公務(wù)員行為規(guī)范中抵抗權(quán)困境的成因與出路

劉福元

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、行政倫理兩難中的抵抗權(quán)問題

一般而言，公務(wù)員行為規(guī)范是指由行政主體制定并實(shí)施的、僅對(duì)該行政主體所屬公務(wù)員及其下級(jí)機(jī)關(guān)所屬公務(wù)員發(fā)生效力，通過道德性約束和規(guī)定性約束規(guī)范公務(wù)員公務(wù)行為和非公務(wù)行為的規(guī)范性文件。由于公務(wù)員行為規(guī)范作為行政法治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，能夠?yàn)楣珓?wù)員的職務(wù)行為提供立法指引、為復(fù)雜的行政情景提供處理方案，并能為行政效率的提高提供協(xié)作機(jī)制，因此，其在內(nèi)部行政關(guān)系中呈現(xiàn)出日益強(qiáng)化的趨勢。

公務(wù)員行為規(guī)范體系主要由倫理規(guī)范、業(yè)務(wù)規(guī)范和責(zé)任規(guī)范構(gòu)成，其中倫理規(guī)范指的是對(duì)公務(wù)員的政治立場、工作目的、道德操守和執(zhí)法原則等進(jìn)行規(guī)定的制度條款，或者說，是行為規(guī)范中除程序性、評(píng)價(jià)性和責(zé)任性等規(guī)則性內(nèi)容之外的、具有較高目的性和原則性的條款。而倫理規(guī)范所具有的這種統(tǒng)領(lǐng)性和導(dǎo)向性作用，使其應(yīng)當(dāng)具有較為充分的明確性特征，從而能夠給予公務(wù)員職務(wù)活動(dòng)以清晰的方向性指引。然而事實(shí)上，在少數(shù)特殊情況下，倫理規(guī)范的明確性仍然存在欠缺，因?yàn)樾姓惱碜陨砜赡艽嬖跔幾h性問題。斯塔林教授舉例說，為了拯救鯨魚，我們是否應(yīng)該禁止愛斯基摩人捕鯨，盡管他們的全部文化都與鯨魚有關(guān)？公共財(cái)政中僅有的1 000萬美元是應(yīng)該投在癌癥檢測計(jì)劃上還是學(xué)校午餐計(jì)劃上？如果全國的車速限制降至每小時(shí)20英里，那么就可能完全消除公路上的傷亡事故，但這是否值得增加數(shù)百萬小時(shí)的行車時(shí)間[1]？其中保護(hù)野生動(dòng)物和少數(shù)民族文化、增進(jìn)國民健康和教育投入等都是行政倫理中的善良價(jià)值，但在某些特定情況下，這些價(jià)值既不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)又不能輕易劃分輕重，如何進(jìn)行選擇就成了沒有直觀答案的難題；正如學(xué)者所總結(jié)的那樣：“行政倫理兩難的本質(zhì)特征是兩種甚至多種行政價(jià)值觀念或?qū)嵺`不僅不相容而且從道德上不宜厚此薄彼、非此即彼，但又不能同時(shí)予以肯定或?qū)崿F(xiàn)，肯定或?qū)崿F(xiàn)其中一個(gè)或多個(gè)就必然部分或全部否定或損害另外一個(gè)或多個(gè)?！盵2]而在公務(wù)員倫理規(guī)范中，由于其主要目的是為公務(wù)員設(shè)定約束性的道德守則，因此，其兩難情景就表現(xiàn)為倫理義務(wù)的兩難，即公務(wù)員同時(shí)面臨著兩種甚至多種互不相容的行政道德義務(wù)時(shí)，履行其中一個(gè)或多個(gè)就必然部分或全部地違背另外一個(gè)或多個(gè)。

我國2005年頒布的《公務(wù)員法》又將這種倫理義務(wù)兩難凸顯出來，其在第五十四條規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任；但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！痹谶@里，公務(wù)員針對(duì)上級(jí)命令提出意見乃至于拒絕執(zhí)行的權(quán)利，一般被稱為“抵抗權(quán)”，也就是說，上級(jí)的命令并不是絕對(duì)不容爭議的，公務(wù)員可以根據(jù)自己的判斷對(duì)上級(jí)命令進(jìn)行評(píng)價(jià)，在明顯違法時(shí)還可以加以拒絕?！豆珓?wù)員法》做出此類規(guī)定的原因乃在于，“在理想型的官僚體制中，獨(dú)斷的、反復(fù)無常的或有個(gè)人偏見的決定或命令是不可能的，雖然這與實(shí)際世界恰恰相反。”[3]而即便是根據(jù)人類的理性法則，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的命令也不是絕對(duì)不可能出錯(cuò)的，更何況有時(shí)還是故意從事違法行為、下達(dá)違法命令。因此，按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，對(duì)于明顯違法的決定或命令，如刑訊逼供、走私、做假賬等，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)維護(hù)法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)，予以抵制；如果不加抵制地予以執(zhí)行，則要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

