論，如果某許可涉及相關(guān)公眾利益時(shí)，發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)立即舉行聽(tīng)證會(huì)，并根據(jù)聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)做出最終決定。

6 我國(guó)排污許可證的現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

我國(guó)環(huán)境法律、法規(guī)中規(guī)定了較多的許可證制度，概括起來(lái)主要有三類：第一類是防止環(huán)境污染許可證，如排污許可證；海洋傾廢許可證；危險(xiǎn)廢物收集、貯存、處置許可證；放射性同位素與射線裝置的生產(chǎn)、使用、銷售許可證；化學(xué)危險(xiǎn)物品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可證；廢物進(jìn)口許可證等。第二類是防止環(huán)境破壞許可證，如林木采伐許可證；采礦許可證；漁業(yè)捕撈許可證；取水許可證；野生動(dòng)物特許獵捕證；狩獵證；馴養(yǎng)繁殖許可證等。第三類是整體環(huán)境保護(hù)許可證，如建設(shè)規(guī)劃許可證等。

我國(guó)排污許可證制度起步較晚，主要與總量控制制度搭配使用，在完成總量控制目標(biāo)上發(fā)揮著重要的作用。由于排污許可證制度長(zhǎng)期作為一項(xiàng)附屬制度存在，存在制度定位不明；立法落后于實(shí)踐；調(diào)整范圍界定不明確；法律缺乏操作性；配套立法跟進(jìn)緩慢；缺乏公眾參與和嚴(yán)厲的責(zé)任追究機(jī)制等問(wèn)題。這些問(wèn)題限制和削弱了制度的發(fā)展，難以形成統(tǒng)一的合力。我國(guó)排污許可證制度從試點(diǎn)至今取得了一定的成績(jī)，但由于各種原因阻礙了其進(jìn)一步健康發(fā)展，主要存在以下問(wèn)題：

（1）法律支撐與可操作性明顯不足。排放許可證制度在國(guó)外被視為一項(xiàng)支柱性法律制度，在中國(guó)則是以政策形式提出，1988年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局制定的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，對(duì)水污染物排放許可證的頒發(fā)、監(jiān)管做出了一系列規(guī)定，但暫行辦法己與2007年廢止；2000年《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》比較明確的規(guī)定了實(shí)施水污染物排放許可證制度；2008年《水污染防治法》修訂明確的規(guī)定“國(guó)家實(shí)行排污許可制度”。但迄今為止，配套的排污許可證的具體辦法和實(shí)施步驟仍未發(fā)布。大氣污染物排放許可證也如此，《大氣污染防治法》雖明確規(guī)定要根據(jù)企業(yè)事業(yè)單位的主要大氣污染物排放總量核發(fā)排放許可證，但對(duì)許可證的具體實(shí)施卻沒(méi)有任何規(guī)定。

(2)管制對(duì)象面臨的管制標(biāo)準(zhǔn)不同，一定程度上有失公平。我國(guó)水污染物排放許可證長(zhǎng)期以來(lái)以重點(diǎn)污染源和重點(diǎn)污染物為管理對(duì)象。2008年《水污染防治法》第二十條規(guī)定：直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其它按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證;城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。而美國(guó)《清潔水法》規(guī)定了許可證適用于“從任何點(diǎn)源”向“美國(guó)水體”排放污染物的行為，其規(guī)定范圍比我國(guó)寬的多。我國(guó)各地在實(shí)踐中，對(duì)重點(diǎn)污染源實(shí)施總量控制，制定年度削減任務(wù)，在排放達(dá)標(biāo)的前提下，必須按照分配的總量來(lái)落實(shí)；而對(duì)于沒(méi)有總量任務(wù)的企業(yè)則僅實(shí)行濃度控制，排放達(dá)標(biāo)即可。同一區(qū)域企業(yè)面臨不同的管制標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上現(xiàn)了“不公平”。

而當(dāng)前大氣污染物排放許可證僅限于大氣污染物總量控制區(qū)內(nèi)的主要大氣污染物，尚未在全國(guó)普遍實(shí)施。這種局部控制與大氣系統(tǒng)的特點(diǎn)不相符合，不僅管制對(duì)象狹窄而且效果有限。

（3）排放許可證的管理體系不健全，導(dǎo)致“只發(fā)不管”現(xiàn)象嚴(yán)重。在排放許可證管理體系中，發(fā)放許可證僅是其中一個(gè)環(huán)節(jié)，是管理工作的開(kāi)始，但在政策實(shí)踐中，由于環(huán)境保護(hù)主管部門執(zhí)法力量不足等各種原因，導(dǎo)致排污許可證“只發(fā)不管”成為普遍現(xiàn)象。證后監(jiān)管薄弱，與其他制度的銜接不緊密，執(zhí)法依據(jù)可操作性差。

7 美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善我國(guó)排污許可證制度的啟示與建議

（1）完善立法，提高許可證管理的法律地位。通過(guò)完善立法，使排污許可證制度的實(shí)施既有法律依據(jù)又有可操作的具體規(guī)定。通過(guò)加大執(zhí)法力度，健全監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化法律責(zé)任，建立許可證制度的執(zhí)行機(jī)制。提高排污許可證的法律地位，樹(shù)立排污許可證作為企業(yè)新建和改建的前提。

（2）完善許可證管理體系，切實(shí)改變?cè)S可證管理“只發(fā)不管”、難以執(zhí)行和實(shí)施措施的局面。盡快完善排放許可證在立法、申請(qǐng)、發(fā)放、回收、監(jiān)督、處罰等環(huán)節(jié)的制度建設(shè)。借鑒美國(guó)的做法，建立數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)來(lái)保障排污許可制度的實(shí)施。一是加強(qiáng)對(duì)排污狀況的監(jiān)督，通過(guò)在線、連續(xù)監(jiān)測(cè)裝置，保證相關(guān)排放數(shù)據(jù)的及時(shí)、完整和精確性；二是對(duì)許可證進(jìn)行跟蹤管理，動(dòng)態(tài)跟蹤、監(jiān)測(cè)排放源是否達(dá)標(biāo)，同時(shí)為許可證市場(chǎng)提供輔助信息。

（3）完善信息公開(kāi)和社會(huì)參與機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行信息公開(kāi)法律；加大信息公開(kāi)力度；完善企業(yè)排污許可證的信息公開(kāi)制度；清理現(xiàn)有法律規(guī)范以增強(qiáng)其普適性。完善公眾參與保障立法，形成專門的公眾參與保障立法；細(xì)化公眾參與規(guī)范。

（4）建立排污許可證制度獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確法律責(zé)任，提高違法成本。當(dāng)務(wù)之急是盡快推動(dòng)出臺(tái)《排污許可證條例》，為排放許可證的執(zhí)行提供法律依據(jù)。

（5）對(duì)排放許可證實(shí)行分類、分級(jí)管理。排放許可證制度是典型的行政命令控制手段, 進(jìn)行有效監(jiān)督是發(fā)揮其作用的基礎(chǔ)和前提。因點(diǎn)源污染源數(shù)量較多, 綜合考慮污染源對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響程度、監(jiān)督與管理的成本、目前的監(jiān)測(cè)技術(shù)水平等因素，可以將污染源進(jìn)行分類管理，將重點(diǎn)污染源和主要污染源進(jìn)行有效管理和控制，一般污染源可不納入排放許可證管理范疇。

為防止地方保護(hù)主義, 對(duì)排放許可證的管理與發(fā)放進(jìn)行有效監(jiān)管, 可以按行政管理級(jí)別的不同, 劃分不同的排放許可證管理權(quán)限。