進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政：資助供求失衡及平衡化策略

楊明

（浙江大學(xué)教育學(xué)院，杭州，310028）

進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政：資助供求失衡及平衡化策略

楊明

（浙江大學(xué)教育學(xué)院，杭州，310028）

進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在城市接受義務(wù)教育的數(shù)量和質(zhì)量取決于城市政府財政投入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。新《義務(wù)教育法》頒布以來盡管義務(wù)教育已經(jīng)全面納入財政投入保障范圍，但是屬地化管理的原則使得流入地政府缺乏對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女進(jìn)行財政資助的動力，不同層級和相鄰政府之間為進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女提供的義務(wù)教育財政資助供求失衡，財力的緊張使得城市政府舉辦的公辦學(xué)校數(shù)量不敷進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)之需，即便是同為進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，其入學(xué)機(jī)會也不均。完善進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政政策的主要舉措包括增加中央和省級政府的義務(wù)教育財政投入，完善流入地政府和流出地政府共同負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，增建公辦學(xué)校，并使得招生機(jī)制更公開透明。

進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女；義務(wù)教育；財政政策；資助供求失衡

長期以來，在以城市發(fā)展為中心的價值取向影響下，城市義務(wù)教育政策制定和實施優(yōu)先保障城市居民的權(quán)益，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)歷了從被動應(yīng)對到逐步接納的過程，由于設(shè)置苛刻的入學(xué)門檻和招生條件，使得部分進(jìn)城務(wù)工人員子女在城市接受義務(wù)教育過程中出現(xiàn)無學(xué)可上、或只能上二三交流學(xué)校的情況?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出“把促進(jìn)公平作為國家基本教育政策”、“逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的改革要求。保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育權(quán)益是義務(wù)教育工作的重點和難點，面臨著經(jīng)費(fèi)投入不足和機(jī)會分享不均等諸多挑戰(zhàn)。要保證包括流動人口子女在內(nèi)的所有城鄉(xiāng)孩子都能公平接受教育，就必須構(gòu)建起符合我國國情的公共義務(wù)教育財政體制。[1]196為迅速推進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女與城市居民子女的教育權(quán)平等化的進(jìn)程，當(dāng)務(wù)之急是明確財政改革的關(guān)鍵領(lǐng)域、剖析經(jīng)費(fèi)供求失衡的原因，并提出相關(guān)對策和建議。

一、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政的關(guān)切領(lǐng)域

進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育過程的相關(guān)財政政策有三個值得重視的關(guān)切領(lǐng)域。

（一）義務(wù)教育實行屬地化管理抑或?qū)嵭蟹菍俚鼗芾?/p>

義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，但是它主要是地方性公共產(chǎn)品，而非全國性公共產(chǎn)品。由地方政府負(fù)責(zé)提供義務(wù)教育是大多數(shù)國家的通常做法，然而，完全由基層政府提供，又難以保證全國范圍內(nèi)義務(wù)教育公平正義目標(biāo)的實現(xiàn)。進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育既可實施屬地化管理，也可實行非屬地化管理。屬地化管理是指對于政府所需要管理的人和事，依從這些人和事所歸屬的地方進(jìn)行政府管理的一種制度，即事情發(fā)生在什么管轄區(qū)域內(nèi)，就歸該管轄區(qū)域管理的一種制度。屬地化管理規(guī)定了政府的屬地管理責(zé)任，實現(xiàn)事權(quán)和財權(quán)在屬地的統(tǒng)一。一般說來，單純的地方事務(wù)適合實行屬地化管理辦法。非屬地化管理是指對于政府所需要管理的人和事，不嚴(yán)格劃定管轄區(qū)域，由事情發(fā)生以外的政府部門加以管理。一般說來，公共事務(wù)一般歸屬中央政府或其他較高層級政府管理。

義務(wù)教育是否實行屬地化管理，涉及到適齡兒童少年義務(wù)教育歸哪幾級政府管及怎么管理的問題。改革開放以來，我國形成了基礎(chǔ)教育地方負(fù)責(zé)、分級管理體制，逐步確立和完善義務(wù)教育屬地化管理的基本原則。1985年，中共中央頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“實行九年義務(wù)教育，實行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理的原則?！钡胤截?fù)責(zé)實質(zhì)上是指哪個地方舉辦的學(xué)校就歸那個地方政府管理。從學(xué)生角度看，即哪個地方的學(xué)生由那個地方的政府提供義務(wù)教育資源，包括舉辦學(xué)校和進(jìn)行教育教學(xué)日常管理。分級管理是指實行省、縣、鄉(xiāng)三級政府管理，鄉(xiāng)政府成為義務(wù)教育學(xué)校的主要舉辦者，管理重心明顯下移。2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》再次明確了義務(wù)教育的屬地化管理，即農(nóng)村地區(qū)由學(xué)齡兒童少年的戶籍所在地的縣級政府，城市由戶籍所在地的區(qū)政府或者市政府，分別負(fù)責(zé)提供義務(wù)教育公共產(chǎn)品。

