“營(yíng)改增”政策的冷思考

王春業(yè)，聶佳龍

（1.河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京210098；2.江西科技師范大學(xué) 理工學(xué)院，江西 南昌330000）

2011年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)方案。這套被學(xué)界稱之為“營(yíng)改增”政策，經(jīng)兩年多的試點(diǎn)，至2013年8月1日正式在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行。從試點(diǎn)情況來(lái)看，“營(yíng)改增”政策讓大部分企業(yè)的稅負(fù)得到了不同程度的減輕，由此理論界鮮有“營(yíng)改增”政策的反思。從學(xué)術(shù)的研究來(lái)看，任何政策都有值得反思之處，而反思主要的目的不是否認(rèn)政策的合理性，而是進(jìn)一步健全和完善該政策。筆者正是基于此而對(duì)“營(yíng)改增”政策做一些冷靜的思考，以期有利于“營(yíng)改增”政策以及財(cái)稅制度的完善。

一、“營(yíng)改增”政策下地方政府財(cái)政困境導(dǎo)致亂收費(fèi)及預(yù)算外資金

加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變可以說(shuō)是當(dāng)前我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)亟需展開(kāi)的一場(chǎng)深刻變革。從現(xiàn)實(shí)的要求看，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主要是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。進(jìn)而言之，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就是要深化產(chǎn)業(yè)分工、結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、提升資源配置效益與創(chuàng)新?！盃I(yíng)改增”政策因?yàn)槟軌虍a(chǎn)生“制造業(yè)主輔分離的促進(jìn)效應(yīng)”、“生產(chǎn)性服務(wù)的精細(xì)化效應(yīng)”與“產(chǎn)品內(nèi)分工的催化效應(yīng)”，從而有助于深化產(chǎn)業(yè)分工；因?yàn)槟軌虍a(chǎn)生“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)”、“需求結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)”與“出口結(jié)構(gòu)優(yōu)化效應(yīng)”，從而有助于結(jié)構(gòu)調(diào)整；因?yàn)槟軌虍a(chǎn)生“國(guó)內(nèi)資源優(yōu)化配置效應(yīng)”與“國(guó)際資源優(yōu)化配置效應(yīng)”，從而有助于資源配置優(yōu)化。［1］可以說(shuō)，“營(yíng)改增”政策對(duì)于我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有著積極的促進(jìn)作用。

然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是貫穿于整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和各個(gè)領(lǐng)域的一個(gè)復(fù)雜而持久的過(guò)程，其能否轉(zhuǎn)變成功關(guān)乎著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)健康發(fā)展以及民生的改善。“營(yíng)改增”政策能夠促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變已是不爭(zhēng)的事實(shí)。于是，不僅“營(yíng)改增”政策能在多大程度上促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是我們所要關(guān)注的問(wèn)題，而且如何確保“營(yíng)改增”政策的順利實(shí)施更是我們必須關(guān)注的問(wèn)題。

從歷史來(lái)看，國(guó)家為了維持其存在和實(shí)現(xiàn)其職能，必須耗費(fèi)一定的物質(zhì)財(cái)富，而其本身不創(chuàng)造任何的物質(zhì)財(cái)富。這就決定了國(guó)家必定會(huì)采取一定的方式，通過(guò)一定的途徑取得財(cái)政收入。而稅收就是國(guó)家取得財(cái)政收入的主要方式。于是當(dāng)國(guó)家出現(xiàn)后，“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅?！保?］“國(guó)家的存在的經(jīng)濟(jì)體就是捐稅”，而“捐稅體現(xiàn)著表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上的國(guó)家存在。官吏和僧侶、士兵和女舞蹈家、教師和警察、希臘式的博物館和哥特式的塔尖、王室費(fèi)用和官階表這一切童話般的存在物于胚胎時(shí)期就已安睡在一個(gè)共同的種子——捐稅之中了?！保?］由此，稅收制度無(wú)論是對(duì)于國(guó)家還是單個(gè)的個(gè)人來(lái)說(shuō)都有著深刻的影響。

