生態(tài)紅線需從“虛線”變?yōu)檎摺皩?shí)線”

生態(tài)紅線劃定后落地很難，不同地方政府對(duì)生態(tài)紅線的認(rèn)識(shí)會(huì)不同

劃定生態(tài)紅線不是目的，最關(guān)鍵的是劃定之后的管理要有嚴(yán)格的制度保障

生態(tài)紅線需從“虛線”變?yōu)檎摺皩?shí)線”

如何將一條條生態(tài)紅線從地圖上的“虛線”

變成政策上的“實(shí)線”既是當(dāng)前的難題，

也是必須完成的任務(wù)，

亟待通過(guò)立法、

采取各項(xiàng)管理措施等去解決實(shí)施。

生態(tài)紅線目前協(xié)調(diào)困難

鄒長(zhǎng)新表示，目前盡管生態(tài)紅線被提得很多，也很有高度，但是國(guó)家層面還沒(méi)有相關(guān)的具體法律法規(guī)或配套政策、管理辦法，這也導(dǎo)致了紅線劃定搖擺不定，落地有難度。

首先，與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的政府部門(mén)眾多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來(lái)很困難。比如林業(yè)部門(mén)管森林、濕地和荒漠，農(nóng)業(yè)部門(mén)管草地，國(guó)土部門(mén)管土地，水利部門(mén)管水環(huán)境。目前我國(guó)各類保護(hù)區(qū)分屬林業(yè)、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、海洋等各部門(mén)，在各種各樣保護(hù)區(qū)的紅線內(nèi)，矛盾與沖突就會(huì)出現(xiàn)，比如在有些地方，“退耕還林”與“毀林復(fù)耕”一直在拉鋸。還有林業(yè)部門(mén)為保住林業(yè)面積，要求坡度在25%以上的土地改為林地，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門(mén)則盡可能擴(kuò)大耕地面積。

其次，據(jù)鄒長(zhǎng)新介紹，他們?cè)趧澏ㄉ鷳B(tài)紅線的過(guò)程中還要和地方政府博弈，在一些試點(diǎn)地區(qū)，他們認(rèn)為很重要的地方需要保護(hù)，但是到了實(shí)地，卻馬上要進(jìn)行開(kāi)發(fā)了，而且是合法的土地規(guī)劃，已經(jīng)報(bào)政府批準(zhǔn)，建工業(yè)區(qū)、港口等，矛盾很尖銳。

對(duì)于生態(tài)紅線劃定目前所出現(xiàn)的混亂局面，環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，生態(tài)功能紅線劃定是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，應(yīng)在不同區(qū)域范圍內(nèi)根據(jù)生態(tài)保護(hù)對(duì)象的功能與類型分別劃定，通過(guò)疊加分析綜合形成國(guó)家或區(qū)域生態(tài)功能紅線。

紅線劃定后需相關(guān)管理保障措施

高吉喜說(shuō)，生態(tài)紅線劃定后落地很難，不同地方政府對(duì)生態(tài)紅線的認(rèn)識(shí)會(huì)不同。同時(shí)，生態(tài)紅線的劃定肯定會(huì)影響到地方當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如果有些地方只顧當(dāng)前利益，實(shí)施會(huì)較慢。他同時(shí)表示，其實(shí)紅線劃定的區(qū)域并不是畫(huà)地為牢，而是在不影響生態(tài)功能的前提下允許有適當(dāng)?shù)娜祟惢顒?dòng)，劃定紅線并不是說(shuō)劃了以后就不能開(kāi)發(fā)了，而是需滿足三個(gè)限制性的條件：一是面積不能縮小；二是性質(zhì)不能改變；三是功能不能降低。在滿足三個(gè)條件下，就可以進(jìn)行開(kāi)發(fā)活動(dòng)。紅線的落地，既要保證特別重要的生態(tài)保護(hù)地得到保護(hù)，同時(shí)也不能影響當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。

