新加坡海關局反腐分析與啟示
——以1950—1970年代反腐為視角

張光閃

新加坡海關局反腐分析與啟示
——以1950—1970年代反腐為視角

張光閃

上個世紀50年代，新加坡海關局腐敗盛行：海關人員清關通常要收小費、受賄就可為貨主減免稅（率）和放行非法貨物入關，甚至進口之外的其他方面也常有腐敗發(fā)生。對此，海關局充分利用外部力量——貪污訴訟程序調(diào)查局來懲治腐敗，還利用相關法律法規(guī)改革內(nèi)部的獎懲制度和通過財產(chǎn)申報制度完善情報收集方式，并且減少海關官員的自由裁量權和通過各種方式加強監(jiān)督以約束腐敗行為。我們應該加強反腐機構的獨立性，大量收集官員的信息，加強對公務員的監(jiān)管和各種法律制度的建設來減少腐敗。

新加坡海關局 海關人員 腐敗 反腐 啟示

一、1950—1970年代新加坡海關局的腐敗狀況

這里所說的新加坡海關局是新加坡海關和國產(chǎn)稅務局的簡稱，自1910年作為“壟斷局”產(chǎn)生以來，它的作用和組織結構經(jīng)歷了幾次重大變化。最初，海關局主要是征收鴉片稅和酒稅，1959年獨立后，它負責征收關稅。盡管后來其職能幾經(jīng)變化，但主要還是執(zhí)行海關稅工作。海關局在實現(xiàn)其職能的過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)一些腐敗現(xiàn)象。1950年，新加坡警察總長在他的年度報告中無奈地指出：“新加坡的各政府部門中都已貪腐盛行，公共部門和司法部門內(nèi)部都存在著難以根治的腐敗?！盵1]新加坡海關局就是其公共部門的一個縮影，其腐敗盛行有以下的表現(xiàn)：

（一）海關人員清關通常要收小費

清關指結關，也叫通關，是指進口貨物、出口貨物和轉(zhuǎn)運貨物進入一國海關關境或國境必須向海關申報、辦理海關規(guī)定的各項手續(xù)、履行各項法規(guī)規(guī)定的義務。世界各地的海關都是賄賂滋長的肥沃土壤，在清關這一程序上，因為客戶為了盡快地辦理結關手續(xù)，不惜付出“速度錢”。

在上個世紀的50年代及之后的一段時間里，新加坡海關局也不例外。在清關時，海關人員動輒要收小費，即便是他們分內(nèi)的事，卻往往非要收取小費才給辦理，否則，即使按程序辦理，也會拖很長的時間。在這種情況下，申報人為了節(jié)約時間，給海關人員一些賄賂就成了家常便飯的事情，甚至在他們看來，這已經(jīng)成了一個很正常的行為或者說是清關程序里包含的內(nèi)容。另外，如果海關人員得到好處，他們還允許貨主少報進口貨物數(shù)量。例如，1976年，兩名新加坡官員就是在清關時收受貨主的賄賂，少報進口貨物數(shù)量而被認定有罪的[2]。

（二）海關人員受賄而減免稅（率）

海關局官員除了在辦分內(nèi)之事要收小費外，也還經(jīng)常為貨主提供份外的服務，且這種服務是不正常的和非法的。例如，客戶會向海關官員行賄，讓他以低稅率征進口稅。在海關檢查員有一定的自行裁決權，而申報制度又不完善的情況下，他們就很容易地讓客戶能夠通過行賄而獲取有利于自己的低額關稅；而且海關檢查員也可能因沒有收到賄款而以高額關稅相威脅。1973年，一名新加坡海關官員被解雇，原因是他收取賄賂后對一批女用連褲襪免稅放行。有時，合法應征稅貨物也因賄賂而走私到新加坡。例如，1974年，一名官員因收取小額賄賂，允許一船長取出保稅貨物而遭逮捕入獄。

（三）海關人員受賄而放行非法貨物入關

在上個世紀的新加坡，海關局的腐敗還涉及非法進口。通過賄賂，大量非法貨物被海關官員放行入關。在清規(guī)戒律繁多的新加坡，色情電影、錄像帶以及各種黃色書刊，都能獲取巨額收入；軍火和炸藥的利潤也很高；販賣麻醉劑和其他毒品的利潤也相當豐厚，攜帶者甚至不惜冒生命危險闖關（販毒要被判死刑）。1973年，一名官員因藏有MX片劑而被罰款。據(jù)查，這僅是他所受賄賂的一部分，而他卻以此為條件，讓一艘載滿此種片劑的貨船進入關內(nèi)。如果這些片劑是麻醉品的話，該官員就會受到更重的懲罰。

