試論我國(guó)老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中存在的問(wèn)題及發(fā)展

魏玉娟

摘 要：人口老齡化是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的自然規(guī)律，是當(dāng)今世界面臨的重大社會(huì)問(wèn)題之一，并且已經(jīng)引起了世界各國(guó)及有關(guān)組織的高度重視。21世紀(jì)的中國(guó)是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會(huì)，目前老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)是我國(guó)迫在眉睫需完善的問(wèn)題。因此，闡述我國(guó)老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的歷史及現(xiàn)狀，分析了我國(guó)老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中存在的問(wèn)題及發(fā)展，并針對(duì)性地提出了今后發(fā)展老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的一些建議，希望能用科學(xué)化管理方式進(jìn)一步提高老年人在福利機(jī)構(gòu)中的生活質(zhì)量，因?yàn)楫?dāng)今的老年人，已經(jīng)不僅僅需要解決溫飽和安居問(wèn)題，而是在他們獲得基本的生存條件下，如何更高層面的滿足老年人的需求問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；老年人；社會(huì)福利機(jī)構(gòu)

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）05-0202-02

人口老齡化是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的自然規(guī)律，是當(dāng)今世界面臨的重大社會(huì)問(wèn)題之一，并且已經(jīng)引起了世界各國(guó)及有關(guān)組織的高度重視。21世紀(jì)的中國(guó)是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的老齡社會(huì)。目前，老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)建設(shè)在我國(guó)迫在眉睫。我國(guó)老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的類(lèi)型可以劃分為特殊護(hù)理院、護(hù)理型養(yǎng)老院、康復(fù)保健型養(yǎng)老院和老年公寓等。

一、我國(guó)老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的歷史及現(xiàn)狀

（一）我國(guó)古代的老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)

首先，孤獨(dú)園與悲田院。這是我國(guó)古代最早的國(guó)家養(yǎng)老救濟(jì)機(jī)構(gòu)，設(shè)置于南北朝時(shí)期?！肮陋?dú)園”既收養(yǎng)無(wú)家可歸的孤兒，也收養(yǎng)無(wú)人贍養(yǎng)的老人，并且負(fù)責(zé)為老人料理后事。這一由官方首創(chuàng)的救濟(jì)贍養(yǎng)機(jī)構(gòu)成為后世仿效的榜樣。悲田院起始于唐代，起初稱(chēng)為“病坊”，設(shè)在長(zhǎng)安、洛陽(yáng)，是國(guó)家對(duì)貧苦無(wú)依老人的救濟(jì)機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)收容無(wú)家可歸的老年乞丐 [1] 。

其次，是福田院和居養(yǎng)院?！案Ｌ铩钡暮x源于佛經(jīng)，意思是積善行可得福報(bào)。宋代繼承了前代設(shè)立國(guó)家救濟(jì)機(jī)構(gòu)的做法，在京城開(kāi)封設(shè)立城東和城西兩個(gè)福田院，負(fù)責(zé)收養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)的老人與孤兒，以及城中衣食無(wú)著的饑民。宋徽宗時(shí)期，老人救濟(jì)收養(yǎng)機(jī)構(gòu)發(fā)展最為迅速，其后，居養(yǎng)院在各國(guó)各地紛紛設(shè)立，甚至普及到縣城。

再次，是養(yǎng)濟(jì)院與粥廠。明清時(shí)期承襲宋代的國(guó)家救濟(jì)收養(yǎng)老人的傳統(tǒng)，在京城和全國(guó)各地廣泛設(shè)立養(yǎng)濟(jì)院、資善堂、粥廠等機(jī)構(gòu)。明王朝對(duì)孤寡無(wú)依的老人的收養(yǎng)十分重視。當(dāng)時(shí)的北京分為宛平、大興兩縣，分別設(shè)有養(yǎng)濟(jì)院各一所，其管理較宋代規(guī)制更為嚴(yán)密。清代收養(yǎng)救濟(jì)老人的機(jī)構(gòu)稱(chēng)為廣局，規(guī)模較明代更大。在清代北京的救濟(jì)收養(yǎng)老人機(jī)構(gòu)中，最為著名的有設(shè)于廣寧門(mén)外的普濟(jì)堂粥廠和德勝門(mén)外的功德林粥廠。除了上述兩家救濟(jì)機(jī)構(gòu)外，北京正陽(yáng)門(mén)外的朝陽(yáng)閣粥廠、宣武門(mén)外的壽佛寺粥廠也都是較大的慈善機(jī)構(gòu)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后，中國(guó)陷入長(zhǎng)期的戰(zhàn)亂和動(dòng)蕩之中，老年人的生活缺乏保障，除了有教會(huì)辦的養(yǎng)老院與國(guó)民政府零星的救助外，基本沒(méi)有系統(tǒng)的養(yǎng)老政策和養(yǎng)老方式。新中國(guó)成立后，這種狀況得到了改善。

