地下水管理立法分析與制度研究

陳飛 于麗麗 侯杰 丁躍元 劉國軍

摘要：地下水是水資源的重要組成部分，在維系良好的生態(tài)環(huán)境方面具有重要作用。針對地下水管理現(xiàn)狀及存在的問題，結(jié)合《地下水管理條例》立法工作，首先分析了地下水管理立法的必要性，并從政策支持、公眾需求、管理經(jīng)驗等多個方面分析了地下水管理立法的可行性，闡述了立法的基本原則和總體思路；然后對地下水管理中存在的幾個關(guān)健問題進行了分析和說明，并在此基礎(chǔ)上對地下水管理制度進行了研究；最后為地下水管理立法工作提出了管理制度體系設(shè)置建議。

關(guān)鍵詞：地下水；立法；管理制度；地下水管理條例

中圖分類號：P641.8 文獻標志碼：A doi：10.3969/i.issn.1000-1379.2018.01.011

地下水具有重要的資源和生態(tài)環(huán)境功能，對保障我國城鄉(xiāng)居民生活生產(chǎn)用水、支持經(jīng)濟社會發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境具有重要作用。20世紀70年代以來，我國地下水開發(fā)利用規(guī)模不斷擴大，2015年地下水水源供水量達1 069億m3，約為1972年的5.4倍，占全國總供水量的17.5%[1]。持續(xù)大規(guī)模的地下水開采，已造成一些地區(qū)地下水開發(fā)利用過度，特別是北方地區(qū)，地下水開發(fā)利用程度普遍較高，尤其是近40a來地下水開采量快速增長，加之缺乏科學的管控手段，導致部分地區(qū)地下水超采問題突出。針對地下水管理現(xiàn)狀與存在問題，水利部于2008年啟動了地下水管理立法前期工作，研究起草《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》）。本文結(jié)合《條例》起草工作實際，針對立法工作中的一些關(guān)鍵問題，進行深入研究，并提出我國地下水管理制度設(shè)置建議。

1 立法必要性與可行性分析

1.1 立法必要性

地下水是重要的供水水源.目前我國廣大農(nóng)村地區(qū)和三分之二的城市以地下水為主要飲用水水源，全國井灌區(qū)面積占總灌溉面積的比例已達40%。尤其是在特殊干旱年份或遭遇突發(fā)事件時，地下水是唯一可靠的應急備用水源，對保障應急情況下的供水安全、維護社會穩(wěn)定和降低災害損失具有不可替代的作用。一些地區(qū)為滿足經(jīng)濟社會發(fā)展用水需求，大量超采地下水，目前全國平原區(qū)地下水超采區(qū)總面積近30萬km2。部分地區(qū)地下水超采嚴重，引發(fā)了一系列問題，包括地下水位持續(xù)下降、地面沉降、地面沉陷及地裂縫、海（咸）水入侵、土地荒漠化等[1-2]。同時，地下水水質(zhì)問題突出，淺層地下水水質(zhì)總體較差[1，3]。

地下水管理立法是加強地下水管理和保護的法制保障。但是，我國目前尚無全國性的地下水管理專門法律法規(guī)，地下水資源管理與保護的法規(guī)體系尚不健全，管理制度尚不完善?！端ā泛汀端廴痉乐畏ā返葒覍用娴姆煞ㄒ?guī)盡管在地下水資源管理與保護方面提出了宏觀性的要求，但規(guī)定過于原則、可操作性不強，國家層面缺乏地下水資源管理的專門性法規(guī)。多年來，社會各界關(guān)于地下水管理立法的呼聲一直很高。面對日益嚴峻的地下水管理形勢，加快制定出臺《條例》是十分必要和緊迫的。

1.2 立法可行性

（1）有國家政策的大力支持。近年來，一系列關(guān)于加強地下水管理與保護的政策文件陸續(xù)出臺。十八屆三中全會明確要求：對水土資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧{(diào)整地下水嚴重超采區(qū)耕地用途，有序?qū)崿F(xiàn)耕地休養(yǎng)生息?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出：要嚴格地下水管理和保護，盡快核定并公布禁采和限采范圍，逐步削減地下水超采量，實現(xiàn)采補平衡?！秶鴦?wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》進一步明確了嚴格地下水管理和保護的政策要求和主要措施。