義務(wù)教育屬地化管理的核心是依據(jù)所在地人口的戶籍身份，確定義務(wù)教育適齡人口接受義務(wù)教育方面的管理責(zé)任。依據(jù)戶籍人口管理相關(guān)政策，縣級人民政府對于本地區(qū)戶籍人口的子女，需要全力保障其義務(wù)教育基本權(quán)利，而對于沒有本地區(qū)戶籍的務(wù)工人員子女，則沒有清晰的、一致的法定責(zé)任來確保這些務(wù)工人員子女義務(wù)教育的基本權(quán)利。

在實行嚴(yán)格的屬地化管理的原則下，由于受戶籍制度的限制，部分進(jìn)城務(wù)工人員及其隨遷子女未能獲得流入地城市居民戶籍。我國義務(wù)教育實行的是依據(jù)戶籍確定學(xué)籍的措施，即一旦離開戶籍所在地，其義務(wù)教育權(quán)利的制度性保障也就隨之喪失，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在流入地就成為弱勢群體。[2]由于財政部門和教育部門實行與戶籍人口相捆綁的教育經(jīng)費(fèi)撥付方式，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女即便進(jìn)入學(xué)校就讀，也沒有辦法獲得所在城市政府給予的法定義務(wù)教育財政撥款。

從管理開放度提升的角度看，屬地化管理是一種相對封閉的管理，而非屬地化管理則是一種相對開放的管理?！霸谌丝诖笠?guī)模流動背景下，過于分權(quán)的屬地管理無力協(xié)調(diào)屬地以外的教育事務(wù)，對流動人口的管理顯得僵化而缺乏彈性。”[1]202在實行非屬地化管理的原則下，地方政府對在本地居住、生活的義務(wù)教育適齡兒童少年，不論其是否具有本地居民的戶籍，都負(fù)有提供義務(wù)教育的責(zé)任。非屬地化管理原則淡化了戶籍對于財政性教育經(jīng)費(fèi)撥付和進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的制度性限制，為政府對城市居民和進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的平等教育權(quán)的實現(xiàn)提供了綜合保障的重要依據(jù)。

（二）義務(wù)教育辦學(xué)實行單一化公辦體制抑或?qū)嵭泄k、民辦并舉體制

義務(wù)教育作為地方性公共產(chǎn)品，主要通過舉辦公辦學(xué)校來提供，但是在進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)激增的情況下，舉辦民辦學(xué)校，并且加大政府對民辦學(xué)校的資助力度，也不失為一種增加入學(xué)機(jī)會的有效辦法。進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女關(guān)心的兩大入學(xué)問題是：誰來舉辦學(xué)校，他們能否自主選擇學(xué)校。義務(wù)教育是國家統(tǒng)一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業(yè)。義務(wù)教育的核心原則有三個，即強(qiáng)迫、免費(fèi)、普及。政府若要強(qiáng)迫學(xué)生入學(xué)，則政府自身必須單獨(dú)承擔(dān)起舉辦公辦學(xué)校的責(zé)任，使得每一個義務(wù)教育適齡兒童少年都能有機(jī)會進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，否則政府強(qiáng)迫他們?nèi)雽W(xué)的理由就不充分。但是，提供義務(wù)教育產(chǎn)品的學(xué)校，既可以是公辦學(xué)校，也可以是民辦學(xué)校。舉辦公辦學(xué)校，讓所有適齡兒童少年進(jìn)學(xué)校就讀是政府的法定責(zé)任。而是否進(jìn)民辦學(xué)校就讀是適齡兒童少年的自覺自愿的選擇。如果家長和孩子覺得進(jìn)入公辦學(xué)校就讀不是最佳的選擇，他們可以自由地選擇進(jìn)入民辦學(xué)校就讀。

對于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女來說，他們所就讀的學(xué)校，應(yīng)該由誰來舉辦呢？是由政府舉辦抑或由社會團(tuán)體舉辦？從充分保障義務(wù)教育權(quán)利平等的角度看，政府無疑應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起這種法定的舉辦公辦學(xué)校的職責(zé)。如果進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女想進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀，而沒有辦法進(jìn)入這類學(xué)校就讀，那么政府在一定意義上是失責(zé)的。只有在進(jìn)城務(wù)工人員子女主動放棄進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的機(jī)會，自愿選擇進(jìn)入城市現(xiàn)有的民辦學(xué)校就讀的情況下，政府才被視為不失責(zé)。

總的說來，在城市中，優(yōu)質(zhì)教育資源在公辦學(xué)校和民辦學(xué)校中的分布是不平衡的。一般情況下，與民辦學(xué)校相比，公辦學(xué)校集聚了較多的優(yōu)質(zhì)教育資源。政府有責(zé)任促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展，使優(yōu)質(zhì)教育資源更為均衡地分布在不同區(qū)域，使得進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女也能公平地享用優(yōu)質(zhì)教育資源。