（二）我國(guó)20世紀(jì)老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本狀況

20世紀(jì)50年代后期，我國(guó)農(nóng)村把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改稱(chēng)為敬老院，集中供養(yǎng)“五?！睉?；城市把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改稱(chēng)為社會(huì)福利院，收養(yǎng)城市中的“三無(wú)”老人[2]。但隨著我國(guó)人口老齡化的日益加劇，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)逐漸走進(jìn)社會(huì)公眾的視野，其性質(zhì)由原來(lái)的“供養(yǎng)型”開(kāi)始向“福利型”轉(zhuǎn)變，收養(yǎng)對(duì)象也由最初的“五?！薄ⅰ叭裏o(wú)”老人發(fā)展到了面向全社會(huì)的老年人群體，而且人們也越來(lái)越認(rèn)識(shí)到作為老年人長(zhǎng)期照顧的一個(gè)環(huán)節(jié)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社會(huì)居家養(yǎng)老的互補(bǔ)作用。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到了迅猛的發(fā)展。

我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照所屬部門(mén)可分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是由衛(wèi)生部門(mén)主管的、以醫(yī)療護(hù)理為主的老年照顧機(jī)構(gòu)，如老年醫(yī)院、老年保健院、老年護(hù)理院等，主要是以治療、醫(yī)療護(hù)理和康復(fù)保健為主的服務(wù)；另一類(lèi)是由民政部門(mén)主管的，以提供生活護(hù)理照料為主的老年照顧機(jī)構(gòu)，如老年福利院、老人院、老年公寓等，主要是為那些由于各種原因而不能居家養(yǎng)老的老年人提供的一種服務(wù)機(jī)構(gòu)。在民政部門(mén)主管的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，按照機(jī)構(gòu)所屬行政級(jí)別的不同，又可以分為老年社會(huì)福利院（省、市、區(qū)級(jí)）、敬老院（街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)級(jí)）、養(yǎng)老院或老年公寓（社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人辦）等幾種類(lèi)型。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能劃分方面，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不像國(guó)外那樣按照機(jī)構(gòu)的功能進(jìn)行分類(lèi)，而是在機(jī)構(gòu)中根據(jù)老年人的身體狀況和需要護(hù)理的級(jí)別進(jìn)行一定的分區(qū)護(hù)理，即混合型的機(jī)構(gòu)照顧。也就是說(shuō)，在機(jī)構(gòu)中包含了特殊護(hù)理、護(hù)理型養(yǎng)老、康復(fù)保健型養(yǎng)老等方面的內(nèi)容。這種分類(lèi)方法，既有其優(yōu)點(diǎn)——可以滿足老年人在同一養(yǎng)老場(chǎng)所的持續(xù)性照顧，又有其缺點(diǎn)——由于功能的不清而易造成資源的浪費(fèi)。

二、我國(guó)老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中存在的問(wèn)題及發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展、人們生活水平的提高、生活方式的多元化，以及人口老齡化程度的日益加劇、“421”家庭結(jié)構(gòu)的到來(lái)、人們養(yǎng)老觀念的逐漸改變等原因，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有了迅速的發(fā)展。這體現(xiàn)出了我國(guó)老年福利事業(yè)的巨大進(jìn)步。但是，在這種快速發(fā)展過(guò)程中，也呈現(xiàn)出了很多問(wèn)題。