由于“公共事務(wù)幾乎沒(méi)有一項(xiàng)不是產(chǎn)生于捐稅，或?qū)е戮瓒悺?，?］因而稅收制度實(shí)質(zhì)上是國(guó)家以一定的方式（無(wú)論是法律的方式還是非法律的方式）征繳個(gè)人的部分財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)換為國(guó)家財(cái)政。據(jù)此可推，稅收制度的調(diào)整對(duì)于國(guó)家和個(gè)人來(lái)說(shuō)具有深刻的影響，因?yàn)槠湟馕吨嗌俚膫€(gè)人財(cái)政轉(zhuǎn)化為國(guó)家財(cái)政的問(wèn)題?！盃I(yíng)改增”政策從字面的意思來(lái)理解就是一項(xiàng)將營(yíng)業(yè)稅改成增值稅的政策，從本質(zhì)上講則是國(guó)家對(duì)稅收制度的調(diào)整。洛克曾指出：“政府沒(méi)有巨大的經(jīng)費(fèi)是不能維持的，凡享受保護(hù)的人都應(yīng)該從他的產(chǎn)業(yè)中支出他的一份來(lái)維持政府?！保?］馬克思針對(duì)歐洲中世紀(jì)的國(guó)家狀態(tài)也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)，他說(shuō)：“賦稅……是行政權(quán)力整個(gè)機(jī)構(gòu)的生活源泉。”［6］在我國(guó)，政府有中央政府和地方政府之分，為了維持它們的存續(xù)及其有效的運(yùn)行都被憲法和法律賦予了征稅的權(quán)利。從目前國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)和政策來(lái)看，地方政府征收其管轄范圍內(nèi)的營(yíng)業(yè)稅以及土地增值稅等稅，增值稅則由中央政府征收。因此，營(yíng)業(yè)稅改成增值稅本質(zhì)上就是將原有的可由地方政府征收的營(yíng)業(yè)稅之權(quán)力歸為中央政府所有并由其來(lái)行使的調(diào)整。簡(jiǎn)言之，“營(yíng)改增”政策是中央政府與地方政府稅收權(quán)力的調(diào)整。

中央政府與地方政府稅收權(quán)力的調(diào)整同我國(guó)財(cái)政法律制度相聯(lián)系。這是因?yàn)槎愂帐切纬韶?cái)政的最為重要的組成部分，而我國(guó)國(guó)稅和地稅之分是分稅制的產(chǎn)物。分稅制是按照稅種劃分中央和地方收入來(lái)源的一種財(cái)政管理體制。該財(cái)政管理體制確定和劃分了中央政府與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系。中央政府與地方政府之間財(cái)政關(guān)系是財(cái)政分權(quán)的主要內(nèi)容之一。因此，可以說(shuō)，“營(yíng)改增”政策是指向我國(guó)的財(cái)政分權(quán)制度。

當(dāng)前我國(guó)地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政困難已“成為我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重大問(wèn)題?，F(xiàn)行地方政府的財(cái)政困境，從表層上看，一方面是由于往昔的債務(wù)累積（其中包括直接債務(wù)和或有債務(wù)），另一方面則在于地方政府缺乏相應(yīng)的自主稅權(quán)和穩(wěn)定的收入來(lái)源，面臨很大的財(cái)政壓力?！保?］從邏輯上講以及結(jié)合實(shí)際情況，地方政府解決財(cái)政困境的方法主要有三：其一，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；其二，“土地財(cái)政”；其三，征費(fèi)增收。

然而，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“因照顧既得利益和財(cái)政自利偏好的影響，而并沒(méi)有按事前規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)公式轉(zhuǎn)移，實(shí)際轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于規(guī)定”，［7］從而致使地方，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層政府財(cái)政困境相當(dāng)嚴(yán)重。即使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不存在實(shí)際轉(zhuǎn)移支付遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于規(guī)定的情況，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付著眼于全國(guó)的宏觀財(cái)政收支平衡，但有限的財(cái)政無(wú)法滿足全國(guó)各地的公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)，這樣必然會(huì)導(dǎo)致有些地方政府無(wú)法通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決其財(cái)政困境。

早在2006年就有學(xué)者提出解決地方政府困境應(yīng)該發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)稅。該學(xué)者認(rèn)為：“現(xiàn)在省以下政府大宗收入是營(yíng)業(yè)稅，而從前景來(lái)看，應(yīng)該注意發(fā)展不動(dòng)產(chǎn)稅，逐步形成省級(jí)以營(yíng)業(yè)稅為財(cái)源支柱、縣級(jí)以財(cái)產(chǎn)稅為財(cái)源支柱的格局?！保?］近幾年隨著房地產(chǎn)業(yè)的火爆，房地產(chǎn)成為有些地方政府的“主財(cái)政”，由此形成學(xué)者們所稱的“土地財(cái)政”。針對(duì)此種現(xiàn)象，許正中教授指出，地方政府為了償債，“房地產(chǎn)成為‘二財(cái)政’和‘提款機(jī)’，在有的地方甚至成為‘主財(cái)政’和‘搖錢樹(shù)’。有的地方政府已經(jīng)準(zhǔn)備進(jìn)行‘一房四吃’：‘一吃’土地出讓金，‘二吃’轉(zhuǎn)讓住房所得20%的個(gè)稅，‘三吃’房地產(chǎn)稅，‘四吃’遺產(chǎn)稅?！比绻斡伞耙环克某浴卑l(fā)展，必然會(huì)成為民生之痛。再者，無(wú)論地方政府管轄的范圍有多大，其土地都是有限的，總有一天其土地會(huì)出讓完，因而之后還會(huì)再次面臨財(cái)政困境。姑且不論以后，就說(shuō)當(dāng)前，并不是所有的地方政府可以通過(guò)“土地財(cái)政”來(lái)解決其財(cái)政困境。因此，可以說(shuō)，“土地財(cái)政”只是一劑緩藥。

