我國(guó)地方政府公共服務(wù)外包的缺陷及對(duì)策

朱倩

摘 要 我國(guó)地方政府城市建設(shè)與管理中，公共服務(wù)外包已經(jīng)得到較為廣泛的應(yīng)用，但是，實(shí)踐中仍然存在法律政策缺失造成的規(guī)范性缺陷、受托人逐利性引致的平等性缺陷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)市場(chǎng)機(jī)制不健全產(chǎn)生的市場(chǎng)性缺陷、外包合同條款與合同形式不規(guī)范等操作性缺陷，應(yīng)采取健全相關(guān)法律制度體系、推動(dòng)合同設(shè)計(jì)科學(xué)化、促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展、強(qiáng)化政府監(jiān)管等舉措，促進(jìn)我國(guó)地方政府公共服務(wù)外包的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞 地方政府 公共服務(wù) 外包

中圖分類號(hào)：C939 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

公共服務(wù)外包在國(guó)外早已是司空見(jiàn)慣的事情，西方國(guó)家政府公共服務(wù)外包的范圍主要涉及監(jiān)獄管理、街道清潔、垃圾處理、公路維護(hù)、路燈維護(hù)、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)維護(hù)、治安巡邏等方面 。伴隨著新公共管理理論在國(guó)內(nèi)的傳播，上世紀(jì)九十年代以來(lái)，上海、廣州、北京、深圳等城市的政府部門(mén)紛紛采用合同外包的形式提供公共服務(wù)。但是，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于公共服務(wù)外包的邊界一直存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律規(guī)定的情況下，可以自行決定將某項(xiàng)服務(wù)外包 ；也有學(xué)者認(rèn)為，為了行政任務(wù)的有效實(shí)現(xiàn)，只要存在一定的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，并且在能夠保持基本的社會(huì)公平、易于測(cè)算與評(píng)估服務(wù)質(zhì)量的前提下，不僅對(duì)于準(zhǔn)公共物品和服務(wù)行政可以實(shí)行外包，而且對(duì)于純公共物品和秩序行政中非關(guān)鍵性的事務(wù)服務(wù)也可以實(shí)行外包 。

從實(shí)踐中看，我國(guó)各地政府部門(mén)的外包項(xiàng)目主要集中在公用事業(yè)管理、城市管理兩個(gè)領(lǐng)域。譬如，公用事業(yè)管理中電力、煤氣、熱力的生產(chǎn)與供給，垃圾清理、公共汽車運(yùn)營(yíng)等，這些原本需要政府提供的公共服務(wù)，現(xiàn)在一般都委托給某些專業(yè)公司。在城市管理上，文化體育場(chǎng)所、公園等類似基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與日常維護(hù)，也由一些非營(yíng)利組織或者公司來(lái)具體運(yùn)作。這些公共服務(wù)外包舉措在提高地方政府工作效率的同時(shí)，其運(yùn)作過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。

一、我國(guó)地方政府公共服務(wù)外包的缺陷

（一）規(guī)范性缺陷。

目前，我國(guó)法律層面上，與政府公共服務(wù)外包關(guān)系較為密切的主要是《政府采購(gòu)法》和《合同法》，這兩部法律中都沒(méi)有針對(duì)公共服務(wù)外包的單行法律條款，缺乏全國(guó)性的統(tǒng)一規(guī)定。地方性法規(guī)上，某些政府部門(mén)制定了相關(guān)的規(guī)范性文件，如寧波市09年頒布的《寧波市政府服務(wù)外包暫行辦法》，但是全國(guó)大部分地方雖然普遍存在有政府公共服務(wù)外包的現(xiàn)象，規(guī)范性文件卻并不多見(jiàn)，且已有的文件約束力十分有限，難以對(duì)合同雙方產(chǎn)生有效的規(guī)制作用。此外，由于我國(guó)的政府公共服務(wù)外包還處于初級(jí)發(fā)展階段，相關(guān)的制度體系很不完善，在組織機(jī)構(gòu)與人員配置上也相當(dāng)?shù)膮T乏。規(guī)范性文件、專業(yè)監(jiān)督管理人員的缺失，不僅為部分政府工作人員權(quán)力尋租提供了可乘之機(jī)，也使政府部門(mén)對(duì)承包組織的績(jī)效評(píng)估無(wú)章可循，增加了政府監(jiān)管的難度。