但問題在于，不僅維護(hù)法制、依法行政是對(duì)公務(wù)員的倫理要求，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的決定和命令，保持政令暢通、上令下達(dá)同樣是對(duì)公務(wù)員的倫理要求。原因在于，如果每個(gè)公務(wù)員對(duì)上級(jí)的命令都持懷疑態(tài)度，都只相信自己的判斷，按照自己的意志進(jìn)行活動(dòng)，那么管理的秩序與效率就都無法維持，并且，在下級(jí)與上級(jí)對(duì)命令的合法性與正當(dāng)性的判斷產(chǎn)生爭議時(shí)，在制度上一般也只能將上級(jí)的判斷置于優(yōu)越地位。從淵源來說，這種無條件忠實(shí)和服從上級(jí)的要求來自于韋伯的官僚/科層制理論，即行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)金字塔結(jié)構(gòu)，居于塔頂?shù)纳霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)的意志應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確地傳達(dá)至底層，并準(zhǔn)確地得以執(zhí)行；而上下級(jí)之間應(yīng)當(dāng)是純粹或機(jī)械的“命令—服從”關(guān)系，下級(jí)不能拒絕或附條件地執(zhí)行上級(jí)命令。時(shí)至今日，這一體制盡管飽受爭議，但已為世界上絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)乃至于私人組織所采納。比如，英國1996年《文官管理規(guī)則》規(guī)定，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)“協(xié)助正當(dāng)組成的政府……制定政府政策，執(zhí)行政府決定，并提供政府負(fù)責(zé)的公共服務(wù)”；而公共組織文化亦被認(rèn)為包括：“公共部門官員有義務(wù)服從上級(jí)，而將自己的利益和顧慮置于身外。如果一位公共部門官員個(gè)人對(duì)于某項(xiàng)特定方針持反對(duì)意見，則他(她)在離位前不應(yīng)公開發(fā)表任何對(duì)那項(xiàng)政策的反對(duì)意見?！盵4]可見，公務(wù)員針對(duì)上級(jí)命令的抵抗權(quán)利和服從義務(wù)形成了其在行政倫理中最為常見也最為突出的兩難困境。下面，我們通過一個(gè)例子來說明這種情況。

司令官指示軍警，不要因?yàn)樽砭岂{車就向高級(jí)軍官發(fā)出傳訊。并且，由于軍隊(duì)需要一些中級(jí)軍官和士官的服務(wù)和支持，這些人也同樣可以免除醉酒駕車的處罰。但對(duì)其他人需要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定，可以給予他們最重的處罰。但有軍警認(rèn)為，這個(gè)命令是非法且不公平的，并表示反對(duì)，這時(shí)這個(gè)軍警就會(huì)受到調(diào)離崗位或降職的威脅[5]。