（一）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給能力不足

雖然我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到了大力的發(fā)展，但與日益增加的老年人口數(shù)量相比較，仍有著很大的缺口。一般而言，在發(fā)達(dá)國(guó)家中的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)為老年人口總數(shù)的5%左右，即使在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，這一比例也為2%—3%之間[3]。而我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)在總體上為老年人總數(shù)的0.84%。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年末，遼寧省城鄉(xiāng)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)到1 591家，養(yǎng)老床位總數(shù)達(dá)到20萬(wàn)張，新增床位2萬(wàn)張，同比增長(zhǎng)11.1%，這才使千名老年人擁有養(yǎng)老床位達(dá)到了27張[4]。由此可見(jiàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從總體上與老年人的需求還相距甚遠(yuǎn)。而與此對(duì)照的是，一方面，由于收費(fèi)太高或服務(wù)太差使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位還存在大量的空置；另一方面，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住的老年人結(jié)構(gòu)不合理。很多健康老人長(zhǎng)期占用了有限的床位，造成一部分身體狀況較差、急需入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老年人排隊(duì)等候。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，最根本的解決方法就是在今后的時(shí)期中，應(yīng)該進(jìn)一步加大投入發(fā)展的力度，特別是運(yùn)用各種優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)各方力量大力投入，建設(shè)一批適應(yīng)老年人需求的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。其中，為了達(dá)到與居家養(yǎng)老相互彌補(bǔ)的目的，根據(jù)我國(guó)老年人口的高齡化趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)展建設(shè)護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。另外，還應(yīng)當(dāng)提高機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、控制高檔的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)，降低服務(wù)費(fèi)用，增加入住率。除此之外，就是對(duì)那些真正對(duì)機(jī)構(gòu)服務(wù)有需求的老年人優(yōu)先照顧，而對(duì)那些有一定生活自理能力、可以居家養(yǎng)老的老年人，盡可能使他們?cè)谏鐓^(qū)中享受居家養(yǎng)老的服務(wù)，以達(dá)到充分、有效利用社會(huì)資源。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)功能結(jié)構(gòu)單一

從美國(guó)、日本及我國(guó)香港地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的類(lèi)型情況可以得知，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的類(lèi)型劃分主要是根據(jù)老年人的身體和經(jīng)濟(jì)情況來(lái)確定機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能。而我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并沒(méi)有統(tǒng)一、嚴(yán)格、科學(xué)的分類(lèi)，基本上按照設(shè)施規(guī)模、所有制形態(tài)、行政級(jí)別等分類(lèi)，是“大統(tǒng)一”的混合類(lèi)型，將生理、心理狀況差異較大的老年人混合居住在同一家機(jī)構(gòu)。這種分類(lèi)方法尤其滿足老年人在同一養(yǎng)老所持續(xù)性照顧的優(yōu)點(diǎn)，但不可避免的是由于功能不清而造成資源的浪費(fèi)。當(dāng)然，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展尚處于初級(jí)階段，還缺乏西方國(guó)家的那種對(duì)服務(wù)功能與類(lèi)型的細(xì)化。在以后的發(fā)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)以專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和體系化為我們的發(fā)展方向，將我們的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分類(lèi)為多層次的單一型和復(fù)合型，為老年人提供可選擇的機(jī)會(huì)，以適合不同需求老年人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老生活。這既可以滿足一些老年人愿意在同一生活場(chǎng)所養(yǎng)老的需求，又可以避免服務(wù)資源的浪費(fèi)。

（三）機(jī)構(gòu)設(shè)施高檔化、收費(fèi)偏高

目前，我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)狀況每個(gè)城市各有不同，如大連市是按照市、區(qū)縣民政部門(mén)頒發(fā)的等級(jí)機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)。老年人專(zhuān)門(mén)護(hù)理費(fèi)實(shí)行面議的較多。社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，自主定價(jià)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)報(bào)價(jià)部門(mén)確認(rèn)。根據(jù)筆者對(duì)大連養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查可以得出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)了大部分入住老年人的經(jīng)濟(jì)承受能力。但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也有其自身的苦衷。如資金多為依靠民政局等上級(jí)部門(mén)撥款，資金來(lái)源單一且嚴(yán)重不足，雖然偶爾能夠獲得企業(yè)等社會(huì)各界的資助，但資金運(yùn)轉(zhuǎn)依然十分困難，而降低收費(fèi)無(wú)疑會(huì)危及機(jī)構(gòu)的生存。一方面是政府財(cái)力的投入不足、財(cái)力供給方式存在弊端；另一方面則是一些政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由政府包辦，在組織上、經(jīng)費(fèi)上對(duì)政府有著高度的依賴(lài)性，造成一部分政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)習(xí)慣于行政指令，習(xí)慣于“等”、“靠”、“要”，缺少主動(dòng)尋找服務(wù)市場(chǎng)的意識(shí)，難以適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的變化，而且政府的財(cái)政撥款多數(shù)用于建設(shè)設(shè)施、增添設(shè)備等，資金利用效率低下。雖然養(yǎng)老機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出資金短缺，但是另一方面確實(shí)一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在制定發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，又過(guò)分強(qiáng)調(diào)了硬件方面內(nèi)容，在設(shè)計(jì)和服務(wù)方面上片面追求高檔化、賓館化，甚至為老年人服務(wù)的一般護(hù)理器也追求從國(guó)外進(jìn)口，造成機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本過(guò)高，入住費(fèi)用自然也就隨之提高。這樣的高檔次養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建的過(guò)多，超出了老年人的實(shí)際承受能力，出現(xiàn)了供大于求的局面。對(duì)于這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為好的設(shè)備、好的硬件環(huán)境固然能為老年人帶來(lái)好的生活，但為老年人提供高質(zhì)量服務(wù)的最本質(zhì)要素是在軟件方面，是為老年人服務(wù)的理念與高素質(zhì)的服務(wù)隊(duì)伍。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該在軟件建設(shè)方面進(jìn)行努力，而不是一味地追求硬件的好與壞。

