全面推進和深化財稅體制改革的重要決定

●朱為群

全面推進和深化財稅體制改革的重要決定

●朱為群

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會《公報》和《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）第五部分《深化財稅體制改革》對財政的定位和財稅體制的根本目的做了全新的、深刻的表述，明確了財稅體制改革的八項基本目標，即“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，提出了規(guī)范和改進預算管理、完善稅制改革和建立事權(quán)和支出責任相適應的制度三個方面財稅改革的具體措施。

一、財政的定位和財稅體制的根本目的

在《決定》有關財稅體制改革部分的表述中，令人印象深刻的就是“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！?/p>

如何理解“財政是國家治理的基礎和重要支柱”？把財政的地位提高到“國家治理”的“基礎”和“支柱”的高度，這是前所未有的。作為“基礎”和“支柱”，財政就需要穩(wěn)固、制度化和法治化，而不能作為政府手中的杠桿或手段隨意地使用。這個關于財政定位的見解，矯正了對財政的過度工具化的認識。財政的工具化是和凱恩斯主義宏觀調(diào)控理論聯(lián)系在一起的。根據(jù)宏觀調(diào)控理論，政府可以利用稅收、補貼、赤字、債務等政策工具對宏觀經(jīng)濟進行總量和結(jié)構(gòu)調(diào)控，但是，這種調(diào)控往往成本高昂，而且潛藏著不確定的財政風險和危機。長期以來，我國政府總是把財政稅收當作宏觀調(diào)控的政策工具來使用。最明顯的例證就是在房產(chǎn)價格調(diào)控中，稅收被當作一個常用工具。然而，實踐表明，房價越調(diào)越高，完全背離了政策調(diào)控的目的。

如何理解“科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”？這個表述的重點在于闡述了科學的財稅體制的根本目的所在。在這個表述中，財稅體制不是為促進或者限制某個產(chǎn)業(yè)而是著重于優(yōu)化整體的資源配置效率；不是局限于某個地區(qū)的發(fā)展，而是放眼全國統(tǒng)一市場的構(gòu)建與有效運行；不是服務于特定群體的利益，而是要促進整個社會的公平正義；最終的目的是要實現(xiàn)國家長治久安，讓世世代代人民過上安居樂業(yè)的幸福生活。

有了上述這樣對財政的高度和準確的定位，以及對財稅體制根本目的的理解，才能使財稅體制改革具有堅實的理論基礎和明確的方向。這是《決定》有關財稅體制部分最關鍵、最精彩的部分。然而，要實現(xiàn)這樣的根本目的，就要不斷深化我國財稅體制改革。在當前及今后一段時間內(nèi)，我國財稅體制改革面臨著極為艱巨的挑戰(zhàn)，需要根據(jù)現(xiàn)實情況明確財稅改革的具體目標、措施和方案。

二、規(guī)范和強化預算管理

（一）實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度

全面規(guī)范的預算管理制度要以分權(quán)制衡為基石，規(guī)范政府預算收支行為?，F(xiàn)代預算制度的建構(gòu)和創(chuàng)新，要求建立規(guī)范和監(jiān)督政府收支行為的法治型預算，而不是強化政府預算管理權(quán)力的管理型預算；要建立提供公共服務和保障民生的服務型預算，而不是越權(quán)干預市場的調(diào)控型預算；要建立保障公眾預算知情權(quán)的透明型預算，而不是調(diào)整政府內(nèi)部預算程序的封閉型預算。