（2）有現(xiàn)行法律法規(guī)和管理經(jīng)驗做立法基礎(chǔ)。雖然我國目前尚無全國性的地下水管理專門法律法規(guī)，但地下水管理工作早已受到重視，并體現(xiàn)于現(xiàn)行法規(guī)的部分條款之中。如《水法》《水污染防治法》《礦產(chǎn)資源法》以及其他涉及水、污染治理、礦產(chǎn)資源、城市規(guī)劃等的法律法規(guī)，都有與地下水管理相關(guān)的內(nèi)容。同時，我國大部分?。▍^(qū)）出臺了涉及地下水管理的地方性法規(guī)，構(gòu)建了區(qū)域性地下水管理制度，如陜西、河北、內(nèi)蒙古、云南、遼寧、新疆等（見表1）。上述法律法規(guī)或規(guī)章以及地方管理經(jīng)驗為制定地下水管理專門法規(guī)奠定了基礎(chǔ)。

（3）有社會公眾需求基礎(chǔ)。作為一種法律手段，地下水管理的專門立法能否達到管理和保護地下水資源的目的，很大程度上取決于是否具有有效貫徹實施的社會基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。長期以來，對地下水合理開發(fā)利用認識不足、監(jiān)管和保護不到位，導致我國地下水無序開發(fā)嚴重，超采引發(fā)的水位下降、地面沉降等問題突出，一些地區(qū)水質(zhì)日趨惡化，已嚴重威脅區(qū)域水文地質(zhì)生態(tài)環(huán)境[4]。隨著公眾資源與環(huán)境保護意識逐步提高，地下水的資源和生態(tài)環(huán)境功能與價值越來越受到全社會關(guān)注，依法開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理地下水和防治地下水污染的呼聲越來越高，這為地下水管理立法奠定了充分可靠的社會基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。

（4）有國外相關(guān)立法可以借鑒。地下水資源管理和保護是一個國際性難題，許多國家都給予高度重視，通過不同的途徑與方法加強地下水的管理與保護立法。如荷蘭、韓國等分別制定了專門的《地下水法》[5-7]，對地下水的開發(fā)、利用、保護、管理等進行了明確規(guī)定；而美國、澳大利亞、日本等國家對地下水資源管理和保護的立法則體現(xiàn)于不同的法規(guī)中[8-10]，這些法規(guī)互為補充，為保護地下水資源發(fā)揮了重要作用。各國地下水資源管理立法的內(nèi)容不盡相同，制度設(shè)置也有所區(qū)別，但其中行之有效的規(guī)定可為我國提供參考。

2 立法原則研究

地下水具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性以及賦存與循環(huán)特點。作為地下水管理立法的基本原則，既要考慮地下水的特性，又要對國家方針、政策高度概括。《條例》立法基本原則主要包括以下幾個方面。

（1）可持續(xù)發(fā)展原則。地下水管理最主要的目標是保持資源和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，地下水資源開發(fā)、利用、管理的各個環(huán)節(jié)堅持保護優(yōu)先，不能造成長期的、系統(tǒng)的惡化。堅持人水和諧，尊重地下水自然規(guī)律，正確處理地下水資源開發(fā)利用與保護的關(guān)系；采取綜合措施加強地下水源涵養(yǎng)，發(fā)揮地下水的多種功能，提高其戰(zhàn)略儲備能力。為此，《條例》明確以“促進地下水可持續(xù)利用，保護和修復生態(tài)環(huán)境”為目的，建立或明確地下水超采治理制度、污染防治制度、總量與水位雙控制度等，以加強水源涵養(yǎng)，實現(xiàn)采補平衡。

（2）協(xié)調(diào)合作原則。目前地下水資源管理存在部門間權(quán)責不清、溝通不暢、缺乏合作的問題，加之公眾對地下水管理的參與度低，導致資源不斷減少、污染逐漸加劇。為了更好地利用和保護地下水資源，針對地下水管理體制不順、權(quán)責不明的問題，明確地下水管理體制與政府職責，并要求部門間地下水監(jiān)測信息共享，以及地下水開發(fā)利用、保護與管理信息等依法向社會公開發(fā)布，另外還明確公民權(quán)利義務(wù)和表彰獎勵規(guī)定，鼓勵公眾參與地下水管理。

（3）預防為主的原則。基于自身賦存條件和更新緩慢的特性，地下水一旦遭到破壞，將難以恢復。因此，在地下水管理和保護過程中，應該堅持預防為主的原則，防患于未然。預防為主原則指的是采取各種預防措施，防止地下水資源與環(huán)境問題的產(chǎn)生和惡化，把地下水承載能力控制在其能夠維持生態(tài)平衡和社會持續(xù)發(fā)展的限度內(nèi)。為此，明確總量與水位雙控制度、水資源論證、地下水年度取用水計劃、水源涵養(yǎng)、海（咸）水入侵防治、污染防治等要求，在地下水開發(fā)利用、污染防治等工作中體現(xiàn)預防為主的原則。