（四）海關人員其他方面的腐敗

海關人員的腐敗主要表現(xiàn)在進口方面，但在其他方面仍然可以看到他們的腐敗現(xiàn)象。他們有時因受賄而影響調(diào)查。當某一官員因在貨物進口時收受貨主賄賂被調(diào)查時，一些相關工作人員被訪時因自己本身也有所受賄而不真實回答，因此影響調(diào)查。在1973年的一次不成功的訴訟中，當局指控一中級調(diào)查員向一位進口乳罩而未繳關稅的貿(mào)易商索取賄賂，可在質(zhì)證過程中卻遇到了收集證據(jù)困難的麻煩。另外，非法釀酒者、鴉片煙館經(jīng)營者、無照經(jīng)營酒精飲料的咖啡館老板，為了逃避海關和國產(chǎn)稅務局官員的檢查都會心甘情愿的行賄。例如，1966年，一官員因收取鴉片館老板的賄賂被判刑18個月。1972年，一官員因向無照出售酒精飲料商店老板索賄而被懲處[3]。

二、新加坡海關局清除腐敗的措施

在不到半個世紀的時間里，新加坡在控制腐敗方面就取得了巨大的成就，其海關局也采取了諸多舉措來反對腐敗。

（一）利用外部力量（貪污訴訟程序調(diào)查局）遏制腐敗

為了控制腐敗，新加坡在海關局之外設立了相當于香港廉政公署的“貪污訴訟程序調(diào)查局（CPIB）”。該局成立于上個世紀50年代初，早于香港廉政公署。1970年開始直屬總理公署，局長由總統(tǒng)任命，獨立行使職權，不受任何行政機關和個人干涉，調(diào)查范圍包括政府各部門、法定機構、企業(yè)及社會機構的任何貪污腐敗行為。該局的人員少，規(guī)模小，但擁有相當大的權限。該局檢察官只需出示文件，就有權調(diào)查任何一位高級官員的存款、股票、購置、支出賬、保險箱。新加坡自1952年建立貪污調(diào)查局到2012年，平均每年約受理1500件投訴，70年代貪污調(diào)查局調(diào)查處理了幾位部長、次長，名聲大振[4]。貪污調(diào)查局的高度權威性和雷厲風行的作風，塑造了新加坡對貪腐行為“零容忍”的形象。

（二）利用相關法規(guī)改革內(nèi)部獎懲制度

在1962年，新加坡制定了管理海關局的特別法——《公共服務與海關官員章程》。政府可以迫使一位腐敗官員辭職，但非經(jīng)聽證不得解雇之，然而部門可以通過行政處分來影響其提升。比如，海關官員因腐敗行為輕微而被法院宣告無罪，但他仍有可能因違犯了海關局的規(guī)章而受到行政處分。處分包括減少養(yǎng)老金，剝奪養(yǎng)老金直至解雇，通常的做法是告知本人其提升將會受到限制。同時，不但貪污腐化者本人要受到懲罰，就是其頂頭上司也將受到警告和處分。海關局規(guī)定：監(jiān)督者要對其下級加倍警覺并嚴密監(jiān)督，不可有絲毫松懈。另外，海關局還會采取另一些做法讓那些因不法行為而失去工作的人付出巨大代價：將被解雇者的情況通告給公共或私營的可能雇主，使被解雇者難于謀到新職。另一方面，海關局卻慷慨獎勵長期供職的人員，并且認為，揭露腐敗行為應當受到獎勵：對拒收賄賂的低級官員，應當以獎金、表揚、晉升等方式給予獎勵；高級官員通常不適合用物質(zhì)獎勵，可以通過宣傳報道來滿足他們的榮譽感。管理人員可以有充分權力給腐敗者以行政制裁；文職人員可依據(jù)有關規(guī)定處理非法行為。