透明預算是現(xiàn)代財政的基本要求。在當今發(fā)達國家，預算透明是普遍通行的實踐。例如，美國德克薩斯州就設立有專門的透明度網(wǎng)站 （Texas Transparency），詳細公布州政府的支出、收入情況以及預算過程的一般信息。在我國，長期以來，政府預算信息幾乎成了國家秘密，民眾無法了解政府收入和支出的詳細信息。自2008年國務院公布《政府信息公開條例》以來，預算透明度有了一定提高。應該說，《決定》把預算透明設定為財稅體制改革的目標本身就表明了它的極其重要性，也說明了它成為執(zhí)政黨的一個基本執(zhí)政目標。當然，離國外發(fā)達國家的水平和民眾的期待還有很大差距。需要在擴大預算透明的范圍和程度、提高預算信息質(zhì)量的可靠性和準確性，以及預算公開的及時性和便捷性等方面不斷改進，使預算透明成為對政府實施社會監(jiān)督的基本手段，有效遏制公款使用中的貪污、浪費和以權(quán)謀私，維護和促進財政的公平正義。

（二）提高預算支出效率

在資源稀缺有限的基本情況下，如何在公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間達到效率均衡，如何提高公共資金籌集和使用的效率，這是財政政策與制度需要解決的兩大永恒的基本命題。就前一個問題而言，公共經(jīng)濟學理論對此有詳細的論證和解答，雖然實踐中無法達到所謂“帕累托效率”水平，但是它為效率的提高提供了一個終極目標和方向，人們可以據(jù)此判斷效率是否提高以及提高的具體程度。就第二個問題來說，公共資金的籌集有收費、借債、稅收和罰款等多種方式，公共資金的使用更是用途各異、項目繁多，財政稅收制度的設計要以不損害經(jīng)濟效率的提高為基本底線，同時使政府行政成本被控制在最低的范圍之內(nèi)。

從我國實際情況看，關于預算支出的管理存在不少亟需解決的問題?！稕Q定》提出了需要著重解決的三大問題：一是要把 “審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”，從政策源頭把控預算支出的方向、規(guī)模與機制；二是要“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”，以徹底解決支出掛鉤帶來的預算割裂、資金浪費的弊端；三是要“建立跨年度預算平衡機制，建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，以治理年度突擊花錢、收支關聯(lián)性差和政府債務風險失控等問題。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度是1994年分稅制改革的重要組成部分。從我國目前情況看，主要解決三大問題：一是完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度，《決定》提出要“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付”和“中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)”，以解決轉(zhuǎn)移支付中存在的重點不突出和捆綁地方財政的問題；二是要“清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目”，《決定》要求“逐步取消競爭性領域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付”，以解決專項轉(zhuǎn)移支付過多、過濫和過于分散的問題；三是要在完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度的基礎上，強化立法，適時出臺《政府轉(zhuǎn)移支付法》，以規(guī)范政府轉(zhuǎn)移支付行為。

三、改革和完善稅制

（一）完善稅收立法

在財稅制度的法制化方面，我國雖然取得了一些進展，但仍然存在比較明顯的問題，突出表現(xiàn)為稅收立法權(quán)長期旁落行政系統(tǒng)和地方稅收立法權(quán)長期不能落實。

自20世紀80年代以來，我國的稅收制度建設取得了長足進步，但是長期以來授權(quán)稅收立法的問題始終沒有得到根本解決。現(xiàn)行18個稅種，只有個人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅完成了全國人大的稅收立法程序，其他15個稅制全部是國務院制定的稅收條例或者暫行條例。關于這個問題，學界討論多年，基本形成必須盡快收回立法權(quán)的共識。2009年全國政協(xié)委員蔣洪曾經(jīng)向全國政協(xié)大會提交了《讓稅收立法權(quán)回歸人大》的提案，2013年全國人大代表趙冬苓提交了《關于終止授權(quán)國務院制定稅收暫行規(guī)定或條例的議案》。這是政協(xié)委員和人大代表推動稅收立法進步的具體行動，雖然目前尚未有明確的路線圖和時間表來落實上述提案和議案，但已受到社會的廣泛關注，需要加快進程。

