中國社會(huì)服務(wù)管理體制的變遷與非營利組織的發(fā)展*

劉 海 燕

(吉林建筑大學(xué)文法學(xué)院,長春 130118)

社會(huì)服務(wù)是伴隨著工業(yè)化、現(xiàn)代化而產(chǎn)生和發(fā)展起來的.在國際學(xué)術(shù)界,社會(huì)服務(wù)至今還是一個(gè)尚未形成普遍共識(shí)的概念.但是,各國對(duì)社會(huì)服務(wù)的表達(dá),“總是在社會(huì)福利的語境下,社會(huì)服務(wù)既有社會(huì)福利的性質(zhì)特征,也是社會(huì)政策的基本組成部分”[1].中國民政部政策研究中心課題組把社會(huì)服務(wù)界定為,“在現(xiàn)代化進(jìn)程中,政府為了維護(hù)和保障全體公民,尤其是社會(huì)困難群體和特殊群體(如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者、貧窮者等)的生存發(fā)展權(quán)益和尊嚴(yán)生活需求,主導(dǎo)并實(shí)施向其家庭或個(gè)人提供必要的日常勞務(wù)幫助和照顧服務(wù)支持的一項(xiàng)政策體系和制度安排”[2].這一界定強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)是政府為解決或預(yù)防社會(huì)問題的政策主張和制度安排,卻忽視了社會(huì)服務(wù)不僅包含社會(huì)福利制度層面的含義,更主要的是實(shí)務(wù)層面概念,是關(guān)于社會(huì)福利服務(wù)的內(nèi)容和方法問題,如提供什么樣的社會(huì)福利服務(wù)、由誰傳遞和如何傳遞到社會(huì)服務(wù)對(duì)象手中.

社會(huì)服務(wù)的主體,在不同國家和地區(qū),甚至一個(gè)國家或地區(qū)不同的歷史時(shí)期都會(huì)有所差異.隨著工業(yè)化的發(fā)展,國家作為社會(huì)服務(wù)的主要責(zé)任者,在二戰(zhàn)后的福利國家發(fā)展到了頂峰.政府職能不斷擴(kuò)張引發(fā)了財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī),20世紀(jì)70年代后期,政府的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目不斷受到批評(píng).以英國為代表的福利國家危機(jī)的結(jié)果之一就是,社會(huì)福利服務(wù)開始從國家部門的提供轉(zhuǎn)向支持更加多元化的提供方式,這涉及到政府之外的三個(gè)部門,即非正式部門(家庭和社區(qū))、非營利組織和商業(yè)部門[3].非營利組織是世界上普遍使用的,旨在社會(huì)公共事務(wù)中發(fā)揮作用的非政府組織.國際上對(duì)非營利組織有不同的稱謂,如“第三部門”、“獨(dú)立部門”、“慈善組織”、“志愿者組織”、“免稅組織”、“非政府組織”、“公民社會(huì)組織”等.這些不同的概念表明它們是介于政府組織和營利組織之間的社會(huì)組織,并且都有一些共同特征,薩拉蒙把它們概括為組織性、私有性、非營利性、自治性和自愿性.非營利組織的這些特點(diǎn)，使其在提供社會(huì)服務(wù)上的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)得十分明顯.“非營利組織在尋找介于僅對(duì)市場(chǎng)信任和僅對(duì)國家信任之間的‘中間道路’中的戰(zhàn)略重要性已經(jīng)呈現(xiàn)出來”[4].

20世紀(jì)80年代,非營利組織在發(fā)達(dá)國家蓬勃發(fā)展.事實(shí)上,“它們的發(fā)展很大程度上得益于政府將公共資源配置到這些機(jī)構(gòu),以及不斷地把它們作為受政府委托而提供各類服務(wù)的合同商”[5].在社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目具體實(shí)施上,政府主動(dòng)與非營利組織建立合作伙伴關(guān)系,共同尋求社會(huì)服務(wù)需求的多元化解決之道.

1 中國社會(huì)服務(wù)管理體制的變遷

在中國,社會(huì)服務(wù)管理體制正經(jīng)歷著“國家——單位”體制到“國家——社會(huì)”體制的變遷.