既然財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與“土地財(cái)政”并不能徹底解決地方政府的財(cái)政困境，那么由“一群理性人”組成的地方政府是不是束手無(wú)策而被動(dòng)從事呢？從我們可觀察到的現(xiàn)象來(lái)看，答案是否定的?！白怨乓詠?lái)，上有政策、下有對(duì)策。地方政府在制度內(nèi)財(cái)力減收、收不抵支的情況下，利用手中的自由裁量權(quán)，在制度外尋求支持就成為地方政府的理性選擇。這就是稅外收費(fèi)以及地方債規(guī)模膨脹的體制根源。”［7］亂收費(fèi)雖然增加了地方政府的財(cái)政收入，但卻是以加重企業(yè)和公民的負(fù)擔(dān)換來(lái)的，顯然不利于地方政府財(cái)政困境的解決。

在地方政府尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困境比較突出的當(dāng)前，“營(yíng)改增”政策的施行將原本屬于地方政府的財(cái)政收入轉(zhuǎn)為中央政府，可以想象，如果沒(méi)有完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政法律制度的保障和規(guī)范，必然會(huì)迫使地方政府發(fā)展“土地財(cái)政”以及收費(fèi)等不利于解決財(cái)政困境的非常規(guī)方法，從而增加企業(yè)和公民的的負(fù)擔(dān)。企業(yè)負(fù)擔(dān)加重意味著“營(yíng)改增”政策減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的初衷的落空。盡管這種情況當(dāng)前還未發(fā)生，但并不意味著將來(lái)一定不會(huì)發(fā)生。未雨要先綢繆，當(dāng)前我們應(yīng)當(dāng)防范“營(yíng)改增”政策初衷落空。無(wú)論是問(wèn)題的本身還是問(wèn)題的解決都應(yīng)該從財(cái)政分權(quán)之中去找尋，因?yàn)椤盃I(yíng)改增”政策的指向是財(cái)政分權(quán)制度。

二、“營(yíng)改增”政策的負(fù)效應(yīng)源于我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的弊端

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度是根據(jù)1994年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》構(gòu)建的。根據(jù)該決定，國(guó)家設(shè)立國(guó)稅體系和地稅體系，中央財(cái)政差不多全部承擔(dān)有關(guān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，承擔(dān)調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必須的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方政府主要承擔(dān)本管轄區(qū)域的政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)與管轄區(qū)域事業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的支出。中央政府固定收入的來(lái)源包括關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅、消費(fèi)稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中繳納的收入，中央企業(yè)上繳利潤(rùn)等。地方政府固定收入的來(lái)源包括營(yíng)業(yè)稅（不含上述中央征收的營(yíng)業(yè)稅），地方企業(yè)所得稅（不含上述中央征收企業(yè)所得稅），地方企業(yè)上繳利潤(rùn)，個(gè)人所得稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城市維護(hù)建設(shè)稅，房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰費(fèi)，筵席稅，農(nóng)牧業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，耕地占用稅，契稅，土地增值稅，遺產(chǎn)和贈(zèng)予稅，國(guó)有土地有償使用收入等。

隨著近年來(lái)中央政府關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大稅制改革以及相關(guān)政策的調(diào)整，農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、筵席稅等地方稅種被廢除，這意味著地方財(cái)政收入的比重下降，而中央財(cái)政收入的比重則不斷上升?！盃I(yíng)改增”政策的實(shí)施，按照以前的做法是地方與中央是按25：75比例分成。不論這個(gè)分成比例是不是25：75，但可以肯定是會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政收入的比重進(jìn)一步下降。然而反觀近幾年的財(cái)政支出比例，地方財(cái)政的支出比例越來(lái)越重，如2011年地方財(cái)政收入是52547.11億元，財(cái)政支出是92733.68億元；而中央財(cái)政收入高達(dá)51327.32億元，而中央本級(jí)支出卻是16514.11億元。①中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站.http：／／www.stats.gov.cn／tjsj／ndsj／2012／indexch.htm2012年地方財(cái)政收入是61077億元，財(cái)政支出是106947億元；而中央財(cái)政收入高達(dá)56133億元，而中央本級(jí)是18765億元。②2012年財(cái)政收支情況［EB／OL］［2013-12-10］.http：／／gks.mof.gov.cn／zhengfuxinxi／tongjishuju／201301／t20130122＿729462.html.

