論慈善組織的信息披露及外部監(jiān)管

高志宏

(南京航空航天大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211106)

引言

2011年6月引發(fā)的“郭美美事件”以戲劇化的方式推倒了我國(guó)慈善事業(yè)的“多米諾骨牌”，把中國(guó)紅十字會(huì)推上了風(fēng)口浪尖，并最終導(dǎo)致了整個(gè)慈善組織深陷危機(jī)之中。慈善事業(yè)“傷不起”，公眾善心更“傷不起”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，“郭美美事件”后，不僅是中國(guó)紅十字會(huì)，中國(guó)整個(gè)慈善組織和慈善事業(yè)都處在歷史最艱難的時(shí)刻。此時(shí)，我們唯有以更多的勇氣、更大的魄力，對(duì)我國(guó)慈善體制和慈善組織進(jìn)行大刀闊斧的改革，才能重塑慈善組織的社會(huì)形象并贏得社會(huì)公眾的信任。實(shí)際上，“郭美美事件”只是一個(gè)導(dǎo)火索，洶涌輿情直指的是慈善組織利用慈善之名牟取不正當(dāng)利益的不透明、不規(guī)范的慈善行為，其背后積發(fā)的乃是長(zhǎng)久以來(lái)民眾對(duì)我國(guó)慈善組織虛化的外部監(jiān)管體制和官僚化的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制。也可以說(shuō)，慈善事業(yè)的國(guó)家壟斷與慈善信息的不透明是影響我國(guó)慈善組織的公信力的根源。

規(guī)范的內(nèi)部治理和透明的慈善運(yùn)作是慈善組織獲取、增強(qiáng)和維系公信力的兩大支柱。尤其是對(duì)我國(guó)而言，除了改革僵化的、官僚的慈善管理體制外，更應(yīng)當(dāng)完善慈善組織內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制，包括優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，公開(kāi)項(xiàng)目運(yùn)作，杜絕關(guān)聯(lián)交易等，把慈善組織建成規(guī)范、公開(kāi)、透明的公益組織。其中，建立透明的信息公開(kāi)機(jī)制和高效的運(yùn)作監(jiān)管機(jī)制是我國(guó)慈善組織改革的關(guān)鍵所在?！皼](méi)有透明就沒(méi)有慈善事業(yè)”，如今，“以透明度提升慈善組織公信力”并“建立自律聯(lián)盟，完善自律機(jī)制”已成社會(huì)共識(shí)。本文即從慈善組織的信息披露入手，分析我國(guó)慈善組織內(nèi)部自律和外部監(jiān)管中的種種問(wèn)題，并對(duì)慈善體制的變革提出了相應(yīng)對(duì)策，以期為我國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展有所裨益。

一、強(qiáng)化慈善組織信息披露的重要性

現(xiàn)代信息披露制度可以追溯到19世紀(jì)中期的英國(guó)，1840年英國(guó)公司法強(qiáng)制規(guī)定公司每年都要向股東披露資產(chǎn)負(fù)債情況。美國(guó)大法官布蘭戴思(Louis. D. Brandeis)則首次系統(tǒng)闡釋了信息披露制度的重要性，他的名言是：“太陽(yáng)是最好的殺菌劑，電燈是最好的警察”。如今，強(qiáng)制披露已成為現(xiàn)代證劵市場(chǎng)最重要的制度之一，各國(guó)都非常關(guān)注上市公司的信息披露。我國(guó)亦是如此，在公司法、證券法等法律法規(guī)中明文規(guī)定了信息披露制度。慈善組織尤其是具有公募資格的慈善組織與上市公司一樣甚至比上市公司更需要進(jìn)行信息披露，因?yàn)?，慈善組織的“股東”是更為廣泛的捐贈(zèng)人——社會(huì)公眾，強(qiáng)化信息披露對(duì)于慈善組織具有至關(guān)重要的意義。