（二）平等性缺陷。

政府與承包公共服務(wù)的組織之間通過(guò)合同，構(gòu)建了一種委托——代理關(guān)系，但是，兩種組織性質(zhì)的不同，從根本上決定了合同委托人和代理人的目標(biāo)也各不相同。政府部門(mén)為公眾服務(wù)，受公共利益驅(qū)使，其宗旨是為公眾提供最公平、最充分的公共服務(wù)。承包公共服務(wù)的組織，尤其是私營(yíng)企業(yè)或公司，從競(jìng)標(biāo)到合同期滿的行為，更多的是受私人利益驅(qū)動(dòng)，其目標(biāo)往往是私人利潤(rùn)的最大化。

一方面，受私利或者組織利益驅(qū)使，承包公共服務(wù)的組織往往會(huì)更加注重成本與收益的衡量，將商業(yè)活動(dòng)中的利潤(rùn)導(dǎo)向性帶入公共服務(wù)的提供過(guò)程中，加之外包合同往往都有一定的期限性，承包組織作為代理人，對(duì)公眾利益不負(fù)有長(zhǎng)期責(zé)任，追逐短期（合同期及可能的合同延續(xù)時(shí)間）利潤(rùn)最大化的組織往往對(duì)公共服務(wù)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，忽視他們所提供的公共服務(wù)將產(chǎn)生的長(zhǎng)期社會(huì)效益以及附加社會(huì)正效益，短視行為不可避免。另一方面，從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間差距不斷擴(kuò)大，很難保證承包組織不會(huì)為了節(jié)約成本、增加利潤(rùn)而將嫌貧愛(ài)富思想滲透到公共服務(wù)當(dāng)中，以致出現(xiàn)不同地區(qū)、城鄉(xiāng)之間“區(qū)別待遇”的情況，這不僅會(huì)進(jìn)一步拉大地區(qū)、城鄉(xiāng)之間的差距，更為嚴(yán)重的是，它將損害公共服務(wù)的平等精神，造成一些負(fù)面影響。

（三）市場(chǎng)性缺陷。

對(duì)于政府部門(mén)而言，選擇合適的承包組織有利于降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)質(zhì)量；對(duì)于參與競(jìng)標(biāo)的承包組織而言，合理的服務(wù)外包門(mén)檻設(shè)置、全面的信息發(fā)布、公平公開(kāi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有利于準(zhǔn)確定位市場(chǎng)需求、提高競(jìng)標(biāo)成功率。成熟的市場(chǎng)機(jī)制、充足的承包組織是公共服務(wù)外包的重要基礎(chǔ)。然而，實(shí)踐中，我國(guó)重慶、云南等西部地區(qū)比天津、深圳等東部地區(qū)，公共服務(wù)外包的應(yīng)用領(lǐng)域更為廣泛。

西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，市場(chǎng)發(fā)展不成熟，與東部沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)相比，市場(chǎng)機(jī)制也不健全。在這樣較為脆弱的市場(chǎng)環(huán)境下，西部地區(qū)部分城市在配套設(shè)施建設(shè)上投入大量的人力、物力、財(cái)力，招標(biāo)時(shí)盲目設(shè)置高標(biāo)準(zhǔn)的承包門(mén)檻，追求規(guī)模大、發(fā)展成熟的承包企業(yè)或者組織，導(dǎo)致大批小公司、小企業(yè)被排除在競(jìng)標(biāo)范圍之外。這不僅浪費(fèi)了公共資源，不利于節(jié)約成本，而且容易使市場(chǎng)長(zhǎng)期為一小部分承包組織所把持，形成壟斷，降低承包組織提高公共服務(wù)水平的激勵(lì)。然而，唐納德·凱特爾曾做過(guò)一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)并不容易，尤其是在小的轄區(qū)，需要持續(xù)不斷的努力 。壟斷一旦形成，將對(duì)市場(chǎng)造成極大損害，且要重新恢復(fù)自由競(jìng)爭(zhēng)困難重重。