這些數(shù)據(jù)還表明了地方政府以較少的財(cái)政收入承擔(dān)了過(guò)多的支出，而中央政府卻與之相反，從而讓我們不難產(chǎn)生地方政府與中央政府之間的財(cái)政分權(quán)在近年來(lái)已經(jīng)出現(xiàn)了失衡的感覺(jué)。如今“營(yíng)改增”政策已在全國(guó)實(shí)行，地方政府財(cái)政收入比重會(huì)進(jìn)一步下降。如果維持當(dāng)前的財(cái)政收支格局，地方政府與中央政府之間的財(cái)政分權(quán)在已經(jīng)出現(xiàn)了失衡的情況下將進(jìn)一步加強(qiáng)。

地方政府對(duì)財(cái)政嚴(yán)重倒掛現(xiàn)象所采取的化解辦法，使得“預(yù)算外資金迅速增長(zhǎng)，現(xiàn)在可能占GDP的20%，其中2／3歸屬于地方政府……中國(guó)高度分權(quán)的財(cái)政體制削弱了政策改進(jìn)的效果，加劇了地方間的不平衡?！保?］5-7正是因?yàn)檫@個(gè)原因，有學(xué)者指出中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系處在失范、失衡和失控的狀態(tài)之中。［10］這種失范、失衡和失控必然會(huì)導(dǎo)致諸多的財(cái)政分權(quán)制度中的弊病，如果任由這種弊病發(fā)展勢(shì)必會(huì)演變成為社會(huì)危機(jī)甚至是政治危機(jī)?！皬臍v史上看，社會(huì)的治亂循環(huán)都直接或間接地與公共財(cái)政有關(guān)?！保?1］因此，要想避免不重蹈歷史的覆轍，必須深入剖析財(cái)政分權(quán)制度中的弊病。從認(rèn)識(shí)論的角度看，要想深入剖析財(cái)政分權(quán)制度中的弊病，首要前提是要明確知道財(cái)政分權(quán)制度中的弊病有哪些。就目前情況而言，我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度中最為嚴(yán)重的弊病主要有地方政府負(fù)債、權(quán)力失衡與失控。［12］13-17

地方政府負(fù)債問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重在當(dāng)前已是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。審計(jì)署2011年統(tǒng)計(jì)顯示，截止2010年底，有78個(gè)城市“資不抵債”，40個(gè)市、縣“借新還舊”；省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額是107174.91億元，是2010年GDP的1／4，且超過(guò)了當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入。［13］高達(dá)10萬(wàn)億的地方政府債務(wù)余額之存在，無(wú)疑給我國(guó)來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，而且如果這一風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法控制勢(shì)必會(huì)使我國(guó)陷入財(cái)政危機(jī)之中。

根據(jù)世界銀行專家Hana Polackova Brixi的分析，政府承擔(dān)的債務(wù)有顯性債務(wù)與隱性債務(wù)。顯性債務(wù)主要是因?yàn)榈胤秸孀闶袌?chǎng)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域而形成的。地方政府形成此類債務(wù)的主要原因是政府為企事業(yè)單位融資或借貸提供擔(dān)保以及因不規(guī)范的國(guó)有企業(yè)投資體制與金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理體制所引起的金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)所導(dǎo)致的。［12］15政府向企事業(yè)單位提供流動(dòng)資金是通過(guò)商業(yè)銀行這一平臺(tái)完成的，而商業(yè)銀行基于其盈利目的以及有政府的擔(dān)保（因?yàn)橛纱朔N擔(dān)保所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)比較小）從而具有強(qiáng)烈的放貸意愿，而地方政府為了追求GDP有強(qiáng)烈的擔(dān)保意愿，從而在很大定程度上對(duì)地方政府巨大的顯性債務(wù)形成起到了一定的推波助瀾作用。如果一旦企事業(yè)尤其是企業(yè)出現(xiàn)虧損的情況必然會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)。而現(xiàn)實(shí)中，我們看到的情況是地方政府在企業(yè)出現(xiàn)虧損情況時(shí)通常的做法是繼續(xù)為其融資或借貸提供擔(dān)保，而商業(yè)銀行出于某種目的而繼續(xù)放貸。若企業(yè)無(wú)法扭虧為盈，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)增長(zhǎng)。如果此債務(wù)一旦發(fā)生危機(jī)或者債務(wù)到期無(wú)法償還而只能轉(zhuǎn)化為財(cái)政支出責(zé)任時(shí)，勢(shì)必會(huì)給地方政府甚至是中央政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力。