首先，強(qiáng)化慈善組織信息披露是慈善事業(yè)的道德要求?！按壬茻o(wú)陰影，需陽(yáng)光運(yùn)行。” 慈善是公益事業(yè)，慈善組織是捐贈(zèng)人和受贈(zèng)人之間的橋梁，捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾有理由要求慈善組織披露捐款的相關(guān)信息。慈善組織如何使用捐款，捐款能否最終落實(shí)到受捐助者手中，是捐贈(zèng)者最關(guān)心的問(wèn)題。慈善組織也應(yīng)當(dāng)通過(guò)公開(kāi)透明的管理機(jī)制和嚴(yán)格的信息披露制度獲取社會(huì)公眾的支持，增強(qiáng)公信力。

其次，強(qiáng)化慈善組織信息披露是慈善組織的生存要求。公信力是現(xiàn)代社會(huì)組織尤其是公益組織的立身之本，而信息披露是則是公信力之源。慈善組織運(yùn)作的透明度和慈善基金使用的公開(kāi)與否已成為社會(huì)公眾選擇受贈(zèng)機(jī)構(gòu)的首選條件，對(duì)于那些黑箱操作的慈善組織，社會(huì)公眾通常都會(huì)敬而遠(yuǎn)之。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，慈善組織自由競(jìng)爭(zhēng)，如果慈善組織運(yùn)作不透明，很容易催生危機(jī)，在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中必遭淘汰。從慈善事業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的情況來(lái)看，充分的、及時(shí)的、真實(shí)的信息的披露是慈善組織贏得捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾最主要也是最有效的方式方法。從國(guó)外慈善事業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，雖然法律并沒(méi)有對(duì)慈善組織進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，但是其保證了整個(gè)慈善行業(yè)的充分、自由競(jìng)爭(zhēng)，慈善組織正是通過(guò)規(guī)范內(nèi)部管理，強(qiáng)化信息披露，才獲得了社會(huì)公眾支持，公信力很高。以國(guó)際紅十字會(huì)為例，其通過(guò)《紅十字國(guó)際委員會(huì)年報(bào)》、官方網(wǎng)站等平臺(tái)定期、詳細(xì)地公布其所有捐贈(zèng)的收入和支出，甚至具體到每一個(gè)瑞士法郎，這是國(guó)際紅十字會(huì)具有極強(qiáng)的公信力的根源所在。因此，透明度是慈善品牌的基石，建立公開(kāi)透明的運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)化信息披露，是加強(qiáng)慈善組織自身生存和發(fā)展的需要。

再次，強(qiáng)化慈善組織信息披露是加強(qiáng)慈善活動(dòng)監(jiān)管的需要。慈善事業(yè)是一份陽(yáng)光的事業(yè)，任何違背這一宗旨的舉動(dòng)都應(yīng)當(dāng)也都必然會(huì)被警惕、被追問(wèn)?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，“樹(shù)蔭之下易生苔蘚”。慈善組織及其工作人員并非道德化身，相反，由于其活動(dòng)的公益性，更需要加強(qiáng)內(nèi)部管理和外部監(jiān)督。只有把慈善組織的財(cái)務(wù)狀況、慈善項(xiàng)目應(yīng)向社會(huì)公眾公開(kāi)，并接受全社會(huì)的質(zhì)詢(xún)和監(jiān)督，才能推動(dòng)慈善事業(yè)健康發(fā)展。因此，建立公開(kāi)透明的運(yùn)作機(jī)制，強(qiáng)化信息披露，是規(guī)范、監(jiān)督慈善組織運(yùn)營(yíng)的重要舉措。

第四，強(qiáng)化慈善組織信息披露是社會(huì)公眾參與慈善事業(yè)的要求。對(duì)我國(guó)而言，公眾參與原則是我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期權(quán)力文明建設(shè)的重要條件和保證，是執(zhí)政為民執(zhí)政理念的體現(xiàn)，是從“運(yùn)動(dòng)型”治理模式向“可持續(xù)型”治理模式轉(zhuǎn)變的條件，是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型社會(huì)治理模式的必要途徑。決策科學(xué)化與民主化是反映我國(guó)政治發(fā)展和民主程度的重要內(nèi)容和標(biāo)志，不斷擴(kuò)大和完善公眾有序的政治參與，對(duì)于我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展具有重要意義。而強(qiáng)化慈善組織信息披露是保證社會(huì)公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的需要，也是完善社會(huì)公眾參與慈善事業(yè)的需要。