1978年以前的中國社會(huì)是一種高度政治化的單位社會(huì),政府在很大程度上是唯一的權(quán)力中心,掌控著國家社會(huì)事務(wù)的各種資源,非營利組織由于本身的制衡政府組織效能和對(duì)獨(dú)立地位的訴求,往往被政府視為潛在威脅.1949年以后,絕大多數(shù)非營利組織被取締或停止活動(dòng).單位作為政社合一的組織,是單位成員的利益團(tuán)體,又是代表著國家的管理機(jī)構(gòu),承擔(dān)著聯(lián)系國家與社會(huì)成員的紐帶作用,因此,社會(huì)服務(wù)管理的“國家——單位”體制,其實(shí)是城鎮(zhèn)企事業(yè)單位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表國家,為其成員提供福利服務(wù).在單位體制解體后,社區(qū)居民委員會(huì)承擔(dān)了大量的管理和服務(wù)工作.按照《居委會(huì)組織法》,居民委員會(huì)屬于居民自治組織,但實(shí)際運(yùn)行中,是以完成政府任務(wù)為主要工作內(nèi)容.居委會(huì)目前承擔(dān)社會(huì)治安、保障、計(jì)生等100余項(xiàng)管理和服務(wù)工作,事實(shí)上成為政府管理社會(huì)的基層權(quán)力機(jī)關(guān).在為民服務(wù)上,無暇承擔(dān)有效的服務(wù),主要以被動(dòng)接受居民服務(wù)要求和事后補(bǔ)救為主.值得注意的是,國家社會(huì)政策在執(zhí)行過程中,由于基層行政部門執(zhí)行能力不足、民眾參與度低,或者由于政策制定者不能真正了解和反映民眾訴求等原因,社會(huì)服務(wù)及其相關(guān)政策不僅不能滿足民眾的基本需求,解決社會(huì)問題,有時(shí)卻成為民眾埋怨的焦點(diǎn)和社會(huì)沖突發(fā)生的根源.

非營利組織作為公民的自組織,在國家和社會(huì)成員之間建立起溝通紐帶,同時(shí)也是一個(gè)緩沖區(qū)域,緩解各方壓力,避免剛性沖撞.直到改革開放后,中國的非營利組織才開始逐漸恢復(fù)建立.王名教授認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和與之幾乎同步的社會(huì)的轉(zhuǎn)型為非營利組織的發(fā)展提供了肥沃的土壤[6].隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府體制的改革的深化,原有的單位體制(包括農(nóng)村的人民公社體制)趨于瓦解,在國家和社會(huì)之間出現(xiàn)了巨大的真空地帶.在城市社區(qū)和鄉(xiāng)村社會(huì),基層社會(huì)涌現(xiàn)出了大量由公民自發(fā)成立,著眼于社會(huì)基層的需要和價(jià)值,具有“草根”性質(zhì)的非營利組織.進(jìn)入到轉(zhuǎn)型期,一方面，傳統(tǒng)的社會(huì)服務(wù)的管理體制不能適應(yīng)需求多元化的社會(huì)現(xiàn)實(shí),另一方面，政府和單位從福利服務(wù)領(lǐng)域中撤離以后遺留下的空缺,急需非營利組織參與.具有民間性、公益性的非營利組織可以更直接地服務(wù)和保護(hù)弱勢(shì)群體,從而緩解社會(huì)不公,提高社會(huì)整合能力,保持社會(huì)穩(wěn)定.社會(huì)服務(wù)管理體制客觀上要求從原來的“國家——單位”體制過渡到“國家——社會(huì)”體制.

2 非營利組織介入社會(huì)服務(wù)的路徑

在中國,非營利組織作為一個(gè)獨(dú)立的概念在正式文件中基本沒有出現(xiàn)過,但把符合非營利組織特征的這類組織稱為民間組織或社會(huì)組織.中國的社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位.社會(huì)團(tuán)體是指由中國公民自愿組成的,為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿,按照其章程開展活動(dòng)的社會(huì)組織;基金會(huì)是指對(duì)國內(nèi)外社會(huì)團(tuán)體和其他組織，以及個(gè)人自愿捐贈(zèng)資金進(jìn)行管理的社會(huì)組織;民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量，以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的,從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織.這3種單位形式基本符合非營利組織的條件要求.我國非營利組織在社會(huì)服務(wù)上發(fā)揮的作用包括:

(1) 參與政府的社會(huì)服務(wù)供給. 非營利組織通過政府的服務(wù)外包,參與到政府的社會(huì)政策行動(dòng)中,在社會(huì)服務(wù)供給上,政府和非營利組織分工合作,形成“國家——社會(huì)”體制.從組織形式上考察,政府和非營利組織各有優(yōu)勢(shì),政府擁有強(qiáng)大的調(diào)動(dòng)資源的能力、宏觀調(diào)控能力;非營利組織的特點(diǎn)在于規(guī)模小、反應(yīng)快、服務(wù)專業(yè).二者的差異性即是互補(bǔ)性.非營利組織的組織特點(diǎn),決定了它可以為服務(wù)對(duì)象提供直接的、專業(yè)化、更為人性化和微觀層面社會(huì)服務(wù).同時(shí),因?yàn)檎徺I非營利組織的服務(wù)和提供資金支持與服務(wù)質(zhì)量直接掛鉤,非營利組織想在競爭中脫穎而出,就必須提供以“服務(wù)對(duì)象需求”為導(dǎo)向的優(yōu)質(zhì)服務(wù).政府從繁雜的具體管理事務(wù)中解脫出來,有利于提高社會(huì)服務(wù)宏觀管理水平.