隱性債務(wù)是因?yàn)檎袚?dān)公共職能所導(dǎo)致的。地方政府有維護(hù)社會(huì)秩序的職責(zé)，但社會(huì)秩序的維護(hù)需要耗費(fèi)一定數(shù)量的資財(cái)是不言而喻的。依據(jù)世界銀行財(cái)政專家組提供的數(shù)據(jù)，我們可以看出，在我國(guó)的公共支出中，發(fā)生在地方政府的大約有70%，其中發(fā)生在省以下政府的有55%以上，省級(jí)以下政府負(fù)債提供所有的重要社會(huì)支持或幾乎所有的公共服務(wù)。［9］1-3一般而言，社會(huì)秩序是一項(xiàng)公共事務(wù)，其所需資金的地方政府無(wú)法解決理應(yīng)由中央政府通過(guò)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移方式來(lái)解決。然而，我們看到的現(xiàn)實(shí)是在地方政府財(cái)政本來(lái)就捉襟見(jiàn)肘的當(dāng)前，負(fù)債提供所有的重要社會(huì)支持或幾乎所有的公共服務(wù)維護(hù)。也就是說(shuō)，地方政府維持社會(huì)秩序所需資金的解決方式是向商業(yè)銀行貸款。向商業(yè)銀行貸款無(wú)疑會(huì)引致顯性債務(wù)的增長(zhǎng)。顯性債務(wù)的增長(zhǎng)勢(shì)必會(huì)使得上面論述的問(wèn)題更加嚴(yán)重。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)已持續(xù)了30多年的較快發(fā)展，然而地方政府卻陷入了日益嚴(yán)重的財(cái)政困境。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯指出：“制度變遷決定了人類歷史中的社會(huì)變遷方式，因而是理解歷史變遷的關(guān)鍵。”［14］由此，為何地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)卻陷入了嚴(yán)重財(cái)政困境的答案也應(yīng)該從制度中去找尋，確切地說(shuō)是從法律制度中去找尋。

表面上看，我國(guó)《預(yù)算法》賦予了各級(jí)地方政府很大的財(cái)政自主權(quán)，然而1995年《預(yù)算法實(shí)施條例》第7條卻規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)政府根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級(jí)政府的有關(guān)規(guī)定，確定本級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政管理體制。對(duì)此進(jìn)行細(xì)致分析后，不難知道，這將使得縣鄉(xiāng)的財(cái)政收入變得極不穩(wěn)定。可以說(shuō)，此種權(quán)力失衡是導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的一大原因。此外，我國(guó)歷盡了幾次的權(quán)力下放，每次權(quán)力下放的結(jié)果是地方政府被賦予越來(lái)越多的公共事務(wù)，卻沒(méi)有賦予與之相應(yīng)的財(cái)政收入來(lái)源。此種權(quán)力失衡不僅是導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政困境的一大原因，還是導(dǎo)致縣級(jí)以上地方政府財(cái)政困境的一大原因。

理論上講，政府的每一筆收入都要成為財(cái)政性資金，納入預(yù)算管理，接受人民的監(jiān)督。然而，我國(guó)還存在著預(yù)算外資金。所謂的預(yù)算外資金，根據(jù)1996年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，是指“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金”，其范圍包括法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)等。當(dāng)前“《預(yù)算法》在規(guī)制政府財(cái)政支出方面并沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。全國(guó)人大和地方人大享有的預(yù)算權(quán)與其所享有的其他憲法規(guī)定的權(quán)力一樣，在很大程度上處于一種虛置狀態(tài)。”［15］也就是說(shuō)，即使是預(yù)算資金，人大也難以對(duì)其施以有效的監(jiān)督，更何況是游離于人大監(jiān)督之外的預(yù)算外資金呢？在此種權(quán)力失控加上當(dāng)前地方政府普遍面臨財(cái)政困境的情況下，通過(guò)預(yù)算外資金來(lái)解決財(cái)政困境不失為地方政府的一種選擇。而地方政府通過(guò)預(yù)算外資金來(lái)解決財(cái)政困境無(wú)疑會(huì)增加引發(fā)財(cái)政危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。