第五，不透明的運(yùn)作機(jī)制容易引發(fā)社會(huì)公眾的質(zhì)疑，甚至催生信任危機(jī)。在“郭美美事件”中，洶涌的輿情表面上指向的是那些以“慈善”之名而謀取私利的慈善組織和獲得不當(dāng)暴利的商業(yè)組織，實(shí)則指向的是我國(guó)慈善組織不規(guī)范、不透明的運(yùn)作機(jī)制和慈善行為。事實(shí)已經(jīng)證明，我國(guó)慈善組織官僚化的管理體制和不公開(kāi)不透明的運(yùn)作機(jī)制已經(jīng)極大地降低了社會(huì)公眾的捐贈(zèng)熱情?！耙蝗詹还_(kāi)，一日不捐款”不再是個(gè)別網(wǎng)民對(duì)慈善組織不透明運(yùn)作機(jī)制的感性反應(yīng)，而可能社會(huì)大多數(shù)公眾的理性選擇。據(jù)財(cái)經(jīng)網(wǎng)2011年7日發(fā)布的調(diào)查表明，“郭美美事件”后不信任紅十字會(huì)的占92%，說(shuō)不清的占4%；不關(guān)心的占2%，信任的占2%；不會(huì)給紅十字會(huì)捐款的占86%，從來(lái)沒(méi)有捐過(guò)的占4%；看情況的占7%；說(shuō)不清的占1%；會(huì)捐款的占2%。[1]并且，這種后遺癥已經(jīng)體現(xiàn)在紅十字會(huì)捐款數(shù)額驟減等方面?！堆虺峭韴?bào)》報(bào)道，“郭美美事件”之后，除原先早有合作的一些定向捐款外，一個(gè)多月來(lái)僅收到的社會(huì)捐款100元，佛山市紅十字會(huì)從去年6月至今年6月共收到捐款88.6萬(wàn)元，但是在“郭美美事件”后，再未收到任何捐款。[2]民政部中民慈善捐助信息全國(guó)捐贈(zèng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)也顯示，郭美美事件發(fā)生后，公眾通過(guò)慈善組織進(jìn)行的捐贈(zèng)大幅降低，3-5月，慈善組織接收捐贈(zèng)總額62.6億元，而6-8月總額降為8.4億元，降幅86.6%。[3]所以，“郭美美事件”所折射出來(lái)的中國(guó)慈善組織公信力的降低乃至喪失，才是更需要引起我們憂慮之所在。

二、我國(guó)慈善組織信息披露的現(xiàn)狀及不足

在我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展歷程中，對(duì)受益人即受贈(zèng)人的需求關(guān)注的比較多，而對(duì)捐贈(zèng)人沒(méi)有給予足夠的關(guān)注，甚至忽略了捐贈(zèng)人的動(dòng)機(jī)、需求內(nèi)心感受，捐款的流向和具體使用情況以及慈善組織的行政支出，捐贈(zèng)人并不知曉，捐贈(zèng)人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)也就無(wú)從談起，被剝奪。在“郭美美事件”中，真相竟然成了慈善事業(yè)的最大奢侈品。具體而言，我國(guó)慈善組織信息披露存在以下問(wèn)題：

(1)沒(méi)有建立信息披露制度。雖然早在2006年，民政部就頒發(fā)《基金會(huì)信息公布辦法》，要求基金會(huì)向社會(huì)公布年度工作報(bào)告、募捐活動(dòng)的信息、資助項(xiàng)目的信息以及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告。但從執(zhí)行情況看，全國(guó)有一半左右的基金會(huì)，尚沒(méi)有公開(kāi)慈善內(nèi)容和財(cái)務(wù)信息。在我國(guó)慈善組織的運(yùn)作管理和慈善募捐活動(dòng)中，也尚未形成有效的信息披露制度。以中國(guó)《紅十字會(huì)法》為例，所規(guī)定的監(jiān)督機(jī)制只是內(nèi)部監(jiān)督和慈善組織監(jiān)督：紅十字會(huì)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源和使用情況每年向紅十字會(huì)理事會(huì)報(bào)告；紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民慈善組織的檢查監(jiān)督。其中，并沒(méi)有提及向社會(huì)公眾公開(kāi)的信息披露制度。由于慈善組織與紅十字會(huì)的特殊關(guān)系，慈善組織的監(jiān)督也就形同虛設(shè)，所以紅十字會(huì)陷入危機(jī)是必然之事。