在該案中，上級(jí)的命令實(shí)質(zhì)是針對(duì)同一法律規(guī)則(酒駕處罰)而在不同人群(高級(jí)軍官、特殊人員與普通人員)之間進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，這明顯是違反了法律或至少是違反了公平原則。此時(shí)，執(zhí)法軍警的抵抗權(quán)和上級(jí)命令的不可違抗性即構(gòu)成了兩難困境——如果選擇“維護(hù)法制”，其后果是遭受上級(jí)懲罰；如果選擇“遵守命令”，其后果不僅是使法制的尊嚴(yán)遭到踐踏，更重要的是，其個(gè)人內(nèi)心的正義觀念也會(huì)受到扭曲，或至少會(huì)使其職業(yè)準(zhǔn)則從理想化向?qū)嵱没D(zhuǎn)變。此處如果套用我國《公務(wù)員法》第五十四條的規(guī)定，那么適用情況是：(1)如果公務(wù)員拒絕執(zhí)行該命令，前提應(yīng)當(dāng)是命令“明顯違法”，但該案中對(duì)于酒駕區(qū)別對(duì)待是否屬于“明顯違法”則存有疑問，《公務(wù)員法》亦未對(duì)“明顯違法”給出確切的解釋；(2)如果公務(wù)員向上級(jí)提出意見，遭到拒絕后繼續(xù)執(zhí)行該命令，那么依照《公務(wù)員法》的規(guī)定，相關(guān)責(zé)任應(yīng)由上級(jí)承擔(dān)；但這種“區(qū)別對(duì)待”并不是能夠引發(fā)直接后果的“一次性命令”，而是違反公平原則的長期性命令，這種命令并未損害相對(duì)人權(quán)益，而是對(duì)某些相對(duì)人提供特殊照顧，因此，實(shí)際上很少有人會(huì)提起這種責(zé)任的追究，也難以確定命令發(fā)布者所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任類型?？梢?，根據(jù)我國現(xiàn)行《公務(wù)員法》的規(guī)定很難對(duì)該案進(jìn)行恰當(dāng)處理。

二、現(xiàn)行行為規(guī)范中的抵抗權(quán)條款

除《公務(wù)員法》外，亦有部分行為規(guī)范對(duì)抵抗權(quán)問題進(jìn)行了規(guī)定，我們選取了其中一些條款列舉如下：

安慶市國家公務(wù)員行為規(guī)范實(shí)施細(xì)則[2007]第三十二條擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決貫徹執(zhí)行單位領(lǐng)導(dǎo)班子做出的決定，如對(duì)決定有不同意見，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行的同時(shí)向上級(jí)反映。廊坊市國家公務(wù)員行為規(guī)范[2003]第二十四條擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決貫徹執(zhí)行單位領(lǐng)導(dǎo)班子和行政領(lǐng)導(dǎo)做出的決定，對(duì)決定有不同意見，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行的同時(shí)向上級(jí)反映。不得消極抵制、拒絕執(zhí)行，不得公開或私下另搞一套。萊蕪市國家公務(wù)員行為規(guī)范(試行)[2009]第六條公務(wù)員必須維護(hù)政令統(tǒng)一，堅(jiān)定地執(zhí)行黨和政府的各項(xiàng)決議、決定以及所在單位的有關(guān)決定。對(duì)決議、決定有不同意見的，應(yīng)在堅(jiān)決執(zhí)行的同時(shí)，通過正常渠道逐級(jí)反映，不得拒絕執(zhí)行、消極抵制或變相抵制。仁懷市公務(wù)員行為規(guī)范[2007]第五條(一)維護(hù)大局，從全局利益考慮問題，認(rèn)清自身職責(zé)在全局中的位置和作用，堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)依法做出的指示、命令和工作部署，保持政令暢通。哈爾濱市國家公務(wù)員行為規(guī)范[1998]一、(二)3、履行公職，服從政令。按照行政規(guī)定執(zhí)行公務(wù)，不得擅自行事，不得以任何借口拒絕服從政令。焦作市公務(wù)員道德行為規(guī)范[2007]第十條公務(wù)員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行單位領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)做出的決定，如對(duì)決定有不同意見，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行的同時(shí)向主管領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)反映。不得有下列行為：(一)拒不執(zhí)行；(二)變相消極抵制；(三)公開或私下另搞一套。青島市國家公務(wù)員行為規(guī)范(試行)[1996]第七條擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行單位領(lǐng)導(dǎo)班子和行政領(lǐng)導(dǎo)做出的決定，如對(duì)決定有不同意見，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行的同時(shí)向上級(jí)反映。不得有下列行為：(一)拒不執(zhí)行；(二)變相消極抵制；(三)公開或私下另搞一套。