高吉喜介紹說(shuō)，在生態(tài)紅線劃定的區(qū)域進(jìn)行什么樣的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，就與生態(tài)紅線內(nèi)保護(hù)的功能和對(duì)象有關(guān)。例如對(duì)以物種保護(hù)為主的區(qū)域，保護(hù)的要求會(huì)更嚴(yán)格；對(duì)于保護(hù)某一生態(tài)功能為主的地區(qū)，管控也許可以相對(duì)寬松；對(duì)于破壞嚴(yán)重、需要休養(yǎng)生息的，管控就會(huì)嚴(yán)格；對(duì)于已經(jīng)有所恢復(fù)的，也許相對(duì)可能放寬管控措施。也就是說(shuō)，保護(hù)的程度既取決于保護(hù)的對(duì)象，也取決于保護(hù)的成效。但是生態(tài)紅線不是借鑒自然保護(hù)區(qū)的分級(jí)的管控方式（核心區(qū)、緩沖區(qū)、試驗(yàn)區(qū)），而僅僅就是一條紅線，管控程度不一樣是根據(jù)保護(hù)的對(duì)象和目標(biāo)的差異來(lái)確定。

生態(tài)紅線一定是“剛性的紅線”，劃定之后就不會(huì)再改變。為了防止像之前各種保護(hù)范圍的劃定經(jīng)常出現(xiàn)劃定后迫于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力不斷變動(dòng)的現(xiàn)象和問(wèn)題，高吉喜認(rèn)為有三個(gè)途徑可以作為保障：第一，靠管控制度保障；第二，建立紅線的績(jī)效保護(hù)評(píng)估制度，讓當(dāng)?shù)氐恼袑?shí)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，將紅線的保護(hù)納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核；第三，建立有效的公眾監(jiān)管體系，讓公眾參與監(jiān)管，通過(guò)公開(kāi)，讓老百姓成為生態(tài)紅線的重要維護(hù)者。

鄒長(zhǎng)新表示，劃定生態(tài)紅線不是目的，最關(guān)鍵的是劃定之后的管理要有嚴(yán)格的制度保障，要像對(duì)待耕地一樣，有總量的保障，還需要建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)或監(jiān)測(cè)平臺(tái)、分級(jí)管理的長(zhǎng)效機(jī)制。劃定紅線肯定會(huì)犧牲一部分人或一部分地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)，所以，生態(tài)補(bǔ)償也要跟上。

紅線落地還需立法推動(dòng)和保障

如何保證生態(tài)紅線落實(shí)到實(shí)處，全國(guó)“兩會(huì)”期間，很多代表和委員都認(rèn)為需要進(jìn)行立法推動(dòng)，需要擁有相關(guān)法律保障實(shí)施，認(rèn)為我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)還不完善，生態(tài)領(lǐng)域上升到法定層面進(jìn)行保護(hù)，希望將生態(tài)紅線在納入環(huán)境保護(hù)法中。

全國(guó)政協(xié)委員周健民認(rèn)為，要抓緊建立健全生態(tài)紅線管理法律法規(guī)體系。根據(jù)生態(tài)紅線的內(nèi)涵和定位，研究制定生態(tài)紅線的保護(hù)機(jī)制，并納入相關(guān)法律法規(guī)中。同時(shí)，逐步將生態(tài)紅線評(píng)估結(jié)果納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評(píng)價(jià)體系，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，觸犯生態(tài)紅線、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究法律責(zé)任，并且應(yīng)該終身追究。

全國(guó)政協(xié)委員霍學(xué)喜認(rèn)為，現(xiàn)在最大的問(wèn)題就是怎樣將口號(hào)變成實(shí)際。很多東西只在口頭上，沒(méi)有實(shí)際行動(dòng)，而且對(duì)“沒(méi)有落實(shí)”也沒(méi)有跟進(jìn)的懲罰措施。要想讓生態(tài)紅線真正有效，單靠行政法規(guī)推動(dòng)生態(tài)紅線劃定，力度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該上升到法律高度，納入立法規(guī)劃。要根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出的“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”，把它跟干部考評(píng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，變成一項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)。在這個(gè)制度下，官員在規(guī)劃發(fā)展的時(shí)候自然就會(huì)考慮生態(tài)因素，把生態(tài)紅線從地圖上的“虛線”變成政策上的“實(shí)線”也將變得更加容易了。