(2)信息披露渠道不暢?！拔覈?guó)的基金會(huì)超過(guò)2200家，其中1288家基金會(huì)沒(méi)有建立自己的官方網(wǎng)站，慈善信息不公開(kāi)，不透明。”[4]我國(guó)內(nèi)地的慈善組織使用財(cái)務(wù)報(bào)表、年度報(bào)告等形式進(jìn)行信息披露的就不多，更別說(shuō)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息平臺(tái)進(jìn)行信息披露了。信息披露渠道的不暢使得捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾所希望透明的“每一元錢(qián)到哪去了”存在現(xiàn)實(shí)障礙。

(3)信息披露比例整體偏低。為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)基金會(huì)的“網(wǎng)上透明”，中國(guó)國(guó)內(nèi)35家基金會(huì)共同發(fā)起建立了“基金會(huì)中心網(wǎng)”，主動(dòng)公開(kāi)機(jī)構(gòu)的基本信息、財(cái)務(wù)信息、項(xiàng)目信息和捐贈(zèng)信息。但是，截至到2011年7月7日，基金會(huì)中心網(wǎng)披露了1717家基金會(huì)2009年的年報(bào)信息，560家基金會(huì)項(xiàng)目信息。而根據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)，截至到2011年7月7日，全國(guó)基金會(huì)總數(shù)已達(dá)2270家，其中公募基金會(huì)為1127家，非公募基金會(huì)為1143家，基金會(huì)的總資產(chǎn)已經(jīng)超過(guò)了400億。也就是說(shuō)，基金會(huì)中心網(wǎng)披露出的有年報(bào)信息的基金會(huì)超過(guò)了基金會(huì)總數(shù)的80%，但項(xiàng)目信息的覆蓋率僅為24%，披露項(xiàng)目信息的基金會(huì)不足四分之一。

(4)披露內(nèi)容不全。實(shí)事求是的講，中國(guó)紅十字基金會(huì)在我國(guó)眾多的大型基金會(huì)中，不是沒(méi)有進(jìn)行信息披露，相反其所公布的信息是比較多的，在它的網(wǎng)站能查到基金會(huì)所有的捐款。但在“郭美美事件”中 ，為什么紅十字基金會(huì)還受到了社會(huì)公眾的普遍質(zhì)疑？根源在于其所披露的信息不夠全面，不具體。具體表現(xiàn)為僅披露了捐款額，但是尚未披露捐款的具體流向、受益群體、使用情況和受益效益。

(5)披露信息不準(zhǔn)確?！肮烂朗录焙?，在強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力下，2011年7月7日，中國(guó)紅十字會(huì)向社會(huì)承諾“兩公開(kāi)兩透明”，即捐贈(zèng)款物公開(kāi)，財(cái)務(wù)管理透明，招標(biāo)采購(gòu)公開(kāi)，分配使用透明。在原有的“中國(guó)紅十字會(huì)捐贈(zèng)者數(shù)據(jù)庫(kù)”上著手研發(fā)中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)捐贈(zèng)信息發(fā)布平臺(tái)，并率先公布了中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)接收的數(shù)十萬(wàn)筆青海玉樹(shù)地震災(zāi)區(qū)捐款的有關(guān)情況。但是，該平臺(tái)一上線就受到網(wǎng)民和社會(huì)公眾的普遍質(zhì)疑，原因在于其所披露的信息不準(zhǔn)確，捐贈(zèng)數(shù)據(jù)顯示出了周潤(rùn)發(fā)、成龍等明星在玉樹(shù)地震中僅捐幾分錢(qián)或者幾毛錢(qián)、捐款時(shí)間早于地震發(fā)生的不合理現(xiàn)象。