在政府財力充裕、師資充裕的情況下，政府有能力舉辦數(shù)量足夠多的公辦學(xué)校，接納所有進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在公辦學(xué)校就讀。但是，在財力緊張及其他資源不敷使用的條件下，政府可以鼓勵社會團(tuán)體舉辦民辦學(xué)校，并且對這些學(xué)校進(jìn)行財政資助，保證這些學(xué)校符合法律政策規(guī)定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。如果一個城市政府自己有能力、有條件滿足全部進(jìn)城務(wù)工人員子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的需求，那么，它可以獨(dú)自舉辦足夠數(shù)量的公辦學(xué)校讓他們就讀。如果政府覺得自身的能力不夠，那么它也可以請求上級政府和其他地方的政府給予財政資助。不管怎樣，政府都必須全力滿足所有城市義務(wù)教育適齡兒童少年的入學(xué)需求。

（三）無條件地招收全部進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女抑或?qū)ζ溥M(jìn)行資格審查和甄別

在存在現(xiàn)實性招生歧視的情況下，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女即便能進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，也往往是受排擠的。這就涉及在招生方面保障其權(quán)益的問題。對于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女中的適齡兒童少年而言，其所在城市的政府是否允許他們在公辦學(xué)校接受教育，面臨兩種基本的政策選擇：一種情形是政府不設(shè)立任何門檻和前提條件，為他們提供進(jìn)入公辦學(xué)校的機(jī)會。另一種情形是政府設(shè)定一些條件，只有符合政府規(guī)定的條件的人，才能在城市公辦學(xué)校就讀。

在第一種情形下，一部分進(jìn)城務(wù)工人員是真正在城市務(wù)工的人員，是以務(wù)工為謀生手段的人。另一部分人是單純?yōu)樽优邮芙逃哪康倪M(jìn)城居住和生活的，其目的是將子女送入城市就讀，以便享受城市的較優(yōu)質(zhì)的教育資源。后一部分人從其為子女前途考慮的角度看，是無可厚非的。但是，他們不是真正的進(jìn)城務(wù)工人員，只是想分享城市經(jīng)濟(jì)文化和教育發(fā)展的益處。從城市是勞動者工作和生活的地方的角度看，只有那些真正在城市務(wù)工的人，其隨遷子女才能稱得上是符合城市政府規(guī)定的有資格就讀公立學(xué)校的進(jìn)城務(wù)工人員子女，才能享受城市政府提供的公辦學(xué)校的教育。

總的說來，政府需要對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的資格進(jìn)行審查和甄別。如果對在城市進(jìn)入公辦學(xué)校就讀不加任何限制，則一些不是真正的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就會選擇機(jī)會主義行為方式，在進(jìn)入公辦學(xué)校就讀方面搭便車，城市政府舉辦公辦學(xué)校、提供公共教育資源的壓力就會異乎尋常地大，從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度看，不利于城市義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展。

二、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政資助的供求失衡

進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政政策的基本框架的確定，涉及如何厘定各級政府的財政職責(zé)分擔(dān)這一基本問題。目前各級政府之間及不同地區(qū)政府的財政職責(zé)分擔(dān)主要存在以下三個方面的問題。

（一）不同層級和相鄰政府義務(wù)教育財政職責(zé)分擔(dān)不均引致的資助供求失衡

政府是義務(wù)教育財政投入的主體，不同層級政府之間義務(wù)教育財政職責(zé)分擔(dān)，以及不同地方政府之間的義務(wù)教育財政職責(zé)分擔(dān)，都直接或間接地影響義務(wù)教育財政運(yùn)行效率。

就進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育權(quán)利保障而言，我國不同類型政府之間義務(wù)教育財政投入職責(zé)分擔(dān)不均引致的資助供求失衡主要有以下三種。