（四）操作性缺陷。

從外包合同的性質(zhì)上講，政府與承包商或其他社會(huì)組織簽訂的外包合同具有雙重屬性，它既是一種經(jīng)濟(jì)行為，具備經(jīng)濟(jì)性質(zhì)；同時(shí)，又由于其直接關(guān)系到服務(wù)對(duì)象——公眾的切身利益，是政府部門(mén)的一種政治行為，也具有政治性質(zhì)。合同是承包商提供公共服務(wù)的重要依據(jù)，但是，在合同條款的設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，承包商或其他社會(huì)組織往往出于經(jīng)濟(jì)利益或其他組織私利的考慮，規(guī)避一些重要問(wèn)題，甚至在自身利益最大化、追逐不正當(dāng)利益的驅(qū)動(dòng)下，故意模糊合同條款，致使外包期間公眾享受到的服務(wù)大打折扣，嚴(yán)重?fù)p害公共利益。

二、改善地方政府公共服務(wù)外包的對(duì)策建議

（一）健全相關(guān)法律制度體系。

相較我國(guó)的初級(jí)發(fā)展階段，歐美國(guó)家公共服務(wù)外包制度體系已經(jīng)比較完善，其中有很多值得我們借鑒和學(xué)習(xí)的地方。譬如，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，瑞典最有影響的機(jī)構(gòu)是國(guó)家公共采購(gòu)委員會(huì)，它承擔(dān)著監(jiān)督公共采購(gòu)法實(shí)施情況的責(zé)任。它們出版了解釋法律的指導(dǎo)文件，就實(shí)施情況寫(xiě)出報(bào)告，以及通過(guò)電話提供咨詢。在瑞典，有很多法律案件與投標(biāo)人投訴非法的投標(biāo)程序有關(guān)。美國(guó)立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)規(guī)定了政府保險(xiǎn)計(jì)劃下對(duì)申請(qǐng)人的資格審查不能外包給私營(yíng)部門(mén)。美國(guó)的一些州試圖將審查待遇資格的習(xí)能外包出去，立法機(jī)構(gòu)認(rèn)為這是政府的一個(gè)重要職能，是絕不允許外包的 。

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有的法律制度，在法律的制定上，一是要充實(shí)《政府采購(gòu)法》和《合同法》中與政府公共服務(wù)外包密切相關(guān)的條款或者章節(jié)，使各地方政府的公共服務(wù)外包有章可循；二是各地方政府要根據(jù)地方具體情況，逐步研究制定本地方政府公共服務(wù)外包的適用范圍、外包方式、程序等具體的規(guī)章制度，促進(jìn)各領(lǐng)域公共服務(wù)外包規(guī)范化運(yùn)作。

（二）推動(dòng)合同設(shè)計(jì)科學(xué)化。

合同不僅對(duì)合同雙方都具有約束作用，而且當(dāng)雙方發(fā)生糾紛時(shí)，合同書(shū)是解決糾紛的重要依據(jù)，合同一方違約的責(zé)任追究，也需要合同書(shū)作為關(guān)鍵追責(zé)證據(jù)。因此，嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的合同設(shè)計(jì)對(duì)于外包項(xiàng)目的成功具有至關(guān)重要的作用。

專業(yè)化、技術(shù)性要求較高的公共服務(wù)外包項(xiàng)目的合同設(shè)計(jì)，既需要合同管理人員具備一定的政策知識(shí)、談判協(xié)商能力和項(xiàng)目評(píng)估能力，也需要具備較高水平的專業(yè)技術(shù)能力，但是，政府部門(mén)往往由于缺乏這樣的專業(yè)合同管理人員，而在合同設(shè)計(jì)與審查中處于相對(duì)劣勢(shì)。針對(duì)這種情況，政府部門(mén)可以引入第三方機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)或者該技術(shù)領(lǐng)域的專家，按照專業(yè)科學(xué)方法參與合同設(shè)計(jì)與審查，確保合同設(shè)計(jì)的科學(xué)、合理。