(6)披露時(shí)間不及時(shí)。同時(shí)，按照《中國(guó)紅十字會(huì)法》只需向理事會(huì)報(bào)告，而沒(méi)有向公眾公示的義務(wù)；雖然承諾“定期向社會(huì)公眾公布財(cái)務(wù)收支情況”，但紅十字會(huì)官方網(wǎng)站上的“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公告”(簡(jiǎn)略報(bào)告)在“郭美美事件”發(fā)生時(shí)才披露到2007年，更別說(shuō)詳細(xì)的財(cái)務(wù)支出去向、募捐成本等具體信息了。

為什么我國(guó)慈善組織信息披露狀況存在如此多的問(wèn)題？其中，既有法律制度不健全的原因，也有慈善組織官僚化、行政化的原因，還有慈善組織內(nèi)部治理能力不高的原因，還有我國(guó)公益文化、慈善傳統(tǒng)滯后的原因。如今，不僅是中國(guó)紅十字會(huì)而是整體慈善組織都在組織建設(shè)、業(yè)務(wù)開(kāi)展、資金募集、項(xiàng)目運(yùn)作等方面的確存在問(wèn)題，需切實(shí)進(jìn)行研究和整改，加強(qiáng)慈善組織信息強(qiáng)制披露是其中的核心和關(guān)鍵。

三、加強(qiáng)我國(guó)慈善組織信息披露

實(shí)際上，“郭美美事件”為我們提供了審視、檢討和改革我國(guó)慈善體制的機(jī)會(huì)。改革我國(guó)慈善體制，對(duì)于慈善組織而言最核心的就在于建立公開(kāi)透明的運(yùn)作機(jī)制。一方面，慈善組織要建立健全風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控的自律制度，強(qiáng)化信息披露，提升自身管理水平；另一方面，要拓寬慈善監(jiān)督渠道，接受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)、輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督；再一方面，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，實(shí)行問(wèn)責(zé)管理。其中，加強(qiáng)信息披露是上述三方面的基礎(chǔ)。就完善我國(guó)慈善組織信息披露而言，應(yīng)當(dāng)把握以下幾個(gè)問(wèn)題：

(一)信息披露的范圍

我國(guó)慈善組織應(yīng)當(dāng)向?qū)W習(xí)國(guó)際大型慈善組織的通行做法，盡量擴(kuò)大信息披露范圍，與慈善相關(guān)的所有信息都應(yīng)當(dāng)公布。包括但不限于以下項(xiàng)目：(1)慈善組織的宗旨、管理制度、業(yè)務(wù)范圍、組織架構(gòu)、負(fù)責(zé)人、工作人員薪酬等情況；(2)每一筆捐贈(zèng)的來(lái)源、數(shù)量、使用方式、使用數(shù)量流向等；(3)財(cái)政下?lián)苜Y金、與其他慈善組織的往來(lái)款項(xiàng)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入等其他收入；(4)所資助每一個(gè)項(xiàng)目或者受益人的具體情況；對(duì)捐贈(zèng)款物的運(yùn)輸、保護(hù)、行政經(jīng)費(fèi)、分發(fā)費(fèi)用等管理情況；(5)慈善采購(gòu)情況、有無(wú)關(guān)聯(lián)方、關(guān)聯(lián)關(guān)系和關(guān)聯(lián)交易等；(6)慈善項(xiàng)目的開(kāi)展情況、效果反饋、外部評(píng)價(jià)等。

(二)信息披露的方式

我國(guó)慈善組織的信息披露應(yīng)當(dāng)以自覺(jué)披露為主，強(qiáng)制披露為輔。雖然，國(guó)內(nèi)外很多法律都規(guī)定了慈善管理的強(qiáng)制信息披露制度，比如美國(guó)的990條款，但是，信息披露更應(yīng)當(dāng)成為慈善組織加強(qiáng)內(nèi)部自律和行業(yè)自律的需要，而不是國(guó)家監(jiān)管、社會(huì)公眾監(jiān)督的需要。如前所述，慈善組織為了自身的生存和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)形成慈善資金的統(tǒng)計(jì)、利用、追蹤和反饋機(jī)制，對(duì)于捐贈(zèng)款物的籌集、管理、使用等各個(gè)方面公布于眾，自覺(jué)接受各方監(jiān)督。另外，對(duì)于我國(guó)慈善組織而言，在信息披露時(shí)還要注意披露信息的可讀性、通俗性，力求避免信息的專(zhuān)業(yè)性，對(duì)于慈善項(xiàng)目的花費(fèi)、受益群體、實(shí)施過(guò)程、實(shí)施效果等社會(huì)公眾關(guān)心的核心問(wèn)題更要詳細(xì)披露。