1.縣級政府與縣以上層級政府之間義務(wù)教育財政職責(zé)分擔(dān)不均引致的資助供求失衡

一個突出的問題是中央政府和省政府對于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入偏少，而進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女高度集聚的縣級政府義務(wù)教育財政經(jīng)費(fèi)投入負(fù)擔(dān)過重。2001年以前，我國義務(wù)教育實行地方負(fù)責(zé)、分級管理的體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府一度成為小學(xué)和初中教育經(jīng)費(fèi)的主要提供者之一。2001年開始，我國基礎(chǔ)教育實行“以縣為主”的體制，縣級政府成為義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的主要提供者。從集權(quán)和分權(quán)關(guān)系的角度看，我國行政管理縱向分權(quán)方式首先由中央政府向省級政府放權(quán)，其次由省級政府向地級市政府放權(quán)，然后再向縣級政府放權(quán)。我國縣級政府直接向70%人口提供了大約70%的公共服務(wù)，但是從全國平均水平看，縣級政府的財政自給能力只能達(dá)到50%，是各級政府中財政自給能力較弱的一級政府。[3]在全部財政收入中，中央政府和省政府集中較高比例的財政收入，但是其所承擔(dān)的提供包括義務(wù)教育在內(nèi)公共服務(wù)的份額相對不足。中央政府出于維護(hù)社會公平正義的基本目的，在有關(guān)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育的政策文件中，都明確在“以縣為主”體制下實行“兩為主“原則。這樣的政策規(guī)定無疑為原本就承擔(dān)了極大的基礎(chǔ)教育財政壓力的縣級政府增加了負(fù)擔(dān)。在沒有額外的財力支持的情況下，一些縣級政府難免采取不作為、選擇性執(zhí)行和替代性執(zhí)行這些應(yīng)對措施，難以完全按照中央政府的意圖保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育權(quán)利。在進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女大量涌入的情況下，各個縣級政府面臨的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育數(shù)量不足和質(zhì)量不高的問題日益凸顯。在沒有充分財力保障和嚴(yán)格管理制度的約束下，縣級政府可能根據(jù)自身情況采取不同的應(yīng)對策略，在缺乏國家層面財力保障的統(tǒng)一要求和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，地方的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政投入就難以得到充分保障。

2.流入地政府和流出地政府之間義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)不均引致的資助供求失衡

在理論上，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育所需的財政性教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)方式有三種形式。第一種形式是單獨(dú)由流出地政府負(fù)擔(dān)財政性教育經(jīng)費(fèi)。第二種形式是單獨(dú)由流入地政府負(fù)擔(dān)財政性教育經(jīng)費(fèi)。第三種形式是由流出地政府和流入地政府共同負(fù)擔(dān)財政性教育經(jīng)費(fèi)。

由于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女已經(jīng)從農(nóng)村遷移到城市，采用第一種形式會出現(xiàn)義務(wù)教育財權(quán)和事權(quán)不匹配的情況，即流出地政府完全進(jìn)行義務(wù)教育財政性經(jīng)費(fèi)投入，但是遷移走的學(xué)生卻不在流出地學(xué)校就讀，出現(xiàn)流出地政府有義務(wù)教育財權(quán)而無義務(wù)教育事權(quán)的情形。由于學(xué)生已經(jīng)不在流出地就讀，讓流出地政府全額負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的理由不充分?，F(xiàn)實情況是，由于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女已經(jīng)隨父母遷移到城市，故流出地政府只按照實際入學(xué)人數(shù)撥款，沒有為這些流走的學(xué)生撥付相對應(yīng)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。

在第二種形式中，從理論上說，如果全部進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女今后完全在城市居住、生活、學(xué)習(xí)和工作，這些兒童少年將來完全成為新一代城市居民，其發(fā)展與城市的命運(yùn)息息相關(guān)，城市成為這些進(jìn)城務(wù)工人員子女接受義務(wù)教育的直接受益者，且城市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，其財力較為雄厚，進(jìn)行義務(wù)教育投資的能力較強(qiáng)，那么由其單獨(dú)撥付進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就讀公辦學(xué)校所需的義務(wù)教育財政性經(jīng)費(fèi)，是合乎誰受益誰投資、誰有財力誰投資的投資原則的。但是，如果這些進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在義務(wù)教育階段因父母從城市返回農(nóng)村而不再在城市學(xué)校就讀，且這類人為數(shù)不少，則會對城市義務(wù)教育學(xué)校布局、設(shè)施和師資的配備和利用產(chǎn)生不利影響。在進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女快速增加的條件下，流入地政府為滿足進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育而撥付的財政性教育經(jīng)費(fèi)會迅速增加，在財力緊張的情況下會陷入窘境、難以應(yīng)付。在大量進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女進(jìn)入城市后，流出地政府普遍表現(xiàn)出推卸責(zé)任、淡化職責(zé)分擔(dān)的現(xiàn)象。由于流出地通常是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，對于遷移出去的兒童少年，流出地政府不愿意承擔(dān)任何義務(wù)教育費(fèi)用。客觀上，在很多情況下，流入地政府已成為進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女教育費(fèi)用的首要承擔(dān)者。

采用第三種形式的一個必要的前提條件是進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在城市學(xué)校就讀，接受完義務(wù)教育后，各有一部分人居住和生活在流出地和流入地，對于流出地政府和流入地政府都有益處。對流出地政府的可能的好處之一，是一部分進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女將來會回到流出地就業(yè)和發(fā)展，能給流出地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來益處。對流入地政府而言，不少進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女將來就在城市就業(yè)和發(fā)展，他們成為真正的新一代市民。在城市接受良好的義務(wù)教育，對于城市今后的發(fā)展會帶來很大的好處。從誰受益誰投資的角度看，流出地政府和流入地政府理應(yīng)各自進(jìn)行財政資助。從流出地政府和流入地政府都有相應(yīng)的財政收入的角度看，他們都有能力進(jìn)行義務(wù)教育財政投入。依據(jù)誰有財力誰投資的原則，流出地政府和流入地政府都應(yīng)該為進(jìn)城務(wù)工人員子女的義務(wù)教育進(jìn)行財政投入。流出地政府和流入地政府共同進(jìn)行義務(wù)教育財政投入的一個好處是共同投資的總體財力強(qiáng)于單獨(dú)一方投資的總體財力。