（4）行為主體負擔的原則。行為主體負擔原則的核心內(nèi)容為“誰利用誰保護，誰污染誰治理”。在地下水開發(fā)利用過程中，應依法保護地下水資源，不過量開采，對地下水的污染實行期限治理，明確行為主體的義務(wù)和責任，充分發(fā)揮法律處罰的威懾力，并在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當增加承擔法律責任的方式，如要求企業(yè)和個人等行為主體對破壞和污染的含水層進行修復和治理等?！稐l例》在鑿井、地下水資源開發(fā)利用、疏干排水、污染防治、計量監(jiān)測、水資源論證、地質(zhì)災害危險性評估等多個環(huán)節(jié)中規(guī)定行為主體的義務(wù)和責任。

3 地下水管理存在的問題與制度設(shè)置

3.1 地下水管理存在的問題

近年來我國地下水管理工作雖取得一定進展，但與落實最嚴格水資源管理制度的總體要求還存在一定差距，具體表現(xiàn)在：①地下水管理法制建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，地下水相關(guān)立法遠遠滯后于工作實際需求，缺少專門指導地下水管理實踐的法律法規(guī)[11]；②管理制度不健全，各部門間業(yè)務(wù)存在一定交叉，協(xié)調(diào)困難，導致地下水管理和保護政策難以落實[12]；③地下水開發(fā)利用缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，取用水總量控制與水位控制制度尚未建立，無序開采問題突出；④地下水管理基礎(chǔ)薄弱，地下水動態(tài)監(jiān)測設(shè)施不足，監(jiān)測及傳輸手段相對落后。

3.2 管理制度設(shè)置

根據(jù)我國現(xiàn)行水資源管理法律法規(guī)體系，《條例》應定位為《水法》的配套法規(guī)，是全面規(guī)范地下水開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理和污染防治工作的專門行政法規(guī)。首先，《條例》旨在建立完整的地下水管理制度體系，特別是增加總量和水位雙控制度、戰(zhàn)略儲備制度等新的制度及政策措施，把國家相關(guān)文件要求及政策上升為法律法規(guī)文件；其次，《條例》是對《水法》規(guī)定的總量控制、取水許可、有償使用等基礎(chǔ)制度以及禁限采區(qū)劃定要求進行細化和實化，突出可操作性。針對當前我國地下水管理中存在的問題，《條例》針對性地設(shè)置具體的管理制度。

（1）關(guān)于管理體制。針對地下水管理體制不順、權(quán)責不明的問題，《條例》進一步明確地下水管理體制。依據(jù)《水法》《水污染防治法》等法律法規(guī)和國務(wù)院“三定”規(guī)定，明確國務(wù)院水行政主管部門負責全國地下水統(tǒng)一管理和監(jiān)督，并對環(huán)境保護主管部門、國土資源主管部門以及其他有關(guān)部門的職責范圍進行界定；同時規(guī)定流域管理機構(gòu)、地方水行政等有關(guān)部門的職責，并明確有關(guān)具體制度和政策的實施主體和地下水管理與保護目標與責任考核機制。

（2）關(guān)于調(diào)查評價與規(guī)劃制度。針對地下水管理基礎(chǔ)薄弱問題，設(shè)立地下水調(diào)查評價、規(guī)劃、監(jiān)測等制度，規(guī)定地下水調(diào)查評價的內(nèi)容、頻次等，明確地下水的規(guī)劃體系、內(nèi)容、規(guī)劃批復和規(guī)劃執(zhí)行等，并對地下水動態(tài)監(jiān)測提出要求。

（3）關(guān)于開采總量和水位控制制度。建立地下水取用總量控制和水位控制管理制度。一是規(guī)定國家實行開采總量與水位雙控制，各省（區(qū)）確定市、縣級地下水開采總量和水位控制指標；二是規(guī)定地下水總量和水位控制指標確定的依據(jù)和程序；三是明確總量和水位控制的要求，規(guī)定地下水開采總量不得超過地下水開采總量控制指標。