(三)信息披露的手段

慈善組織除了應(yīng)當(dāng)利用年報(bào)等傳統(tǒng)的披露手段，還應(yīng)當(dāng)充分利用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息手段進(jìn)行信息披露。信息披露的渠道越通暢、寬廣，信息披露的效果會(huì)越好由于網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)手段所具有的及時(shí)性、高效性、廣泛性等特征，使得其更應(yīng)該成為慈善信息披露的主要平臺(tái)，成為慈善組織展示自我形象的有效窗口，成為社會(huì)公眾監(jiān)督慈善組織的透明渠道。我國(guó)慈善組織應(yīng)當(dāng)充分利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代技術(shù)力量促進(jìn)慈善事業(yè)迅速發(fā)展。其或許應(yīng)該提前公布會(huì)議召開(kāi)的時(shí)間、地點(diǎn)。

(四)信息披露的原則

詳細(xì)、準(zhǔn)確、全面是慈善組織信息披露的主要原則?！霸敿?xì)”要求慈善組織把慈善活動(dòng)和慈善管理的每一筆捐贈(zèng)、每一筆資金流向、每一項(xiàng)采購(gòu)都詳細(xì)公開(kāi)、而不能是一個(gè)籠統(tǒng)的數(shù)字?！皽?zhǔn)確”要求慈善組織所披露的慈善信息非常精準(zhǔn)無(wú)誤，每一筆資金的收支明細(xì)越精確越好?！叭妗币蟠壬平M織不僅要“打開(kāi)天窗說(shuō)亮話”，而且要“知無(wú)不言言無(wú)不盡”，即盡可能的披露所有慈善相關(guān)的信息都應(yīng)當(dāng)公布。

四、加強(qiáng)我國(guó)慈善組織的外部監(jiān)督

慈善組織除了加強(qiáng)內(nèi)部自律外，還應(yīng)當(dāng)接受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)、第三方組織和社會(huì)公眾的監(jiān)督。對(duì)非政府組織的監(jiān)督約束主要包括外部監(jiān)督機(jī)制、同行互律機(jī)制以及非政府組織內(nèi)部自律機(jī)制。[5]對(duì)我國(guó)而言，更應(yīng)該完善慈善事業(yè)監(jiān)管體系，加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)管。

(一)接受?chē)?guó)家監(jiān)督

慈善組織的去官僚化或者去行政化，并不意味著國(guó)家對(duì)慈善組織放手不管，相反更要加強(qiáng)對(duì)慈善組織的監(jiān)督和管理。只不過(guò)這種管理不再是官僚化的管理，而是通過(guò)行業(yè)準(zhǔn)入、行政監(jiān)察進(jìn)行監(jiān)管。實(shí)際上，對(duì)慈善組織的進(jìn)行監(jiān)督管理是世界各國(guó)的普遍做法。如在美國(guó)，包括慈善組織在內(nèi)的所有公益組織都應(yīng)當(dāng)向國(guó)家稅務(wù)局提交詳盡的年度報(bào)表，國(guó)家稅務(wù)局有權(quán)抽查和監(jiān)管慈善信息，并將其通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公布于眾，任何社會(huì)公眾都可以查詢(xún)、下載慈善組織的相關(guān)信息，包括財(cái)務(wù)明細(xì)、資金開(kāi)支、高官薪資、合作伙伴、行政支出等等。在英國(guó)，有獨(dú)立于慈善組織的慈善委員會(huì)專(zhuān)門(mén)登記和監(jiān)督慈善組織，并向法院負(fù)責(zé)的慈善委員會(huì)。如果慈善委員會(huì)發(fā)現(xiàn)某慈善組織有違法違規(guī)行為，比如資金使用不規(guī)范、發(fā)生關(guān)聯(lián)交易等，則可以對(duì)慈善組織處以罰款、沒(méi)收資產(chǎn)、剝奪免稅資格等處罰，其管理人員如理事也可能產(chǎn)生不良信用記錄，或者被課以重稅。事實(shí)上，我國(guó)對(duì)慈善組織的監(jiān)管一直都在進(jìn)行，比如審計(jì)監(jiān)督。但是，對(duì)慈善組織的國(guó)家監(jiān)督無(wú)論是力度還是深度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，審計(jì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后監(jiān)察部門(mén)、司法部門(mén)并未跟進(jìn)介入，監(jiān)督懲罰措施不夠，監(jiān)督責(zé)任流于形式。