在地方稅收立法層面，雖然我國憲法賦予地方人民代表大會具有立法權(quán)。但現(xiàn)實中，我國地方稅收立法權(quán)始終未能落實?，F(xiàn)在所謂的地方稅，基本上都是國務院制定的稅收條例或者暫行條例，沒有真正的由地方人大設定的地方性稅收。這種狀況跟我國的政治體制緊密相關，在短期內(nèi)很難有根本性改變。但是，既然承認地方政府的特殊利益，既然在憲法中規(guī)定了地方人大的立法權(quán)，那么就應該推進這方面的工作，打破地方無權(quán)制定稅法的格局，從而推動中國政治體制向前走一步。

（二）加強稅制改革的頂層設計

我國的稅制經(jīng)歷了多次重大改革，基本上建成了符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的稅制框架，但是仍然需要進一步改革。稅收制度不僅涉及政府提供公共服務所需的收入來源問題，更是關系到政府與民眾的基本利益分配問題，因此，稅制改革需要加強頂層設計，凸顯稅制的正當性。要扭轉(zhuǎn)長期以來我國稅制改革較明顯的“保收入、促經(jīng)濟”的財政經(jīng)濟政策導向，弱化其作為政府經(jīng)濟調(diào)控手段的工具化傾向，凸顯其國家治理的基礎地位所要求的穩(wěn)固性，就必然要求其體現(xiàn)正當性。

稅制改革需要加強頂層設計，原因在于缺乏頂層設計的稅制改革會造成三方面的問題：一是由于缺乏稅制體系的系統(tǒng)性和有機性，就會造成減少稅制間的內(nèi)部摩擦和沖突；二是由于缺乏明確一致的評價標準，就會造成稅制好壞評價只能局限于某一個稅種，而無法進行整體評價；三是由于缺乏總體方向的指引，就會造成稅制建設中短期策略與長遠目標相混淆。

稅制改革的正當性導向，將促使社會各界從根本上來反思和檢視現(xiàn)行稅制存在的合理性，從而提出能夠體現(xiàn)與“國家治理的基礎和重要支柱”相匹配的稅制改革建議和方案。稅制改革必須凸顯其在征稅目的和征稅程序兩方面的正當性。征稅目的正當性體現(xiàn)在三個方面：一是征稅的目的必須具有明確性，凡是開征稅收，必須在法律中明確表述征稅目的；二是征稅的目的必須具有合理性，這就要求必須能夠被民眾所理解和接受；三是征稅目的與實際作用應具有一致性，一旦征稅的目的與實際效果相背離，那么形式上合法合理的稅收很可能成為實際上不公正的稅收。征稅目的的正當性不僅要求稅法條款必須明確立法宗旨或本身的合理性，而且應有適當?shù)呢敹惞芾頇C制來保障實際執(zhí)行與立法目的相一致。就征稅程序的正當性來說，關鍵是要讓稅制成為民眾同意的稅制，因為只有公眾同意的稅制，才是正當?shù)?。稅收程序的合法性要求在公眾討論、公眾決策和公眾監(jiān)督三個方面建立相應的程序。

（三）穩(wěn)定稅負

稅收負擔水平的高低決定了在國家整體收入分配格局中政府和民眾所占的份額。從1994年實施分稅制改革以來，我國政府的稅收收入出現(xiàn)了近20年的持續(xù)高速增長。這樣的高速增長雖然是經(jīng)濟發(fā)展的成果，但這樣的稅收收入的增長卻是以犧牲民眾收入增長為代價的。如果這種勢頭不加以控制，就會出現(xiàn)所謂的“國富民弱”。因此，從整體上看，要抑制長期以來稅收收入超常增長。但由于政府承擔了大量的社會公共職責，需要稅收作為財政來源的支撐，稅負的降低需要有一個過程。因此，降低宏觀稅負可能是一項中長期目標，任重道遠。

穩(wěn)定稅負，先要抑制稅收收入長期高速增長之勢。這就要求稅制改革要以不增加總體稅負為限度。具體來說，對于會增加民眾稅收負擔的稅制改革，需要加以特別慎重：盡量不開設增加民眾負擔的新稅，加稅要和減稅同步考慮。在增加某種稅負時，必須要同時減輕另一種稅的負擔，這樣才能使得總體稅負保持平衡并逐步有所下降。