(2) 開發(fā)新的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域. 非營利組織在提供社會(huì)服務(wù)過程中,會(huì)不斷發(fā)現(xiàn)被政府或市場(chǎng)忽略的社會(huì)需求,繼而開發(fā)新的服務(wù)領(lǐng)域.在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,由于馬太效應(yīng),社會(huì)弱勢(shì)群體在新的利益分配格局中會(huì)被進(jìn)一步弱化,經(jīng)濟(jì)的困頓,無力參與市場(chǎng)競爭和表達(dá)政治訴求.在對(duì)弱勢(shì)群體提供幫助時(shí),政府因?yàn)樨?cái)政壓力大和人力資源不足,供給存在缺口,通過第二次分配也難以滿足多元化需求.相對(duì)于政府,非營利組織因其民間性、志愿性和公益性,會(huì)深入到弱勢(shì)群體中間,傾聽他們的聲音；了解他們的需求；反映他們的訴求,保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益.同時(shí),非營利組織通過加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的技能培訓(xùn),提高他們的社會(huì)資本,支持他們改變貧困面貌,使社會(huì)服務(wù)由原有的補(bǔ)救型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變.但在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域,僅僅依靠非營利組織的作用,也并非是長久的解決之道.非營利組織在挖掘民間需求和提供服務(wù)的同時(shí),還可以通過影響社會(huì)政策,推動(dòng)政府作為,尋求社會(huì)服務(wù)的制度化解決和公共財(cái)政的支持.

(3) 籌集和分配社會(huì)服務(wù)資金. 非營利組織除了直接提供社會(huì)服務(wù)外,還有另一個(gè)非常重要的作用,就是在社會(huì)服務(wù)所需資金的籌集和分配中發(fā)揮中介的作用.非營利組織的民間資源動(dòng)員模式,讓公眾有機(jī)會(huì)參與到公益事業(yè)中來,在政府無力顧及而社會(huì)有需求的社會(huì)服務(wù)上,自愿出資出力.一方面,非營利組織通過“募用分離”的方式,從捐贈(zèng)者那里籌集到資金,將其分配給提供社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)；另一方面,專門從事社會(huì)服務(wù)的非營利組織,接收特定項(xiàng)目的捐款,直接開展服務(wù).非營利組織募集社會(huì)善款,有利于閑散的社會(huì)資源被充分合理使用,也有利于彌補(bǔ)政府對(duì)社會(huì)服務(wù)資金投入不足的問題.

(4) 開展國際間合作. 國際交流合作日益頻繁,除了政府組織之間的交流合作外,政府組織與其他國家非營利組織、不同國家非營利組織之間在社會(huì)服務(wù)方面的交流合作也非常普遍.在許多國家,資源的短缺、效率的缺失以及服務(wù)質(zhì)量低下,促使一些國際援助者轉(zhuǎn)向利用非營利組織來提供社會(huì)服務(wù).近20多年,西方發(fā)達(dá)國家及國際組織向中國提供了總計(jì)1 161億美元的經(jīng)濟(jì)援助,主要投向教育、環(huán)境、衛(wèi)生、農(nóng)村發(fā)展、扶貧等領(lǐng)域的項(xiàng)目,他們除了與地方政府合作,同時(shí)資助中國國內(nèi)的非營利組織.以全球基金對(duì)華援助為例,在2011年度中國全球基金項(xiàng)目國家協(xié)調(diào)委員會(huì)承諾將25%的預(yù)算用于社區(qū)性社會(huì)組織,作為全球基金會(huì)保持對(duì)華援助的條件[7].中國改革開放至今,已有大約4 000多個(gè)主要來自發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的非營利組織先后進(jìn)入中國,和中國政府以及中國非營利組織展開合作.可見,非營利組織在爭取外部資源、促進(jìn)國際間交流合作中的作用不容低估.

3 非營利組織社會(huì)服務(wù)潛能有待發(fā)揮

(1) 合法性地位受限. 在西方理論中,不乏將國家和社會(huì)對(duì)立起來觀點(diǎn),這種觀點(diǎn)忽視了非營利組織對(duì)政府組織的積極意義,不利于國家和社會(huì)的相互増權(quán).