然而，事實(shí)證明，對(duì)社會(huì)自治權(quán)構(gòu)成威脅的主要來(lái)自國(guó)家公權(quán)力的擴(kuò)張。慈善組織既需要國(guó)家公權(quán)的規(guī)制又需要防止國(guó)家公權(quán)的非法侵入，那么，國(guó)家公權(quán)對(duì)慈善組織的介入在何種情形時(shí)才是正當(dāng)?shù)模空畬?duì)慈善組織規(guī)制的界限在哪里？對(duì)此，黑格爾曾提出了國(guó)家干預(yù)市民社會(huì)為正當(dāng)?shù)膬蓚€(gè)條件：一是當(dāng)市民中出現(xiàn)非正義或不平等現(xiàn)象時(shí)，國(guó)家就可以通過(guò)干預(yù)予以救濟(jì)；二是為了保護(hù)國(guó)家自己界定的人民普遍利益時(shí)，國(guó)家也可以直接干預(yù)市民社會(huì)的事務(wù)。[6]據(jù)此，只有在兩種情形時(shí)，國(guó)家公權(quán)對(duì)慈善組織的干預(yù)才具有正當(dāng)性：一是當(dāng)慈善組織異化為自治機(jī)關(guān)的專(zhuān)制權(quán)力或某些人的特權(quán)時(shí)，以恢復(fù)自治權(quán)的應(yīng)然狀態(tài)；二是當(dāng)自治權(quán)被濫用而使自治權(quán)在法外運(yùn)作時(shí)，以糾正自治權(quán)偏離法治軌道的運(yùn)行，比如對(duì)其營(yíng)利行為進(jìn)行限制。國(guó)家機(jī)關(guān)和慈善組織對(duì)民間慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督應(yīng)主要包括以下幾方面：(1)通過(guò)對(duì)民間慈善機(jī)構(gòu)的年檢、評(píng)估和評(píng)比工作，加強(qiáng)對(duì)民間慈善機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)信息、內(nèi)部治理和慈善活動(dòng)的監(jiān)管；(2)推動(dòng)形成對(duì)民間慈善機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)管、第三方監(jiān)督、輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督和行業(yè)自律相結(jié)合的監(jiān)督管理體系；(3)加大對(duì)民間慈善結(jié)構(gòu)違法違規(guī)行為的懲處力度，通過(guò)問(wèn)責(zé)機(jī)制規(guī)范慈善行為。

(二)接受第三方組織的監(jiān)督

由于慈善活動(dòng)的專(zhuān)業(yè)性，慈善組織除了應(yīng)接受?chē)?guó)家和社會(huì)的監(jiān)督外，還應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估和監(jiān)督。國(guó)外慈善發(fā)達(dá)國(guó)家的慈善機(jī)構(gòu)每年都會(huì)請(qǐng)國(guó)際上著名的會(huì)計(jì)師事務(wù)進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，并把審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公眾進(jìn)行公布。我國(guó)慈善組織也應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)國(guó)際上大型會(huì)計(jì)師事務(wù)對(duì)其進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，公益組織也可以開(kāi)展慈善評(píng)級(jí)活動(dòng)，提供獨(dú)立的評(píng)估報(bào)告。