3.流入地政府與橫向的相鄰政府之間義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)不均引致的資助供求失衡

進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政投入方面，流入地政府與橫向的相鄰政府之間存在不對稱的博弈關(guān)系，有時會出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，這對于其進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入產(chǎn)生不利影響。不同地區(qū)都存在數(shù)量不等的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，這些地區(qū)的政府對于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育的財政性教育經(jīng)費(fèi)投入的努力程度是不同的。對于相鄰的縣級政府來說，如果雙方都能從全局出發(fā)，盡最大努力進(jìn)行義務(wù)教育財政投入，則總體投入會最大化。雙方全力解決好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育問題的話，則各自均可以得到很高的社會經(jīng)濟(jì)效益和人民群眾對教育的很高的滿意度。各自區(qū)域所承擔(dān)的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的數(shù)量會依據(jù)人口、經(jīng)濟(jì)和教育的狀況形成一定的分布狀態(tài)。但是，如果一個地方政府不愿進(jìn)行充足的財政性教育經(jīng)費(fèi)投入，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女難以進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，所接受的教育質(zhì)量也欠佳，這一地方對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女缺乏吸引力，他們離開這一地方到別地接受義務(wù)教育的可能性就增大；而另一個地方政府給予充足的義務(wù)教育財政性經(jīng)費(fèi)投入，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育數(shù)量足夠、質(zhì)量高，該地方對他們的吸引力越來越大，接受義務(wù)教育的人數(shù)會越來越多，所需支付的義務(wù)教育財政性經(jīng)費(fèi)也越來越多。久而久之，后一類流入地政府就處于一種兩難境地：一方面，為了執(zhí)行上級政府的政策和有效解決現(xiàn)實問題，需全部接納本縣（市、區(qū)）的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，另一方面，它們又擔(dān)心自己的做法會導(dǎo)致更多的進(jìn)城務(wù)工人員子女從相鄰的縣(市、區(qū))轉(zhuǎn)移過來，進(jìn)一步加重自身的財政負(fù)擔(dān)。那些進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政投入少，教育質(zhì)量低劣的地方，反而能大大減輕義務(wù)教育財政性經(jīng)費(fèi)投入的負(fù)擔(dān)。雖然這些地方減輕了義務(wù)教育投入的負(fù)擔(dān)，但是，由于其義務(wù)教育工作搞得不好，其居民的人力資本積累效果不理想，從長遠(yuǎn)來看，不利于這些地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

（二）流入地政府舉辦公辦學(xué)校的財政投入不足引致的供求失衡

由于大量進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的涌入，流入地往往會出現(xiàn)舉辦公辦學(xué)校的財政資助不足，并出現(xiàn)公辦學(xué)校入學(xué)名額供不應(yīng)求的現(xiàn)象。在入學(xué)名額不足的時候，進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女是最易于被剝奪進(jìn)入公辦學(xué)校就讀機(jī)會的弱勢人群。舉辦公辦學(xué)校需要一筆不菲的財政投入，它包括投入足夠的經(jīng)費(fèi)征用符合學(xué)校建設(shè)要求的土地，并在這塊土地上建造合格的學(xué)校用房和其他設(shè)施，支付教師工資及其他辦公和教育教學(xué)費(fèi)用。在進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女高度集聚的地方，他們接受義務(wù)教育的需求很大。城市原有學(xué)校往往是依據(jù)城市戶籍人口數(shù)設(shè)置的，未能預(yù)先充分考慮后來大量進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的涌入。隨著進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女大量進(jìn)入郊區(qū)和新開發(fā)區(qū)，這些地方設(shè)置新學(xué)校和擴(kuò)大原有學(xué)校規(guī)模的需求很迫切。從實現(xiàn)義務(wù)教育權(quán)利公平的角度看，讓進(jìn)城務(wù)工人員子女全部進(jìn)入公辦學(xué)校就讀是一種根本的解決辦法。但是，鑒于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的流動性強(qiáng)的特點，可能這個學(xué)期他們的父母在一個流入地找到了工作，就跟隨父母到這一地方，下個學(xué)期，他們的父母在這里工作賺不到錢，他們又可能跟隨父母回到老家或者別的流入地去了。例如，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前的情況下，一些城市的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的人數(shù)就出現(xiàn)很大的波動，學(xué)校生源大量減少。在沒有做好周密的人口預(yù)測和布局規(guī)劃的條件下，完全依據(jù)一時一地的人數(shù)和人口分布進(jìn)行學(xué)校布局，會帶來很大的風(fēng)險。由于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女流動性強(qiáng)的特點，人們難以充分把握進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的人數(shù)、比例和流動性的情況，故舉辦公辦學(xué)校一定要從長計議，科學(xué)規(guī)劃，周密實施。