（三）利用財產(chǎn)申報制度完善情報收集方式

新加坡有嚴密的財產(chǎn)申報制度，海關局也一直保持著完善的申報制與責任制，在這方面，海關局有著自己的方式：對可能的腐敗行為進行嚴密監(jiān)視，甚至有非常具體的做法，這增加了這些行為被發(fā)現(xiàn)和懲罰的機會。比如，每天在開始正式工作之前，海關官員必須對他們的零用現(xiàn)金及個人所有物進行登記，這一辦法便利了現(xiàn)場檢查。如果某官員的所有物超過了登記數(shù)目，那么他就被認為是受了賄賂，交易的過程就不必查了。這項政策在控制入關時的“小恩小惠”方面非常有效。1978年，一官員因有一筆未申報的錢而被抓住，事情真相是該官員一直以“加快結關手續(xù)”為名，向汽車司機索取小額賄賂。

另外，海關局通過公眾和商界兩條渠道來收集情報。議會議員每周有一個“見面日”，牢騷滿腹的公民可以在行政機構外宣泄不滿，這有助于發(fā)現(xiàn)腐敗。并且海關局還要求商界人士提供索賄的信息。

（四）通過各種方式加強監(jiān)督以約束腐敗行為

從專門的監(jiān)督部門來看，新加坡審計局要檢查政府每一部門的財務管理情況，向議會報告它所發(fā)現(xiàn)的問題（審計局官員主要是檢查現(xiàn)有監(jiān)控系統(tǒng)和程序的缺點并提出建議，它有點類似于香港防止貪污處的職能），然后，議會公共會計委員會對那些被發(fā)現(xiàn)污點的機構的官員進行質(zhì)詢。這一作法，使得政府各部門的工作更加謹慎、細致，也對海關局的反腐敗起到了很好的作用。

海關局內(nèi)部的自我監(jiān)督也不能忽視，在大多數(shù)情況下，低級官員工作時都是“成雙成對”的。這一作法雖然增加了費用，卻減少了工作人員與顧客單獨接觸的機會。官員經(jīng)常輪換，有特殊技術的下級官員除外，如舵手。這些措施使得特定的代理人與顧客之間腐敗的私交難以發(fā)展。

（五）通過減少自由裁量權來阻止權力濫用

雖然海關工作肯定會涉及自由裁量權問題，但低級官員的自由裁量權非常有限。值班官員通常只負責檢查內(nèi)容與檢查對象，而且有定額限制。每名官員的檢查限額在機場是5%，在高峰時間還要低些。稅率和稅種不允許自由裁量，盡管在評估特別項目上官員有一定的靈活性。

自由裁量權還由于組織機構內(nèi)部的層層檢查而受到限制。比如，官員在檢查報關單或車輛駛離自由貿(mào)易區(qū)時，有權決定讓哪些車輛和船只留下來接受檢查。如果發(fā)現(xiàn)非法進口或被懷疑偷稅漏稅，就要由上級官員和調(diào)查官來處理。當調(diào)查官對藏有走私貨物的房屋和車輛進行突然搜查時，其收集證據(jù)、決定調(diào)查對象等方面的自由裁量權，也要受到相當大的限制，要由上級進行復查和不定期的突然檢查。最后，對一件腐敗案件或非訴處理或從輕發(fā)落，都由高級官員來決定。否則，對小案件的訴訟，會消耗調(diào)查官、檢察官、法院的大量精力。這些內(nèi)部控制措施和等級檢查都有助于阻止權力濫用。

三、新加坡海關局反腐啟示

新加坡成功反腐是世界有名的案例，作為國家的一個重要部門，其海關局反腐的一些具體做法也對我國的反腐工作具有重大的啟示作用。

（一）建立獨立的外部反腐機構

在新加坡，《防止貪污法》頒布之后，貪污調(diào)查局成為反腐倡廉、整治腐敗的最高機關，直接隸屬于內(nèi)閣總理，貪污調(diào)查局的局長和副局長由總理直接任命并且只對總理負責，貪污調(diào)查局的每一名官員都有經(jīng)過局長簽署的委任狀并以此為法律授權的依據(jù)。