（四）完善稅制

首先，要完善稅制結(jié)構(gòu)。從稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整看，《決定》提出要“完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”。這里既涉及到中央稅、地方稅以及共享稅體系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也涉及直接稅和間接稅體系結(jié)構(gòu)的改變。前一個稅制結(jié)構(gòu)在本質(zhì)上就是中央和地方稅收利益分享問題，主要解決地方稅收利益不能獲得穩(wěn)定合理的制度保障的問題。后一個問題實際上是稅基的確定問題，涉及到不同納稅人的稅負分配問題，主要解決不同收入和消費水平的納稅人的稅負公平問題，特別是要降低普通消費者和中低收入者的稅收負擔，充分體現(xiàn)“量能負擔”的公平原則。

其次，要推進主要稅制的改革。增值稅改革要在“營改增”不斷擴圍的基礎上，逐步簡化稅率，最終統(tǒng)一稅率，以充分體現(xiàn)其固有的中性特征。消費稅征稅范圍的調(diào)整要具有充足的合理性，要防止一味提高稅負和對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不當干擾的傾向。個人所得稅制的改革要消除明顯的不合理不公平規(guī)定，采取實際的立法行動，真正逐步推進綜合與分類相結(jié)合的稅制構(gòu)建。房產(chǎn)稅改革要立法先行并可以嘗試由省級人民代表大會決定具體制度內(nèi)容，使之成為地方稅立法的破冰之舉；資源稅改革和環(huán)境保護費改稅，要同消費稅改革相結(jié)合，厘清改革的不同目的并突出改革目的的正當性，避免重復征稅和增加民眾稅負。

最后，要加強稅收優(yōu)惠的規(guī)范管理。對此，《決定》明確提出要“按照統(tǒng)一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”。長期以來，我國的稅收優(yōu)惠政策無論在中央層面還是各級地方層面都存在總量龐大、內(nèi)容雜亂和制定隨意性強等問題。造成這些問題的根源是缺乏對稅收優(yōu)惠制度的整體上的原則性約束。稅收優(yōu)惠制度應遵循三個基本原則：一是要有正當性約束，即應當接受公平合理性的檢驗，以防止稅收優(yōu)惠淪為強勢利益集團的牟利工具；二是要有時間性約束，即稅收優(yōu)惠必須設定期限；三是要有成本的約束，即當優(yōu)惠期結(jié)束后稅收優(yōu)惠的受益者應該逐步返還其曾經(jīng)獲得的稅收利益，建立所謂“財政反哺”機制，以抑制過度追求稅收優(yōu)惠的尋租行為。

四、構(gòu)建科學合理的中央與地方財政體制

（一）建立現(xiàn)代財政

現(xiàn)代財政是對財政模式的一個集中概括，也是《決定》對財政模式的一個新表述。從吃飯財政到建設財政，從國家財政到公共財政，再從公共財政到現(xiàn)代財政，財政模式表述的這些變化，不只是名稱或概念上的變化，而是反映出對財政本質(zhì)和目標的理念上的差異。現(xiàn)代財政要求我們在構(gòu)建和改革財稅制度時，要有時代眼光和國際視野，要摒棄片面強調(diào)中國特色的狹隘思想，充分吸取當今世界各國“治國理財”的基本精髓，特別是要學習發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗和通行慣例，努力把我國的財政打造成不斷升級并且逐漸與國際接軌的現(xiàn)代財政。

雖然現(xiàn)代財政突出了“時代性”，然而公平正義卻是古往今來恒久不變的制度設計的靈魂和核心原則。在公平正義的統(tǒng)領下，現(xiàn)代財政最終將成為集績效財政、透明財政、法治財政、民生財政和發(fā)展財政于一體的具有終極意義的正義財政。從這樣的角度來理解現(xiàn)代財政，并努力構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，才具有造福世世代代人民的根本價值。