可見(jiàn)，上述的弊病都是我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)制度所導(dǎo)致的。因而，這些弊病的解決前提是完善我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)制度。

三、完善現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)制度以促進(jìn)“營(yíng)改增”政策初衷的實(shí)現(xiàn)

承上所述，“營(yíng)改增”政策會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致地方財(cái)政收入的比重下降，中央財(cái)政收入的比重上升，而在當(dāng)前中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府一方面承擔(dān)了越來(lái)越多的維護(hù)社會(huì)秩序的事物，另一方面卻沒(méi)有配置與之相應(yīng)的財(cái)政收入權(quán)力，從而進(jìn)一步強(qiáng)化了中央政府和地方政府之間財(cái)政嚴(yán)重倒掛的現(xiàn)象，中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系處于失范、失衡和失控的狀態(tài)之中，進(jìn)而引發(fā)了諸多的財(cái)政分權(quán)制度中的弊病，這些弊病的消除要求完善我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)制度。由此，可以這樣說(shuō)，“營(yíng)改增”政策初衷能否順利實(shí)現(xiàn)以及多大程度地實(shí)現(xiàn)取決于我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度的完善程度。因此，如何完善我國(guó)的財(cái)政分權(quán)制度是我們必須正視的問(wèn)題。

英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密有言，財(cái)政是庶政之母，因此，財(cái)政收入的多寡對(duì)庶政有著深刻的影響，財(cái)政權(quán)力在不同政府之間分配對(duì)庶政同樣有著深刻的影響。財(cái)政收入多寡在相當(dāng)大的程度上取決于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這是我們難以人為設(shè)計(jì)的。然而，財(cái)政權(quán)力的分配卻是完全可以人為設(shè)計(jì)的。在當(dāng)前的法治社會(huì)，財(cái)政權(quán)力分配的設(shè)計(jì)是通過(guò)法律制度安排的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，完善我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度就是要建立健全財(cái)政分權(quán)方面的法律制度。

從我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政領(lǐng)域立法看，盡管制定了《預(yù)算法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》與《政府采購(gòu)法》等法，但它們都是就相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)的財(cái)政問(wèn)題予以規(guī)定，而預(yù)算、政府采購(gòu)等之外領(lǐng)域的財(cái)政權(quán)力分配則處于缺位狀態(tài)。由于財(cái)政分權(quán)制度中的弊病是因?yàn)樨?cái)政權(quán)力分配不合理導(dǎo)致的，所以，無(wú)論我們?nèi)绾瓮晟片F(xiàn)有的《預(yù)算法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》與《政府采購(gòu)法》都不可能徹底解決當(dāng)前我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度中的弊病。這些弊病的解決方式可有兩種：一是制定預(yù)算、政府采購(gòu)等之外領(lǐng)域的法律；二是制定一部專門的《財(cái)政收支劃分法》。筆者認(rèn)為，后者比前者更可取。主要理由是，預(yù)算、政府采購(gòu)等之外的領(lǐng)域廣闊，需要立的法相當(dāng)多且預(yù)算等領(lǐng)域的法律當(dāng)前亟需修改，而當(dāng)前我國(guó)財(cái)政分權(quán)制度中的弊病已相當(dāng)嚴(yán)重，可以說(shuō)完善財(cái)政分權(quán)制度已刻不容緩。因而，制定一部專門的《財(cái)政收支劃分法》更能解決問(wèn)題。

需要制定的《財(cái)政收支劃分法》，結(jié)合“營(yíng)改增”政策初衷的實(shí)現(xiàn)，其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)從如下幾方面去考慮。

1.財(cái)政收益權(quán)

財(cái)政收益權(quán)包括財(cái)政設(shè)立權(quán)、財(cái)政征收權(quán)以及財(cái)政用益權(quán)。財(cái)政收益權(quán)直接關(guān)系到政府以何種方式以及在多大范圍內(nèi)取得財(cái)政資金。我國(guó)《預(yù)算法》第19條規(guī)定，稅收收入、國(guó)有資產(chǎn)收益、專項(xiàng)收入以及其他收入等構(gòu)成我國(guó)的預(yù)算收入。據(jù)此，我國(guó)的財(cái)政收益權(quán)應(yīng)該劃分為稅收收益權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)、專項(xiàng)收入收益權(quán)與其他收入收益權(quán)。這些收益權(quán)應(yīng)當(dāng)在中央與地方各級(jí)政府之間進(jìn)行適度分配。