在我國，反腐敗的機構有中共紀律檢查機關、政府體系中的監(jiān)察機構、審計機關、國家預防腐敗局、司法機關中的法院和檢察院和處于外圍的金融、公安等其他機構。中國共產(chǎn)黨各級紀律檢查委員會，是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關，在整套反腐體系中，它是發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用（并非決策作用）的關鍵部門。紀委并非獨立機構，中紀委在黨的中央委員會領導下工作，地方各級紀委則要接受雙重領導：一是同級黨委會，二是上級紀委。監(jiān)察機關和紀委是“連體兒”，從中央到地方，紀委和監(jiān)察機關都采取了“合署辦公”的方式，用一套工作機構、兩個機構名稱，履行兩種職能。和紀委一樣，審計機關也實行“雙重領導”，同時對本級政府和上級審計機關負責并報告工作，且審計業(yè)務以上級審計機關領導為主。預防腐敗局僅在部分省份成立，成立時，往往也使用在該省監(jiān)察廳“加掛牌子”的方式和監(jiān)察部合署辦公。

由此看來，我國的一些反腐機構的獨立性不是很強，尤其地方機構，沒有完全脫離地方黨、政體系，還和地方管理體系掛鉤和牽連，吃地方飯，使用地方財政。

國際透明組織認為：為了成功地發(fā)揮作用，一個反腐敗機構必須具有以下特點：在政治上和操作上有獨立性，這樣甚至就可以調(diào)查政府最高層的腐敗；要有足夠的權力來查閱文件和詢問證人……[5]

盡管我國在加強紀委獨立性方面，目前已經(jīng)有了一些創(chuàng)新，例如：中紀委向各部委、各國有企業(yè)等派駐紀檢組，并逐步實現(xiàn)了對派駐機關的統(tǒng)一管理，增強了紀委派駐機關的相對獨立性，但我們的改革還不是很徹底，我們還應該進一步地加強紀委垂直領導，甚至將紀委直接改為僅由上級紀委領導。上述其他“雙重領導”的機構也應如此，否則會影響反腐效果。以審計機關為例，在雙重管理制度下，各級審計機關領導均由地方政府任免、經(jīng)費由地方財政供給，當審計發(fā)現(xiàn)問題時，就不得不考慮本級政府意見，可能難以運行懲治流程。

反腐機構懲治功能的發(fā)揮，除了獨立性，另外就是法治保障的問題了。我們在完善反腐敗機構設置的同時，還要賦予執(zhí)法機構更大的權力。

（二）政府部門大量收集官員情報

新加坡海關局有權從事大量收集情報的活動，有權對官員及其家屬的財政檔案任意檢查。如果官員的財產(chǎn)來路不明，他們必須證明其為合法所得。這樣，通過監(jiān)視、舉報、抽查、群眾反映等渠道，不但可以發(fā)現(xiàn)腐敗行為，而且可以通過收集到的情報發(fā)現(xiàn)腐敗的結果——“來路不明的財產(chǎn)”；舉證責任的轉(zhuǎn)移，增加了腐敗官員被發(fā)現(xiàn)和處罰的機會，腐敗因此而得到遏制。

在我國，應將現(xiàn)有的收入申報制度擴展為包括收入、財產(chǎn)、投資、個人重大事項的申報制度。各級政府人事部門建立專門的數(shù)據(jù)庫，按照人事管理權限分級管理公務員申報資料。申報資料嚴格保密，除法律規(guī)定之外，不得向社會公布。

現(xiàn)階段，我們可以逐步地實行這種制度。對外經(jīng)濟貿(mào)易大學國際商學院教授、博士生導師郝旭光就指出，中國官員公示財產(chǎn)可以分階段分類別進行管理：掌握大量資源的部委和沒有什么資源的部委要分類；部長、局長、處長要分類；省長、市長、縣長、鎮(zhèn)長要分類。分類是為了更好地管理，需要公示的是掌握了大量行政資源例如審批權等的官員的財產(chǎn)。開始階段不一定非得對全社會公示，可以逐漸積累經(jīng)驗后再展開。還可以先進行房產(chǎn)公示，且新任官員必須進行財產(chǎn)公示。財產(chǎn)公示的制度易簡不易繁，也可以借鑒國外的靜默期制度，就是從事宏觀管理權力很大的官員，任職期滿后五年內(nèi)不能從事管理領域相關的工作。