（三）流入地政府未提供普惠性的資助政策而引致的資助供求失衡

從理論上說，全部進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在城市里應(yīng)享有同等的法定的義務(wù)教育權(quán)益，即分享國家財政性教育經(jīng)費(fèi)撥付的政策紅利，但是由于可以提供的義務(wù)教育公辦學(xué)校名額太少，只能對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育入學(xué)采取區(qū)別對待的做法，導(dǎo)致不同人群有的享受到義務(wù)教育財政投入的紅利，有的卻沒有的現(xiàn)象：一部分進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女獲得流入地政府的義務(wù)教育財政經(jīng)費(fèi)的資助，而一部分進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女未獲得流入地政府的義務(wù)教育財政經(jīng)費(fèi)的資助，出現(xiàn)同是進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女，卻出現(xiàn)待遇十分不同的情形，這違反橫向公平的原則。由于城市公辦小學(xué)和初中的招生名額有限，想要進(jìn)入城市公辦學(xué)校就讀的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的人數(shù)超多，公辦學(xué)校招生名額不敷使用。在這種情況下，城市公辦學(xué)校的招生不得不采取限制性的政策。在一些城市，在公辦學(xué)校招生中采取電腦派位的方式，給定招生名額，想進(jìn)入這些學(xué)校的學(xué)生采取電腦搖號的方式確定是否能進(jìn)入該學(xué)校就讀。有的地方的公辦學(xué)校的招生采取面試的辦法，符合條件的學(xué)生被錄取，其他學(xué)生只能另作選擇。從理論上說，那些未獲得公辦學(xué)校入學(xué)機(jī)會的學(xué)生應(yīng)失去進(jìn)行公辦學(xué)校入學(xué)的機(jī)會，必須得到相應(yīng)的財政性教育經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)償。

三、解決進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政資助供求失衡問題的應(yīng)對策略

（一）促進(jìn)不同層級和相鄰政府義務(wù)教育財政職責(zé)分擔(dān)的均衡化

1.實現(xiàn)縣級政府和縣以上層級政府義務(wù)教育財政資助供求平衡

針對縣級政府和縣以上層級政府的的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政責(zé)職責(zé)分擔(dān)不均引致的資助供求失衡問題，建議采取如下措施。

第一，構(gòu)建進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的教育信息管理體系，以確定中央政府和地方政府需要進(jìn)行義務(wù)教育財政撥款的學(xué)生數(shù)。利用現(xiàn)有的統(tǒng)計局、公安局、衛(wèi)生和計劃生育委員會等部門的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，結(jié)合抽樣調(diào)查、典型調(diào)查和其他調(diào)查資料，精確地掌握不同城市社區(qū)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的數(shù)量和結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)，建成各個城市乃至全國聯(lián)網(wǎng)的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的教育信息管理體系。依據(jù)這一教育信息管理體系對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女是否符合城市公辦學(xué)校的招生條件進(jìn)行審查，并在審查的基礎(chǔ)上核定給予財政撥款的學(xué)生數(shù)。公安部門在對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計時，擴(kuò)大統(tǒng)計口徑，將16歲以下的兒童少年全部統(tǒng)計在內(nèi)，起到對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女?dāng)?shù)量與結(jié)構(gòu)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控的作用。[4]

第二，制定綜合考慮城市戶籍人口子女和進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育總體規(guī)劃，尤其是進(jìn)行義務(wù)教育學(xué)校布局和財政投資的專項規(guī)劃。對所需的義務(wù)教育投資進(jìn)行具體測算，并分解和落實到各級政府的財政經(jīng)費(fèi)渠道上。既要分析未來五年及十年包括城市本地戶籍人口的子女和進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女在內(nèi)的基本義務(wù)教育投資需求，又要進(jìn)行城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測和分析，估算今后五年和十年的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供給能力，以便綜合考察義務(wù)教育投資的供求平衡狀況，提出彌補(bǔ)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口的具體措施。確定各個城市義務(wù)教育辦學(xué)基本標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)投入基本標(biāo)準(zhǔn)，制定并逐步提高城市義務(wù)教育學(xué)校生均經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和生均公用經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)。