（1）稅收收益權(quán)的劃分

稅收是構(gòu)成我國(guó)財(cái)政收入的最主要來(lái)源。于是，稅收收益權(quán)在中央與地方各級(jí)政府之間如何分配，對(duì)政府職能的履行有著重要影響是毋庸置疑的。稅收收益權(quán)的分配實(shí)際上就是確定哪些稅種劃歸為中央稅，哪些稅種劃歸為地方稅?！耙粋€(gè)稅種劃歸中央稅還是地方稅，應(yīng)綜合考慮該稅的稅基流動(dòng)性、再分配功能、調(diào)控功能、財(cái)政功能、征管效率等因素。對(duì)于稅源普遍、稅基流動(dòng)性大、影響到市場(chǎng)統(tǒng)一性和宏觀經(jīng)濟(jì)、稅基在各地方轄區(qū)內(nèi)分布高度不平衡、具有很高再分配屬性的稅種應(yīng)當(dāng)劃分為中央稅。”［12］20根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)稅、消費(fèi)稅與營(yíng)業(yè)稅等稅種應(yīng)當(dāng)劃分為中央稅；增值稅、個(gè)人所得稅與企業(yè)所得稅等稅種應(yīng)該為中央稅與地方稅共享；物業(yè)稅、土地增值稅等稅種應(yīng)該劃分為地方稅。

然而，當(dāng)前的分稅制度是，增值稅由中央和地方按75：25比例分成，營(yíng)業(yè)稅劃歸為地方稅。于是，“營(yíng)改增”政策的施行實(shí)質(zhì)上是改變了這一中央與地方稅收分成，確切地說(shuō)，地方政府的稅收分成比例下降，這在某種程度上意味著地方政府的財(cái)政收入下降。在當(dāng)前地方政府財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的情況下，地方政府為解決其財(cái)政困難難免會(huì)向企業(yè)攤派征收，從而很可能偏離“營(yíng)改增”政策的初衷。因此，不改革現(xiàn)有的中央與地方稅收收益權(quán)的劃分即營(yíng)業(yè)稅劃歸為中央稅，增值稅劃歸為中央稅與地方稅共享，“營(yíng)改增”政策初衷隨著城市與行業(yè)的擴(kuò)大變得越來(lái)越難以實(shí)現(xiàn)。換言之，“營(yíng)改增”政策初衷的實(shí)現(xiàn)必須以改革現(xiàn)有的中央與地方稅收收益權(quán)為前提。

（2）國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)與行政收費(fèi)收益權(quán)的劃分

國(guó)有資產(chǎn)收益是國(guó)家在管理、運(yùn)行國(guó)有資產(chǎn)過(guò)程中取得的收益，包括紅利收入、股息、上繳利潤(rùn)、租金收入、資產(chǎn)占有費(fèi)收入、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入等，在財(cái)政收入中占相當(dāng)大的比重。于是，國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)分配對(duì)于地方財(cái)政困境的解決有著重大影響。目前我國(guó)規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)的法律法規(guī)主要是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案編報(bào)辦法（試行）》以及《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》等。根據(jù)這些法律法規(guī)的規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)收益按年度、層級(jí)分別由本級(jí)財(cái)政部門會(huì)同國(guó)資管理部門編制國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算草案，納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算范圍進(jìn)行管理。從理論上講，國(guó)有資產(chǎn)屬于全體人民所有，其收益自然應(yīng)由全體人民享有。于是，筆者認(rèn)為國(guó)有資產(chǎn)收益權(quán)應(yīng)按照其是國(guó)家所有或集體所有的性質(zhì)進(jìn)行劃分，若是國(guó)家所有則將其收益的一部分按一定比例形式作為全國(guó)地方各層級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金；若是集體所有則將其收益按一定比例形式作為集體所有范圍內(nèi)的地方各層級(jí)政府的財(cái)政收入。

在其他收入中，行政收費(fèi)占有較大比重。所謂行政收費(fèi)是行政事業(yè)單位向社會(huì)公眾提供某項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)而向直接受益者收取的費(fèi)用。與稅不同，行政收費(fèi)因?yàn)樗窍蛏鐣?huì)公共服務(wù)的直接受益者收取的，而直接受益者具有較大的不確定性以及因各行政事業(yè)單位提供的社會(huì)公共服務(wù)不同而收費(fèi)不同，從而難以按照一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)征繳?，F(xiàn)行的做法是行政收費(fèi)的立項(xiàng)由財(cái)政部門會(huì)同物價(jià)部門審定。根據(jù)這一做法，財(cái)政部門一面負(fù)責(zé)審批行政事業(yè)單位的預(yù)算，另一面又負(fù)責(zé)審批行政收費(fèi)項(xiàng)目。這就為不同層級(jí)的政府在財(cái)經(jīng)緊張時(shí)通過(guò)行政收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)預(yù)算的不足提供了便利。因而，需要改革現(xiàn)有的行政收費(fèi)收益權(quán)的劃分。筆者認(rèn)為，首先要將行政收費(fèi)立項(xiàng)權(quán)劃歸人大所有，然后根據(jù)“誰(shuí)提供服務(wù)誰(shuí)受益”的原則將其受益劃歸相應(yīng)層級(jí)政府的預(yù)算收入之中。