所有這些，都有利于官員信息的收集，當然，我們還應該建立更為完善的體系來收集官員的信息以遏制其腐敗的行為甚至腐敗想法的產(chǎn)生。

（三）加強對公務員的監(jiān)管

新加坡海關局充分保證人民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，對于民眾的有關貪腐的任何舉報，海關局都積極受理以至提交貪污調(diào)查局。高級海關官員的自由裁量權也受嚴格的監(jiān)督、檢查、控制和定期輪崗制度加以限制。

我們在完善制度的同時，要增強制度執(zhí)行的剛性，加大對執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員的監(jiān)督，對工作長期沒有起色、群眾強烈不滿的地方、部門、行業(yè)和單位的領導班子和成員要追究責任，讓制度這根“高壓線”真正“帶電”。另外，確定人民群眾的監(jiān)督主體地位，形成反對貪腐的合力。

（四）加強廉潔法律制度的建設

新加坡海關局在反腐敗的過程中，充分運用了國家的相關法律。從20世紀60年代開始，新加坡頒布了一系列與反腐敗相關的法律：《公務員法》《公務員守則和紀律條例》《財產(chǎn)申報法》《防止貪污法》《不明財物充公法令》《沒收貪污、販毒和其他嚴重罪行所得利益法》等。這些法律對貪腐的懲罰范圍和懲罰力度等相關問題，都規(guī)定得比較具體，海關官員一旦發(fā)生腐敗行為，在這些法律中都可以找到制裁的依據(jù)。比如，依據(jù)《公務員法》和《公務員守則和紀律條例》，海關官員實施公務日記制度，要求他們詳細記錄公務行為，由本部門常務秘書負責定期詳細審查，發(fā)現(xiàn)問題必須處理甚至送交貪污調(diào)查局。

新加坡海關局在懲罰腐敗的制度方面也是比較有特色的，主要是加重經(jīng)濟處罰力度使貪利目的不能實現(xiàn)。新加坡對貪污犯罪沒有死刑和無期徒刑，刑罰并不嚴厲，但對阻遏腐敗卻十分管用和有效。因為貪污一旦被發(fā)現(xiàn)，不但失去公職，喪失一大筆養(yǎng)老金和其他利益，而且還會遭受一連串的罰款、罰金及沒收財產(chǎn)等經(jīng)濟處罰，貪污成本十分高昂，以至海關工作人員都不敢以身試法。

我國只有刑法對貪污、受賄、瀆職等，作了懲治性規(guī)定。對因腐敗行為革職、降職、開除公職等事實，“賣官鬻爵”“弄權敲詐”“濫用權力”等腐敗現(xiàn)象，或未達到刑罰、處罰范圍，或無懲治性法律規(guī)定。

對此，我們也應該加強和完善這方面的法律制度的建設，比如，可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，制定一部綜合型的專門反腐敗法，規(guī)定具體、明確、操作性強的懲治、預防腐敗的措施和程序，將分散在黨規(guī)黨法和行政措施中的反腐敗制度和規(guī)范進行梳理、整合，吸收進專門反腐敗法中，以使我國反腐敗的制度措施更加有力[6]。再比如，我們可以完善反貪刑法制度，將刑法中的巨額財產(chǎn)來源不明罪與貪污罪合并，凡公務員財產(chǎn)來源不明的，不能說明合法來源的，均為貪污。增加貪污犯罪的經(jīng)濟處罰，提高罰金和罰款額度，使貪污分子貪利目的不能實現(xiàn)。

[1]李文.新加坡治腐：政治穩(wěn)定打基礎 嚴懲貪腐是關鍵[N].中國紀檢監(jiān)察報,2014-01-20.

[2]羅伯特·克利特加德.控制腐敗[M].北京:中央編譯出版社,1998.137.

[3]羅伯特·克利特加德.控制腐敗[M].北京:中央編譯出版社,1998.138.

[4]顏紅,艾年武.國外反腐敗與監(jiān)督[N].民主與法制時報,2012-09-24.

[5]胡鞍鋼.中國：挑戰(zhàn)腐敗[M].杭州:浙江人民出版社,2001，321.

[6]李國花.部分國家反腐敗法比較[J].天津市政法管理干部學院學報,2006,(4):42.

張光閃 內(nèi)江師范學院 副教授 政治學碩士

（責編 高生記）

※ 本文為四川省廉潔文化社科普及基地2014年資助項目“新加坡海關局反腐倡廉研究”（項目編號：LJWH1403）階段性成果。