(三)接受公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督

自下而上的社會(huì)監(jiān)督比自上而下的行政監(jiān)督更有效，而我國(guó)慈善組織一直缺乏有效的外部監(jiān)督。依據(jù)我國(guó)法律，只有慈善組織才有權(quán)監(jiān)督慈善機(jī)構(gòu)，個(gè)人和社會(huì)公眾不能有效監(jiān)督慈善機(jī)構(gòu)，而“郭美美事件”中的“輿情爆發(fā)”足以說(shuō)明公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的重要性。因此，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)慈善組織的監(jiān)督，尤其是賦予其訴權(quán)，通過(guò)司法途徑對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督。

五、完善我國(guó)慈善組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制

責(zé)任制度是權(quán)利制度的保證，慈善問(wèn)責(zé)是慈善監(jiān)督的必然延伸。慈善責(zé)任追究機(jī)制與慈善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制相輔相成，只有確立并追求慈善明確的法律責(zé)任，才能對(duì)慈善違法主體產(chǎn)生威懾力，懲罰并預(yù)防慈善違法違規(guī)行為。但是，與我國(guó)其他領(lǐng)域的行政問(wèn)責(zé)相比，在我國(guó)慈善領(lǐng)域的問(wèn)責(zé)機(jī)制非常不健全，即使慈善審計(jì)發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，也鮮見(jiàn)有人為此承擔(dān)責(zé)任。

如今，我國(guó)公眾對(duì)慈善組織的問(wèn)題意識(shí)正在增強(qiáng)，加強(qiáng)對(duì)慈善組織及其相關(guān)責(zé)任人員的違法責(zé)任追究已成為全社會(huì)的呼聲，完善慈善問(wèn)責(zé)機(jī)制也成為我國(guó)慈善改革的重要一環(huán)。具體而言，我國(guó)應(yīng)通過(guò)建立慈善舉報(bào)、投訴機(jī)制，規(guī)范慈善行政復(fù)議機(jī)制，完善慈善訴訟制度機(jī)制，確立慈善賠償機(jī)制等方面建立健全并有效落實(shí)慈善問(wèn)責(zé)機(jī)制，保障我國(guó)慈善事業(yè)健康發(fā)展。

值得欣喜的是，我國(guó)慈善體制相關(guān)改革已經(jīng)展開(kāi)。民政部門(mén)統(tǒng)一對(duì)公益慈善類(lèi)、社會(huì)福利類(lèi)、社會(huì)服務(wù)類(lèi)等三類(lèi)社會(huì)組織履行登記、管理職能，改變傳統(tǒng)的雙重監(jiān)管體制；“中國(guó)紅十字會(huì)捐款信息管理系統(tǒng)”等慈善信息披露平臺(tái)已經(jīng)推出；“郭美美事件”后，湖南、廣州等地方慈善機(jī)構(gòu)宣布將公開(kāi)慈善賬目；2011年7月15日發(fā)布的《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要(2011—2015年)》中，把建立完善的慈善監(jiān)管體系作為“十二五”期間我國(guó)加快發(fā)展慈善事業(yè)的重要任務(wù)之一；中國(guó)紅十字會(huì)也在全國(guó)紅十字會(huì)系統(tǒng)廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行“兩公開(kāi)兩透明”自律規(guī)定。可以預(yù)見(jiàn)，只要我國(guó)慈善組織能夠加強(qiáng)內(nèi)部管理，強(qiáng)化信息披露，接受社會(huì)監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任，我國(guó)慈善事業(yè)定能迎來(lái)美好的明天。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1] 紅十字危機(jī)[N].東方衛(wèi)報(bào).2011-7-8(A03).

[2] 宋王群.深圳紅十字會(huì)一個(gè)月僅獲百元捐款[N].羊城晚報(bào).2011-8-3(A4).

[3] 陳蕎.全國(guó)慈善組織受捐額劇降近九成[N].京華時(shí)報(bào).2011-8-26(A06).

[4] 魏銘言.全國(guó)基金會(huì)近半信息未公開(kāi).新京報(bào)[N].2011-6-10(A21).

[5] 楊和焰.第三部門(mén)的興起：理論假設(shè)檢視和現(xiàn)實(shí)原由分析[J].南京社會(huì)科學(xué).2006,(1).

[6] 鄧正來(lái).國(guó)家與社會(huì)——中國(guó)市民社會(huì)研究[M].成都：四川人民出版社.1997.41.