由上表可知，在絕大部分現(xiàn)行的行為規(guī)范中，無論是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，都必須遵從上級(jí)命令；而在抵抗權(quán)方面，各地方的文件基本都賦予了公務(wù)員“向上級(jí)反映”的權(quán)利，但反映的同時(shí)必須“堅(jiān)決執(zhí)行”，甚至是“不得以任何借口拒絕服從政令”；而對(duì)于“明顯違法的命令可以拒絕執(zhí)行”這樣的抵抗權(quán)核心條款，則沒有任何一個(gè)文件給予承認(rèn)。這一情形反映了兩方面問題：次要方面在于，上表有57%的文件是在《公務(wù)員法》生效之后制定的，位階較高的《公務(wù)員法》所賦予公務(wù)員的抵抗權(quán)，在位階較低的行為規(guī)范中不僅沒有得到細(xì)化，反而被大幅度地縮減了；那么，二者發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)如何適用？從法理上說，這一問題的答案顯然是優(yōu)先適用具有較高位階、作為全國人大立法的《公務(wù)員法》，但實(shí)踐中卻未必如此，因?yàn)?1)如前文所述，抵抗權(quán)屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部問題，而行為規(guī)范直接來源于公務(wù)員所屬機(jī)關(guān)，與公務(wù)員的日常工作距離更近，其在內(nèi)部問題上的適用性也往往會(huì)高于愈發(fā)遙遠(yuǎn)的規(guī)章、法規(guī)和法律；(2)《公務(wù)員法》第五十四條自身也存在著模糊性并缺乏可操作性，適用能力不強(qiáng)。如此一來，行政機(jī)關(guān)其實(shí)是通過自身的立法變相地弱化了人大立法賦予公務(wù)員的抵抗權(quán)。而這一情形所反映的主要問題則在于，各地方的行政機(jī)關(guān)可能并不認(rèn)同“以下犯上”的抵抗權(quán)原則，因?yàn)閭鹘y(tǒng)的行政倫理和公務(wù)員管理經(jīng)驗(yàn)均未賦予下級(jí)抵抗上級(jí)的權(quán)利，而這一權(quán)利一旦付諸實(shí)施可能會(huì)為內(nèi)部行政增添很多“不必要的麻煩”。

在傳統(tǒng)行政倫理中，“中立倫理”在層級(jí)關(guān)系問題上占據(jù)了主導(dǎo)地位。該理論認(rèn)為，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)無條件地執(zhí)行上級(jí)的命令和政府的政策；在不用進(jìn)行獨(dú)立道德判斷的意義上，公務(wù)員是倫理中立的。具體而言，在行政過程中公務(wù)員的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是展現(xiàn)上級(jí)想要的政策，或是在相互沖突的命令中依法解釋誰有權(quán)決定政策，也就是說，公務(wù)員并不被期望按照自身的道德原則行動(dòng)，他們的行動(dòng)反映的應(yīng)當(dāng)是上級(jí)命令與政府政策中體現(xiàn)出來的道德原則。原因在于，公務(wù)員為行政機(jī)關(guān)服務(wù)，行政機(jī)關(guān)則為社會(huì)公眾服務(wù)，或者說，公務(wù)員并不直接為社會(huì)公眾服務(wù)。按照這種方式，公務(wù)員既然自愿接受了機(jī)關(guān)工作，那就意味著他們同時(shí)接受了為所屬機(jī)關(guān)服務(wù)的道德義務(wù)。于是，“公務(wù)員可以在私下對(duì)一項(xiàng)公共政策表示不同意見，但如果這樣做無法改變政策，唯一可接受的做法就是要么離職，要么忠于組織?！盵6]即，公務(wù)員面對(duì)上級(jí)命令時(shí)只有遵守或辭職兩種選擇。可見，中立倫理將公務(wù)員認(rèn)定為實(shí)現(xiàn)所屬機(jī)關(guān)目標(biāo)的工具，其不能將個(gè)體價(jià)值注入到行動(dòng)過程中[5]。然而，盡管中立倫理可能致使公務(wù)員放棄對(duì)公民的責(zé)任，即當(dāng)上級(jí)命令違法或不當(dāng)?shù)負(fù)p害了社會(huì)公益或相對(duì)人權(quán)益時(shí)，公務(wù)員也只能加以執(zhí)行并任由這種損害發(fā)生；但事實(shí)證明，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)仍然出于政令暢通、管理便利等因素的考慮，采納了中立倫理，弱化乃至于剝奪了下級(jí)抵抗上級(jí)的權(quán)利。