（4）關(guān)于分層分類管理制度。針對地下水分布特點，設(shè)立分層分類管理制度。針對地下水系統(tǒng)的空間分異性特征和各個地區(qū)不同的開發(fā)利用現(xiàn)狀，地下水資源的管理應根據(jù)不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的要求和地下水功能定位，科學采取地下水保護措施，合理安排地下水開發(fā)利用布局，實現(xiàn)地下水分層分類管理。一是針對地下水補給情況，實行分層管理。根據(jù)更新的難易程度，將地下水劃分為易更新和難以更新地下水，并分別提出管理要求。二是針對地下水不同功能特點，以及生態(tài)環(huán)境脆弱、開發(fā)地下水易導致生態(tài)環(huán)境問題等的敏感地區(qū)，結(jié)合禁限采區(qū)的劃分，實行分類管理。同時明確礦泉水、地熱水的管理要求，規(guī)定礦泉水、地熱水的開發(fā)利用應當符合地下水利用與保護規(guī)劃，并納入地下水開采總量控制管理。

（5）關(guān)于戰(zhàn)略儲備制度。與地表水相比，地下水水質(zhì)普遍良好，供水保證率較高，且便于取用，尤其是在特殊干旱年份或遭遇突發(fā)事件時，地下水是唯一可靠的應急備用水源。目前，我國一些?。▍^(qū)）已建有地下水儲備水源，但是尚未有?。▍^(qū)）真正建立起地下水戰(zhàn)略儲備制度。針對戰(zhàn)略儲備和應急需要，設(shè)立地下水戰(zhàn)略儲備與應急管理制度，規(guī)定國家建立地下水戰(zhàn)略儲備制度。一是規(guī)定為應對特殊干旱等，國家建立地下水戰(zhàn)略儲備制度，合理確定地下水戰(zhàn)略儲備量。二是規(guī)定各級人民政府應當制定戰(zhàn)略儲備預案。三是規(guī)定地下水戰(zhàn)略儲備應當優(yōu)先用于保障城鄉(xiāng)居民生活用水，除特殊干旱年份外，不得動用地下水戰(zhàn)略儲備。

（6）關(guān)于超采區(qū)與禁限采區(qū)劃定制度。針對我國地下水嚴重超采問題，應將地下水超采區(qū)管理和治理作為重要內(nèi)容，設(shè)立地下水超采治理與保護制度。一是地下水超采區(qū)劃定，明確國務(wù)院水行政主管部門定期組織開展超采區(qū)劃定和復核工作，必要時可增加頻次。二是地下水超采區(qū)治理，明確在地下水超采地區(qū)、特殊保護區(qū)等，各?。▍^(qū)）應劃定地下水禁采和限采區(qū)；已發(fā)生嚴重超采、出現(xiàn)地質(zhì)環(huán)境問題的地區(qū)，重大基礎(chǔ)設(shè)施保護區(qū)域內(nèi)應當劃定為地下水禁采區(qū)。

（7）關(guān)于地下水飲用水水源地管理與保護及污染防治制度。保護地下水飲用水水源地及地下水污染防治是保障人民群眾飲水安全的重要任務(wù)。針對地下水污染突出問題，設(shè)立地下水飲用水水源地管理保護與地下水污染防治制度。一是地下水飲用水水源地核準制度，縣級以上人民政府水行政主管部門確定地下水飲用水水源地名錄；二是地下水飲用水水源保護區(qū)管理制度，經(jīng)核準的地下水飲用水水源地依法劃定地下水飲用水水源保護區(qū)，《條例》對保護區(qū)的劃分和要求進行規(guī)定；三是污染防治制度，對點源污染防治、生產(chǎn)建設(shè)污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染防治、串層污染防治、污染突發(fā)事故處置等內(nèi)容進行明確規(guī)定。

4 結(jié)語

法律是治國之重器，同樣也是治水之準繩。我國高度重視依法治水工作，出臺了《水法》《水污染防治法》《防洪法》等一系列水相關(guān)法律法規(guī)。地下水是水資源的重要組成部分，具有重要的資源和生態(tài)環(huán)境功能，由于部分地區(qū)過度開發(fā)利用地下水引發(fā)了一系列資源與生態(tài)環(huán)境問題，加之《水法》等對地下水管理規(guī)定過于宏觀、地下水相關(guān)管理制度體系尚不完善，因此迫切需要出臺地下水管理專門性法規(guī)。針對此現(xiàn)狀，本文結(jié)合地下水管理立法工作實踐，分析了地下水管理立法的必要性和可行性，對地下水管理中存在的若干關(guān)鍵問題進行了總結(jié)和研究，并有針對性地提出了調(diào)查評價與規(guī)劃制度、開采總量和水位控制制度、分層分類管理制度、戰(zhàn)略儲備制度、超采區(qū)與禁限采區(qū)劃定制度、地下水飲用水水源地管理與保護及污染防治制度等相關(guān)管理制度，闡述了符合當前管理現(xiàn)狀的地下水管理體制，為完善地下水管理制度體系設(shè)置提出了建議。

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