第三，進(jìn)一步理順中央政府和地方政府的權(quán)責(zé)利關(guān)系。將中央政府與地方政府的分權(quán)體制作為我國的一項基本的政治制度和行政制度，用法律的形式規(guī)定下來。在中央政府和地方政府事權(quán)明確劃分的基礎(chǔ)上，完善分稅制，合理確定中央政府和地方政府的財政支出范圍。進(jìn)一步完善政府間利益分享機(jī)制，既要體現(xiàn)中央全局利益的統(tǒng)一性，又要兼顧地方全局利益的靈活性。在進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政投入方面，進(jìn)一步完善中央政府和地方政府的事權(quán)和財權(quán)的劃分方式，提高中央和省級政府的一般轉(zhuǎn)移支付所占的比例，對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女按照其實際接受教育的地點給予財政轉(zhuǎn)移支付，通過一般性轉(zhuǎn)移支付來加強(qiáng)地方政府與其屬地居民的利益聯(lián)系，促使進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育全面納入我國財政體制范圍。中央政府設(shè)立進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付的專項基金，對進(jìn)城務(wù)工人員子女高度集中的城市按照其接受義務(wù)教育的人數(shù)在折算后給予專項補(bǔ)助。中央政府和省級政府應(yīng)該劃分進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)占全部義務(wù)教育適齡兒童少年的比例的不同檔次，按照一定級差進(jìn)行補(bǔ)助。建立和完善流入地政府的市級政府和區(qū)級政府的責(zé)任分工制。對于家庭的住宅區(qū)與父母的工作區(qū)不一致的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育，采取由父母居住所在地的區(qū)級政府負(fù)擔(dān)費(fèi)用的辦法。

2.實現(xiàn)流入地政府和流出地政府之間義務(wù)教育財政資助供求平衡

針對流入地政府和流出地政府之間義務(wù)教育財政責(zé)任分擔(dān)不均引致的資助供求失衡的問題，建議采取如下措施。（1）完善流出地政府和流入地政府的信息溝通機(jī)制。流出地政府和流入地政府之間建立常態(tài)化信息溝通渠道，及時公布用工需求信息，對進(jìn)城務(wù)工人員的流動進(jìn)行引導(dǎo)，掌握進(jìn)城務(wù)工人員的流動規(guī)律，掌握進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的詳細(xì)的教育信息，及時通報相關(guān)信息。（2）建立流出地政府減輕流入地政府義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的新機(jī)制。改變只由流入地政府負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的做法，流出地政府可以通過財政轉(zhuǎn)移支付和異地資助辦學(xué)的手段減輕流入地政府的財政性教育經(jīng)費(fèi)支出的負(fù)擔(dān)。（3）建立和完善流入地政府的義務(wù)教育工作考核機(jī)制。將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育納入政府績效考核范圍，采取獎優(yōu)罰劣措施。對于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育搞得好的城市，由上級政府給予獎勵性經(jīng)費(fèi)資助。

3.實現(xiàn)流入地政府與橫向的相鄰政府之間義務(wù)教育財政資助供求平衡

針對流入地政府與橫向的相鄰政府之間的義務(wù)教育財政投入責(zé)任分擔(dān)不均引致的資助供求失衡，建議采取如下措施。（1）流入地政府和橫向的相鄰政府間在應(yīng)對和解決進(jìn)城務(wù)工人員子女義務(wù)教育問題過程中，應(yīng)通過建立協(xié)作關(guān)系，共同有效地提高行政效率，提高公共服務(wù)質(zhì)量，防止打著“社會目標(biāo)、公共利益、公共福利”等口號為本部門謀求利益最大化的不當(dāng)行為，努力改變部分城市出現(xiàn)的義務(wù)教育“洼地現(xiàn)象”①所謂義務(wù)教育的洼地現(xiàn)象，即大量農(nóng)村兒童少年涌入城市，造成城市義務(wù)教育資源的供不應(yīng)求及農(nóng)村義務(wù)教育資源的閑置和浪費(fèi)。。（2）進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女高度密集的地方，其流入地政府可以成立專門領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，加強(qiáng)對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)工作的管理。各個地區(qū)在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，不同部門密切配合，齊抓共管，將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育作為綜合管理的重點問題，多層次多渠道地加以解決。

（二）加大流入地政府舉辦公辦學(xué)校的財政投入力度

針對流入地政府舉辦的公辦學(xué)校數(shù)量與當(dāng)?shù)剡M(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)所需的數(shù)量之間存在差距，對公辦學(xué)校建設(shè)和維護(hù)的財政投入不足這一問題，建議采取如下措施。（1）政府應(yīng)該優(yōu)先確保充分挖掘現(xiàn)有的公辦學(xué)校招生潛力。首先，教育行政部門和學(xué)校先考慮能否增加現(xiàn)有學(xué)校教室的數(shù)量，進(jìn)行擴(kuò)大班級數(shù)量的嘗試。其次，在有些班級人數(shù)偏少，未達(dá)到規(guī)定班額的情況下，擴(kuò)大未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)班額的相應(yīng)班級的招生規(guī)模。再次，在單個學(xué)校招生飽和的情況下，進(jìn)行不同學(xué)校聯(lián)合辦學(xué)的嘗試，可以實行教育集團(tuán)化辦學(xué)模式，通過集團(tuán)內(nèi)部的資源整合，擴(kuò)大部分招生數(shù)量尚未飽和的學(xué)校的招生量，也可以進(jìn)行各個學(xué)校的松散的聯(lián)合辦學(xué)形式，調(diào)劑各個學(xué)校的招生額余缺。需要注意的是，招生數(shù)量增加不能以損害學(xué)生的利益為代價。在擴(kuò)大招生的情況下，適當(dāng)?shù)卦黾訉W(xué)生享用的其他資源，不致于因擴(kuò)大招生量造成學(xué)生利用教育教學(xué)資源的擁擠現(xiàn)象。（2）政府著力建設(shè)符合國家和省級辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的公辦學(xué)校。政府在進(jìn)行城市規(guī)劃和學(xué)校布局時，要充分考慮進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女人數(shù)和比例，教育行政部門在進(jìn)行教育中長期規(guī)劃時，要將進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女入學(xué)需求滿足納入其中。[5]基于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女中的義務(wù)教育適齡兒童少年人數(shù)持續(xù)增加的態(tài)勢，在原有公辦學(xué)校難以全面接納他們?nèi)雽W(xué)的情況下，優(yōu)先建設(shè)一批公辦學(xué)校。綜合考慮人口動態(tài)、生源情況、招生能力、師資和設(shè)施條件，做到建設(shè)一所，穩(wěn)定一所，優(yōu)化一所。