三、擺脫抵抗權(quán)困境的結(jié)構(gòu)性出路

通過上文可知，公務(wù)員抵抗權(quán)缺失所帶來的最為嚴(yán)重的弊端是，即便上級(jí)命令確實(shí)違法或不當(dāng)，其也會(huì)在不遇任何抵抗的情況下從行政層級(jí)頂端傳達(dá)至末端并通過一線執(zhí)法人員轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)；而當(dāng)該命令被發(fā)布者或司法、監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)定為錯(cuò)誤時(shí)，其所造成的侵權(quán)或其他損害結(jié)果往往已經(jīng)無法挽回了。實(shí)踐中確實(shí)存在著一些發(fā)自于公務(wù)員一方的、抵抗上級(jí)錯(cuò)誤命令的方法，其中最典型的一種是消極抵抗或稱隱性不服從：由于執(zhí)行上級(jí)命令是公務(wù)員的一項(xiàng)法定義務(wù)，而其抵抗權(quán)卻是相對(duì)模糊的，因此，公務(wù)員很少會(huì)公然宣稱拒絕執(zhí)行上級(jí)命令；但在執(zhí)行過程中卻可以通過拖延、避重就輕、大事化小等“陽奉陰違”的方式來隱性地抵抗命令?！斑@種隱性不服從的存在空間當(dāng)然會(huì)隨著上級(jí)意志強(qiáng)度的遞升而相應(yīng)遞減，但要完全杜絕其存在卻幾無可能。”[7]這是因?yàn)?，作為上?jí)命令的實(shí)際執(zhí)行者，公務(wù)員必然擁有一定程度的自由裁量權(quán)，這種裁量權(quán)可能被“縮減”但不能被“消弭”，而公務(wù)員執(zhí)行態(tài)度的積極與否可能對(duì)執(zhí)行結(jié)果有著相當(dāng)顯著的影響——消極抵抗的方法雖然不能改變上級(jí)的錯(cuò)誤命令，但卻可以使其損害結(jié)果降至最低。然而，這種方法雖然具有現(xiàn)實(shí)效果，但卻不是值得推廣的“顯性”方法，也不能從根本上擺脫抵抗權(quán)困境——在立法上使抵抗權(quán)進(jìn)入行為規(guī)范并加以細(xì)化，在實(shí)踐中讓公務(wù)員敢于行使這一權(quán)利，仍然是十分困難的事情。我們認(rèn)為，解決這一問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于，(1)在立法者(行政機(jī)關(guān))一方，讓其認(rèn)識(shí)到公務(wù)員的抵抗權(quán)是必要的，而這種必要性來源于，當(dāng)上級(jí)命令與法律相沖突時(shí)后者應(yīng)當(dāng)居于優(yōu)先地位，或者說，在“上級(jí)命令”與“法律規(guī)范”、“遵守命令”與“維護(hù)法制”之間，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)選擇后者；(2)在公務(wù)員一方，則是為其改變或創(chuàng)造條件使之能夠選擇后者，或者說，使其即便選擇了維護(hù)法制尊嚴(yán)、抵抗上級(jí)命令，也不必支付過于沉重的代價(jià)——而這歸根結(jié)底是法律與命令之間、上級(jí)與下級(jí)之間的結(jié)構(gòu)性問題。

在法律和命令的關(guān)系上，按照依法治國和行政法治原則，孰輕孰重自不待言；并且，即便只是在制度文本層面，法律若能給予命令以嚴(yán)格的實(shí)體和程序性約束，相信二者之間的平衡性也會(huì)產(chǎn)生某種程度的結(jié)構(gòu)性變化。而在上下級(jí)關(guān)系上，我國目前的情況是，領(lǐng)導(dǎo)可以對(duì)下屬施加相當(dāng)大的影響，以至于無論法律或行為規(guī)范是否承認(rèn)抵抗權(quán)，下屬都難以抵抗領(lǐng)導(dǎo)的命令。具體而言：