（三）促進(jìn)非營(yíng)利組織發(fā)展。

市場(chǎng)性缺陷的彌補(bǔ)，不僅要求政府部門(mén)設(shè)置合理的承包門(mén)檻，還要不斷培育更多的市場(chǎng)主體，促進(jìn)非營(yíng)利組織的發(fā)展，提高市場(chǎng)成熟度。從各市場(chǎng)主體的性質(zhì)上講，與盈利組織相比，非營(yíng)利組織更加適合承包公共服務(wù)，其公益性宗旨往往能成為積極提高公共服務(wù)水平的有效激勵(lì)。美國(guó)一半以上的公共服務(wù)都是由非營(yíng)利組織負(fù)責(zé)提供的。但是，目前我國(guó)非政府組織不僅數(shù)量少，涉及領(lǐng)域狹窄，而且其組織、管理和活動(dòng)能力與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的非政府組織相比差距明顯。要想培育公共服務(wù)市場(chǎng)，當(dāng)前最為重要的是要推進(jìn)行政管理體制改革，放低非政府組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，簡(jiǎn)化非政府組織審批程序，取消行業(yè)壟斷性準(zhǔn)入制約。政府要制定相關(guān)支持非政府組織發(fā)展的政策，引導(dǎo)非政府組織健康發(fā)展。同時(shí)，要與非政府組織之間建立健全溝通機(jī)制，充分聽(tīng)取和吸收非政府組織的意見(jiàn)，主動(dòng)邀請(qǐng)非政府組織參與部分公共事務(wù)，充分發(fā)揮非政府組織的公共服務(wù)“承載器”作用 。

（四）強(qiáng)化政府監(jiān)管。

政府部門(mén)公共服務(wù)外包“移交的是服務(wù)項(xiàng)目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任” ，有效的政府監(jiān)管是承包公共服務(wù)的組織為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的重要保障。政府部門(mén)不能抱著“甩包袱”的態(tài)度對(duì)待外包給其他社會(huì)組織的公共服務(wù)，而是應(yīng)該加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，對(duì)承包公共服務(wù)的組織實(shí)行階段性任務(wù)控制，并在履約一定時(shí)期內(nèi)，對(duì)服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量等各方面內(nèi)容進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)估，評(píng)估的過(guò)程中，不僅要參考承包組織的項(xiàng)目服務(wù)報(bào)告，還要重視公眾滿意度調(diào)查與研究，以服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)作為重要考核標(biāo)準(zhǔn)。此外，還可以引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、服務(wù)對(duì)象訪談等專業(yè)技術(shù)手段，分析合同期的公共服務(wù)水平。對(duì)于承包組織的違約行為，要通過(guò)法律途徑，盡力追回其不正當(dāng)收入，追究其民事責(zé)任，維護(hù)公眾的合法權(quán)益。□

（作者：中國(guó)政法大學(xué)行政管理專業(yè)2011級(jí)碩士研究生，研究方向：政府改革）

注釋：

楊樺、劉權(quán)：《政府公共服務(wù)外包：價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)及其法律規(guī)制》，載《學(xué)術(shù)研究》2011年第4期.

參見(jiàn)楊欣：《論政府職能合同外包中的公法約束》，載《法學(xué)論壇》2007年第5期.

參見(jiàn)楊樺、劉權(quán)：《政府公共服務(wù)外包：價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)及其法律規(guī)制》，載《學(xué)術(shù)研究》2011年第4期.

[美]唐納德·凱特爾：《權(quán)力共享：公共治理與私人市場(chǎng)》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第26頁(yè).

楊丹：《美國(guó)社會(huì)保障的公共服務(wù)外包——訪美國(guó)社會(huì)保障署前署長(zhǎng)朱安·巴納哈特》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2010年7月1日第C04版.

鮑芳修：《公共服務(wù)外包中政府成本控制的可能性及其條件》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2012年第5期.

[美] 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：《改革政府———企業(yè)家精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》，周敦仁等譯， 上海譯文出版社1996年版，第32頁(yè).

參考文獻(xiàn)：

[1]詹國(guó)彬：《公共服務(wù)合同外包的理論邏輯與風(fēng)險(xiǎn)控制》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第5期.

[2]John D.Donahue，The Privatization Decision：Public Ends，Private Means（New York： Basic Books，1989），pp. 131.

[3]凱琳·布萊恩特思，卡斯特·格雷夫：《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第2期，孫曉莉摘譯，原文發(fā)表于《國(guó)際公共管理評(píng)論》2002年第1期.