（四）管理體制不完善、養(yǎng)老服務(wù)資源缺少整合

如上所述，我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按照所屬部門(mén)可分為兩大類(lèi)，一類(lèi)是由衛(wèi)生部門(mén)主管的，另一類(lèi)是由民政部門(mén)主管的。這種政府職能部門(mén)的分割，造成了民政、衛(wèi)生等不同部門(mén)制定的政策只能在本系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行，資源難以互換共享，甚至有時(shí)出現(xiàn)相互沖突的問(wèn)題。從世界發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，老年人福利事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)走向了醫(yī)療與福利緊密合作的方向，是獨(dú)立職能的社會(huì)福利部門(mén)或衛(wèi)生、福利二合一的部門(mén)管理。而我國(guó)在中央集權(quán)的體制下，又受傳統(tǒng)福利模式的影響，老年人福利政策和管理的部門(mén)往往在調(diào)配資源方面不能起到?jīng)Q定性的作用。因此，面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的形勢(shì)，改革、調(diào)整管理體制勢(shì)在必行。從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的管理經(jīng)營(yíng)而言，我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)理念上雖然已經(jīng)從“救助型”轉(zhuǎn)為了“福利型”，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然是公益性、非營(yíng)利性組織，但在經(jīng)營(yíng)管理中應(yīng)積極學(xué)習(xí)、借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)，不斷提升經(jīng)營(yíng)管理理念，將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)理念進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)椤案＠?jīng)營(yíng)型”。在資源的拓展與整合方面，應(yīng)該借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)發(fā)和利用現(xiàn)有的資源，把社區(qū)的資源利用起來(lái)，加強(qiáng)與社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的資源整合，加強(qiáng)與社區(qū)老年人的互動(dòng)，擴(kuò)大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)半徑，增加服務(wù)內(nèi)容，擴(kuò)展服務(wù)形式，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)變成老年人的長(zhǎng)期照料中心、短期照料中心、日間照料服務(wù)中心、上門(mén)服務(wù)中心。

（五）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理與服務(wù)人員素質(zhì)低，缺乏專(zhuān)業(yè)的工作人員

一方面，由于社會(huì)傳統(tǒng)觀念的影響，人們不太看好養(yǎng)老院工作人員的工作，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的印象普遍偏低，一些高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人才無(wú)法引進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；另一方面，由于機(jī)構(gòu)缺乏經(jīng)費(fèi)，為了控制或降低人力成本，服務(wù)人員多為聘用下崗人員或外來(lái)務(wù)工人員，待遇普遍較低，缺乏吸引力，人員文化素質(zhì)較低，且絕大多數(shù)未接受過(guò)專(zhuān)門(mén)的訓(xùn)練，而且流動(dòng)性很大，由此造成服務(wù)隊(duì)伍的不穩(wěn)定，大大影響了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。而且，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在制定發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，又過(guò)分強(qiáng)調(diào)了硬件、醫(yī)療等方面內(nèi)容，忽視了按照具體的服務(wù)對(duì)象制定不同的指標(biāo)。因此，造成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“醫(yī)療服務(wù)模式”，而不是現(xiàn)代社會(huì)所強(qiáng)調(diào)的“以人為本”的“社會(huì)工作服務(wù)模式”，使得機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)多集中在最基本的生活照顧與護(hù)理方面，缺乏對(duì)入住老人進(jìn)行個(gè)性化的、特殊精神和心理需求的認(rèn)識(shí)和服務(wù)。

小結(jié)

通過(guò)以上對(duì)我國(guó)老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中存在的問(wèn)題及發(fā)展的分析，并針對(duì)性地提出今后發(fā)展老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的一些建議，筆者希望能用科學(xué)化管理方式進(jìn)一步提高老年人在福利機(jī)構(gòu)中的生活質(zhì)量。因?yàn)楫?dāng)今的老年人，已經(jīng)不僅僅需要解決溫飽和安居問(wèn)題，而是要在獲得基本生存條件下，滿足更高層面的需求。

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[責(zé)任編輯 李 可]