2.財(cái)政支出的劃分與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法定化

前面已指出，幾次的稅制改革以及相關(guān)政策的調(diào)整，導(dǎo)致了地方政府承擔(dān)了越來(lái)越重的財(cái)政支出責(zé)任，從而引致了諸多弊病。這些弊病的解決無(wú)疑需要對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政支付責(zé)任進(jìn)行改革。根據(jù)服務(wù)政府的理論，政府的活動(dòng)范圍僅限于向社會(huì)和公眾提供合格的公共服務(wù)產(chǎn)品。因而，政府的財(cái)政支出研究?jī)H限于國(guó)家安全、科技、教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，調(diào)節(jié)收入分配狀況，解決收入分配不公平問(wèn)題再分配領(lǐng)域，公共投資支出領(lǐng)域。中央和地方政府在財(cái)政支出的劃分方面應(yīng)該根據(jù)前述確定的財(cái)政支出范圍來(lái)劃分。具體而言，國(guó)家安全、全國(guó)性和包含多個(gè)地區(qū)的公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，再分配領(lǐng)域以及公共投資支出領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)由中央政府承擔(dān)財(cái)政支出的責(zé)任；僅限于某一特定區(qū)域的公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域、再分配領(lǐng)域以及公共投資支出領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)由地方政府承擔(dān)財(cái)政支出的責(zé)任；涉及多個(gè)地方的公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域、再分配領(lǐng)域以及公共投資支出領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)由各級(jí)地方政府享有的財(cái)政支出權(quán)以及參照各自的受益程度來(lái)確定各自承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任。

“營(yíng)改增”政策實(shí)施后導(dǎo)致地方財(cái)政困境，而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是解決地方政府財(cái)政困境的有效路徑。然而，在當(dāng)前中央向哪些地方進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及轉(zhuǎn)移支付多少完全由中央政府自行決定，沒(méi)有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。于是，不難理解“跑部錢進(jìn)”、“駐京辦”這些奇特的亂象在我國(guó)長(zhǎng)期存在著。盡管中央已三令五申地要求地方政府撤銷“駐京辦”，地方政府也撤銷了原來(lái)的“駐京辦”，但“駐京辦”以另一種面孔或形式繼續(xù)存在的報(bào)道時(shí)有發(fā)生。從這些報(bào)道中不難看出，光憑一紙命令就想解決“駐京辦”等亂象是不現(xiàn)實(shí)的。要想根除這些亂象，筆者認(rèn)為唯有建立法制化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。從當(dāng)前國(guó)情國(guó)情來(lái)看，筆者認(rèn)為我國(guó)亟需做的工作主要有兩項(xiàng)：一是成立專門財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在人大的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)制定各地區(qū)各年度的財(cái)政支付轉(zhuǎn)移規(guī)模的方案；二是制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》，該法明確財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金來(lái)源、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模以及分配方案、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督與監(jiān)管以及法律責(zé)任等。

最后，還需強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，必須盡快將預(yù)算外資金納入預(yù)算范圍之內(nèi)。前面已指出，地方政府通過(guò)預(yù)算外資金來(lái)解決財(cái)政困境會(huì)增加引發(fā)財(cái)政危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。許多學(xué)者認(rèn)為公共預(yù)算改革是一個(gè)“最沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，又可操作、難度也不大的改革”。［16］目前，《預(yù)算法》修訂工作已展開(kāi)，并公布了修訂草案。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以修訂《預(yù)算法》為契機(jī)，將預(yù)算外資金納入預(yù)算范圍。

財(cái)政分權(quán)制度不僅事關(guān)“營(yíng)改增”政策初衷的實(shí)現(xiàn)，還事關(guān)我國(guó)能否長(zhǎng)治久安。因此，我國(guó)應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)“營(yíng)改增”政策初衷為引子，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政分權(quán)制度進(jìn)行全面的變革，建立健全適合我國(guó)的財(cái)政分權(quán)法律制度。

［1］陳龍.“營(yíng)改增”政策在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的作用［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2013，（7）：80-84.

［2］馬克思恩格斯選集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1972：167.

［3］馬克思恩格斯選集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1972：181.

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