在中國,為避免社會(huì)對(duì)抗國家,出于社會(huì)控制的目的,在過去的幾十年間,非營利組織想要擁有合法身份的愿望,被“雙重管理”的注冊(cè)程序拒之門外[8].非營利組織在民政部門注冊(cè)之前,必須找到一家愿意為其擔(dān)保的業(yè)務(wù)主管部門,而這種擔(dān)保,是負(fù)有連帶責(zé)任的.因此,任何一家政府部門都不愿自找麻煩.這導(dǎo)致不少非營利組織選擇不注冊(cè),或者只能到工商行政部門去注冊(cè),以“企業(yè)”之名行“非營利”之實(shí).這些組織不能擁有非營利組織的合法地位,就不能接收政府資助,享受相關(guān)稅收優(yōu)惠,在爭取社會(huì)資源和開展社會(huì)服務(wù)上阻礙重重,制約了非營利組織的培育和發(fā)展.

(2) 政府財(cái)政支持受限. 根據(jù)約翰·霍普金斯項(xiàng)目公布的數(shù)據(jù),政府部門的支持是非營利組織主要的收入來源,占到40 %[9].政府出資向非營利組織購買社會(huì)服務(wù)的模式,把原來由政府直接提供的社會(huì)服務(wù),通過委托、購買,交給有資質(zhì)的非營利組織來做.政府購買社會(huì)服務(wù),從制度上保障了非營利組織獲得持續(xù)性的資金來源.

中國從1998年開始政府購買服務(wù),至今仍缺乏相應(yīng)的制度和法律建設(shè).政府對(duì)于自己與非營利組織的合作往往持相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度,對(duì)公共財(cái)政資源流入非營利組織存在深層顧慮.在社會(huì)服務(wù)管理實(shí)踐中,政府往往傾向于委托給與政府有淵源的組織.

(3) 半官方化非營利組織的壟斷地位. 20世紀(jì)90年代中期,中國非營利組織基本上是官辦的,被稱為“準(zhǔn)政府”或“二政府”.半官方化的非營利組織大量存在,帶來一系列不利后果:其一,其過度地受制于政府,對(duì)政府依賴性較大而獨(dú)立性不足,從而缺乏相應(yīng)的自主決策能力,喪失了非營利組織的靈活性；其二,由于缺乏平等的法律地位和參與競爭機(jī)會(huì),在現(xiàn)階段中國政府的社會(huì)服務(wù)采購中,有政府背景的非營利組織更容易勝出;現(xiàn)實(shí)中也不乏由政府撥付資金、安置人員,自設(shè)非營利組織,將資金和職能轉(zhuǎn)交給這些非營利組織,以完成一部分社會(huì)服務(wù),這些作法,對(duì)真正意義上的非營利組織的成長空間造成一定的擠壓；其三,目前中國向社會(huì)籌集捐款的公募基金會(huì)大多是官辦性質(zhì),官辦基金會(huì)壟斷募款并且可以通過行政手段勸募,獨(dú)享政府稅收優(yōu)惠政策.社會(huì)資源仍然更多地集中在政府手中,慈善捐款沒能成為非營利組織進(jìn)行組織建設(shè)和開展社會(huì)服務(wù)的重要資金來源.

(4) 非營利組織自身局限. 長期以來,中國非營利組織的制度環(huán)境,導(dǎo)致非營利組織自身也存在很多不足,具體表現(xiàn)在: 首先,非營利組織自身發(fā)育尚不成熟,規(guī)模偏小、內(nèi)部管理不規(guī)范,缺乏管理知識(shí)和組織運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)；其次,非營利組織由于資金的限制, 難以提供足夠的報(bào)酬吸引高素質(zhì)專業(yè)人員的加入,從而導(dǎo)致其存在業(yè)余主義的缺陷；最后,由于國家體制的長期影響,非營利組織獲得政府和社會(huì)的接受和認(rèn)可尚有待時(shí)日.在這種情況下,即使非營利組織有制度化參與的渠道,但基于目前非營利組織自身的不足,也難以承接大規(guī)模的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目.

4 結(jié)語

事實(shí)上,非營利組織在政府之外提供社會(huì)服務(wù),為社會(huì)弱勢(shì)群體增進(jìn)福利,促進(jìn)了社會(huì)公平,增強(qiáng)了弱勢(shì)群體的社會(huì)歸屬感及對(duì)社會(huì)規(guī)范的認(rèn)同,無疑是政府合法性資源的提供者.此外,非營利組織在社會(huì)利益多元化,利益訴求機(jī)制不健全的情況下,成為政府和民眾的紐帶,有利于化解社會(huì)矛盾.

社會(huì)服務(wù)管理體制的轉(zhuǎn)變,并不意味政府放棄社會(huì)服務(wù)的責(zé)任,只是政府履行責(zé)任的方式發(fā)生一系列的變化,如薩瓦斯所言,“政府本質(zhì)上是一個(gè)安排者或者提供者,是一種社會(huì)治理工具,用以決定什么應(yīng)該通過集體去做,為誰而做、做到什么程度或者什么水平,怎樣付費(fèi)等問題”[10].

參 考 文 獻(xiàn)

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