（三）為全體進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女提供普惠性的資助政策

針對同為進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女卻因不能實現(xiàn)普惠性的財政資助政策而引致的資助供求失衡的問題，建議采取如下措施。（1）實行更為公開公平公正的公辦學(xué)校入學(xué)的招生遴選機(jī)制。保證所有符合條件的進(jìn)城務(wù)工人員子女都能參加進(jìn)入公辦學(xué)校的電腦搖號，增加電腦搖號的公開性和透明度。（2）建立服務(wù)于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女的入學(xué)輔導(dǎo)和咨詢體系，提供一站式服務(wù)。在不同社區(qū)和學(xué)校設(shè)立入學(xué)招生問題解答的輔導(dǎo)和咨詢機(jī)構(gòu)。建立網(wǎng)絡(luò)化的信息咨詢系統(tǒng)，由專人負(fù)責(zé)進(jìn)行咨詢和解答疑難。（3）提供專項財政經(jīng)費(fèi)，采用教育券資助的模式。對于選擇進(jìn)入民工子弟學(xué)校就讀的學(xué)生，給予教育券形式的資助。進(jìn)入公辦學(xué)校就讀的學(xué)生不再擁有獲得教育券的資格，但是進(jìn)入民工子弟學(xué)校就讀的學(xué)生則一律享有獲得政府給予的教育券的資助的權(quán)利，每個學(xué)生每個學(xué)期都能獲得一定數(shù)額的教育券形式的資助。提供專項財政經(jīng)費(fèi)，對進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女中的家庭經(jīng)濟(jì)困難生給予教育券形式的補(bǔ)助。

[1]范先佐.三尺書桌何處尋：流動人口子女教育困難與破解[M].南京：江蘇教育出版社，2011．

[2]馬良.對流動人口子女學(xué)校教育兩種途徑的評價[J].安徽大學(xué)學(xué)報（社科版），2006，（6）:69-73．

[3]方栓喜，王習(xí)明.適應(yīng)我國公共需求變化，加強(qiáng)政府社會再分配職能[N].光明日報，2006-1-23（4）．

[4]杜曉利.流動人口子女義務(wù)教育問題剖析[J].教育發(fā)展研究，2008，（1）：44-48．

[5]默思.一場流動人口入學(xué)需求與有限教育資源的角力[N].中國教育報，2012-12-6（3）．

Financing Compulsory Education for Migrant Children:Imbalance of Financial Input and Relevant Strategies of Equilibration

YANG Ming

The quantities and qualities of compulsory education that migrant children received in cities depend on the scale and structure of public expenditures given by the municipal governments.Though the new Compulsory Education Act stipulates that governments at various levels should make sufficient fiscal appropriation for compulsory education,the principles of appropriation based on the citizens'birth places weaken the incentives for governmental support for non-municipal citizens,the fiscal appropriation between different levels and adjacent governments is different,as a result, the supply and demand of fiscal appropriation of compulsory education for migrant children is imbalance,the public schools can not provide sufficient learning places for migrant children.The educational opportunities for different groups of migrant children are not equal,too.In order to improve the public fiscal policies of compulsory education for migrant children,it is necessary to increase the public expenditure from central and provincial governments,to perfect the mechanism of bearing the fiscal burden together by both the local governments and the former governments,to set up more public schools and to make the admission polices more open.

Migrant children;compulsory education;financial polices；imbalance of supply and demand on financial support

F08;G40-054

A

1003-4870(2014)06-0010-07

責(zé)任編輯葉慶娜

2014-09-28

教育部人文社會科學(xué)研究一般項目“流動人口子女高度集中地區(qū)基礎(chǔ)教育布局的現(xiàn)狀和對策研究：以江浙兩省為例”（項目編號：11YJA880137）。

楊明，男，浙江大學(xué)教育學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為教育學(xué)原理、教育經(jīng)濟(jì)學(xué)。