（二）發(fā)揮中央和地方兩個積極性

1994年實施的分稅制財政體制改革著眼于解決財政收入占國民生產(chǎn)總值和中央財政收入占全國財政收入“兩個比重過低”的問題。應該說，經(jīng)過20多年的發(fā)展，這兩個問題已經(jīng)得到了解決。20世紀90年代的分稅制改革已經(jīng)完成了它的歷史使命?，F(xiàn)在的問題是，中央政府和地方政府以及各級地方政府之間缺乏明確和穩(wěn)定的分工與合作的基本法律制度框架。

我國《立法法》第八條規(guī)定了“只能制定法律”的事項，其中有“基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度”和“對非國有財產(chǎn)的征收”。然而，在關乎中央和地方財政利益格局調(diào)整的規(guī)則方面，目前主要是由國務院主導，并且通過行政法規(guī)的形式來規(guī)范。這就很容易過度強調(diào)中央利益而忽視地方利益，并且造成不同地方之間利益分配上的不公平。而且，由于中央和地方財政利益分配的不規(guī)范，還會直接影響地方各級政府之間利益分配的不規(guī)范。在我國長期實行集權(quán)體制的大背景下，越是底層的政府越?jīng)]有議價能力，因此就出現(xiàn)了財政資源根據(jù)政府層級高低逐級上收的局面。

（三）明確事權(quán)

事權(quán)關系到政府的職責范圍。明確事權(quán)，對于規(guī)范政府行為，具有基礎性作用。

首先，要明確政府和市場的分工。要把屬于市場解決的事情交換給市場，政府要退出來，另一方面，應該由政府來承擔的職責加以明確。特別是在資源配置領域，政府應該從競爭性生產(chǎn)領域退出，回歸其提供公益性服務的本職范圍之內(nèi)；在收入分配領域，政府應該建立公平合理的社會保障制度，讓人民過上有尊嚴的生活。

其次，要明確中央和地方政府的事權(quán)范圍。《決定》對此作了原則規(guī)定：“適度加強中央事權(quán)和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權(quán)”。

再次，要明確各級政府的事權(quán)范圍。在厘清中央和地方政府的事權(quán)范圍的基礎上，要進一步明確省以下各級政府的事權(quán)范圍。特別是要明確縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的事權(quán)范圍，逐步減少地市級政府的事權(quán)，最終建立中央、省、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級財政。

（四）建立事權(quán)和支出責任相適應的管理制度

在明確了中央和地方按照事權(quán)劃分的基礎上，要進一步明確相應承擔和分擔的支出責任。這是《決定》在處理政府間財政關系方面提出的新的體制。具體來說，主要有三個方面內(nèi)容：一是對于中央委托地方承擔的部分事權(quán)，應通過安排轉(zhuǎn)移支付來保障其支出責任，以避免直接增加地方支出負擔；二是對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務，中央應通過轉(zhuǎn)移支付承擔一部分地方事權(quán)支出責任；三是保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，以進一步理順中央和地方收入劃分。這個新的政府間財政關系體制的構(gòu)建，目的在于保證中央和地方兩個積極性的充分發(fā)揮。

五、財稅體制改革任重道遠

雖然《決定》對財稅體制改革進行了全面梳理，并且提出了一系列非常有針對性、前瞻性和務實性的目標、任務和舉措，然而，財稅體制的改革是關于國家和地方全局的改革，涉及到政府和企業(yè)、政府和個人、政府和政府等等諸多方面的錯綜復雜的利益分配關系，必將受到來自既得利益者的抵抗和阻撓，并且還可能會引發(fā)新的、更多、更復雜的問題。只要堅持以公平正義為核心和靈魂，以維護公眾利益為宗旨，堅持不懈地朝著正確的方向和科學合理的軌道走下去，就一定會取得成功。

（作者單位：上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院）