第一，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)能夠影響公務(wù)員的職務(wù)晉升。對(duì)于公務(wù)員而言，職務(wù)能否獲得晉升直接關(guān)系到其權(quán)利、待遇和榮譽(yù)的高低多寡，其對(duì)于公務(wù)員而言是最具吸引力的激勵(lì)機(jī)制?！霸谖覈?dāng)下的行政實(shí)踐中，控制下級(jí)行政執(zhí)法人員的職務(wù)升遷仍是促使下級(jí)官員貫徹上級(jí)意志的最為有效的手段之一?！薄爱?dāng)上級(jí)人員控制了下級(jí)執(zhí)法者的職務(wù)級(jí)別及升遷前景時(shí)，下級(jí)執(zhí)法人員必然會(huì)以上級(jí)人員的意志‘馬首是瞻’。”[7]2008年頒布的《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定(試行)》第十七條規(guī)定：“公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備擬任職務(wù)所要求的思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度和任職經(jīng)歷等方面的條件和資格。”第二十二條規(guī)定：“公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按照下列程序辦理：(一)民主推薦，確定考察對(duì)象；(二)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行醞釀；(三)按照干部管理權(quán)限集體討論決定；(四)按照規(guī)定辦理任職手續(xù)。公務(wù)員晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，參照前款規(guī)定的程序辦理?！逼渲械谑邨l的規(guī)定過于籠統(tǒng)，難以對(duì)公務(wù)員的晉升資格進(jìn)行實(shí)質(zhì)性評(píng)判；而在第二十二條所規(guī)定的晉升程序中，不管是民主推薦、組織考察還是集體討論，都可能被民主集中制下主管領(lǐng)導(dǎo)的意志所左右?？梢哉f，這些規(guī)定其實(shí)并沒有為主管領(lǐng)導(dǎo)的“一言堂”和“一人決斷”設(shè)定嚴(yán)格的程序性限制，“有時(shí)甚至還導(dǎo)致了一種任人唯親、親者加爵的局面?！盵7]這就使得，公務(wù)員若要獲得晉升，首要的甚至是唯一的任務(wù)就是獲得主管領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可，而抵抗領(lǐng)導(dǎo)的命令顯然與這一任務(wù)背道而馳。

第二，除職務(wù)晉升外，公務(wù)員的考核評(píng)價(jià)、福利待遇，乃至于子女入學(xué)與就業(yè)、外出考察和出境旅游等也會(huì)受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的影響。比如，2007年頒布實(shí)施的《公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》第十三條第二款和第四款規(guī)定：“主管領(lǐng)導(dǎo)在聽取群眾和公務(wù)員本人意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)平時(shí)考核情況和個(gè)人總結(jié)，寫出評(píng)語，提出考核等次建議和改進(jìn)提高的要求”；“由本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者授權(quán)的考核委員會(huì)確定考核等次”?？梢?，在考核結(jié)果上，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可以給予公務(wù)員決定性評(píng)價(jià)，而這一評(píng)價(jià)又影響到該公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、晉升甚至辭退等各方面事項(xiàng)。在這種情況下，服從上級(jí)命令其實(shí)也是公務(wù)員基于自身利益考慮而做出的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)選擇，以至于，“即使沒有上級(jí)的直接命令，許多行政執(zhí)法人員也會(huì)盡力揣摩上級(jí)人員的意圖并以此作為其行動(dòng)的指南之一?！盵7]

第三，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還可能對(duì)抗命者進(jìn)行更為嚴(yán)厲的打擊報(bào)復(fù)。此時(shí)，公務(wù)員“維護(hù)法制”所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)往往會(huì)比“遵守命令”更高。因?yàn)樵诋?dāng)前的行政與法治環(huán)境中，如果上下級(jí)采取一致的行動(dòng)立場并采取了各種預(yù)防措施，那么其違法行為被追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)是相對(duì)較低的；相反，如果下級(jí)執(zhí)意要抵抗上級(jí)的違法命令，其所承擔(dān)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)可能要比執(zhí)行一個(gè)違法命令大得多，而且這種影響會(huì)一直延續(xù)到未來的工作中。因此“除非執(zhí)行上級(jí)的決定可能導(dǎo)致迅即的并且是嚴(yán)重的法律責(zé)任，多數(shù)公務(wù)員實(shí)際上并不愿意違抗上級(jí)的決定，哪怕這種決定是違法的?！盵7]

顯然，解決上述問題的結(jié)構(gòu)性出路，就是弱化上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)公務(wù)員的影響。除上述三方面之外，還需考慮的是：(1)通過內(nèi)部分權(quán)等方式弱化上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力集中的程度；(2)強(qiáng)化對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的有效監(jiān)督，如民主監(jiān)督和專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督等；(3)為公務(wù)員的“合法抗命”設(shè)置有效的救濟(jì)途徑；(4)轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的行政層級(jí)觀念，使上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)公務(wù)員的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥劣谌烁窠o予充分的尊重，不再將其看做簡單的執(zhí)行工具。然而，由于這些“出路”普遍涉及到結(jié)構(gòu)性調(diào)整，而且需要改變長期以來的行政傳統(tǒng)與思維定勢，因此，擺脫抵抗權(quán)的困境，仍將是一個(gè)任重而道遠(yuǎn)的過程。

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