派駐檢察室的設(shè)立及職能定位

張靜+肖宏偉

檢察機(jī)關(guān)派駐基層檢察室，是檢察機(jī)關(guān)深入踐行群眾路線、了解社情民意、實(shí)現(xiàn)檢力下沉的有效載。近年來(lái)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)建立派駐檢察室的工作正在積極開(kāi)展，它的設(shè)置對(duì)于優(yōu)化檢察職權(quán)配置、鞏固黨的執(zhí)政地位、強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義、保障公民合法權(quán)益具有重要作用。

一、建立派駐檢察室的法律依據(jù)

依據(jù)《人民檢察院組織法》第 2 條第 3 款規(guī)定：“省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院，根據(jù)工作需要，提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)。 1993 年 4月，最高人民檢察院通知下發(fā)《人民檢察院（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，派駐檢察室是縣（市）、市轄區(qū)民檢察院派駐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的工作機(jī)構(gòu)，檢察室設(shè)立的目的是要通過(guò)檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能，了解和解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)維護(hù)地區(qū)和諧穩(wěn)定，保障公民合法權(quán)益，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局?！豆ぷ鳁l例》第 4 條規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室根據(jù)（鎮(zhèn)）地域、人口、經(jīng)濟(jì)狀況和工作需要設(shè)置?！蓖?月，最高人民檢察院政治部下發(fā)通知，整頓各類檢察室。通知重申：“實(shí)踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)置，為完善有中國(guó)特色的社會(huì)主義檢察制度，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，密切同人民群眾的聯(lián)系，探索了一條新的途徑，為保護(hù)和促進(jìn)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，發(fā)揮了積極的作用?！边@是組織法關(guān)于人民檢察院在特殊區(qū)域設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的規(guī)定，其中“根據(jù)工作需要”，應(yīng)理解為根據(jù)黨和國(guó)家以及本級(jí)檢察機(jī)關(guān)所在地區(qū)的工作大局需要。最高人民檢察院于2010年10月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)各地派駐檢察室工作提出了具體要求，指出促進(jìn)檢力下沉的組織形式最重要的是加強(qiáng)和規(guī)范派出檢察室建設(shè)。當(dāng)前形勢(shì)下，設(shè)立派駐檢察室，是符合組織法立法本意的。

二、建立檢察室的歷史沿革

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著確保國(guó)家法律統(tǒng)一，確保人民的合法權(quán)益不受侵犯，確保執(zhí)法司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格公正執(zhí)法，維護(hù)社會(huì)公平正義的神圣職責(zé)。派出檢察室并不是最近兩年才出現(xiàn)的新鮮事物。

（一）自發(fā)建立時(shí)期。聽(tīng)民聲，察民情，順民意，上世紀(jì) 80年代隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，檢察機(jī)關(guān)試點(diǎn)建設(shè)了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，主要職能是發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)犯罪線索和提供法律服務(wù)。這對(duì)解決基層群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，提升檢察機(jī)關(guān)基層工作水平都發(fā)了重要作用。但處于摸索階段的派駐檢察室，部門設(shè)置多樣化，檢察權(quán)界定較為模糊，這一時(shí)期的檢察室基本上無(wú)章可循，導(dǎo)致派出檢察室工作職能的無(wú)序、失范和盲目。

（二）規(guī)范調(diào)整期。改革開(kāi)放以后，國(guó)家各項(xiàng)管理工作圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)展開(kāi)，1989年12月和1993年4月，最高人民檢察院相繼頒布《工作條例》，規(guī)定了六項(xiàng)職能，自此檢察機(jī)關(guān)設(shè)立檢察室開(kāi)始有了明確的法律規(guī)定，但隨著時(shí)間的推移和實(shí)踐的進(jìn)展，派駐檢察室設(shè)置的范圍過(guò)寬、過(guò)濫，管理工作薄弱，檢察室工作人員專業(yè)水平低，不能充分發(fā)揮檢察職能作用，負(fù)面效應(yīng)也凸現(xiàn)出來(lái)，少數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室甚出現(xiàn)了違法插手經(jīng)濟(jì)糾紛，越權(quán)辦案等現(xiàn)象。自1997年《刑事訴訟法》修改后，檢察機(jī)關(guān)不再有經(jīng)濟(jì)犯罪偵查權(quán)，1998年最高人面檢察院要求撤銷稅務(wù)檢察室，中共中央辦公廳于2001年3月24日印發(fā)中央編委提出的《地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》，對(duì)派出檢察室的設(shè)立采取審慎支持、嚴(yán)格把關(guān)的原則，隨后各地的派駐檢察室處于調(diào)整階段。

（三）重新探索時(shí)期。2006年以來(lái)，中央下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》后，各地檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)形勢(shì)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的建設(shè)為載體，逐步探索服務(wù)大局的新模式，2009年，各地檢察機(jī)從維護(hù)和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問(wèn)題出發(fā)，大力加強(qiáng)和規(guī)范了檢察室的建設(shè)。最高人民檢察院于2010年10月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)檢察室的建設(shè)給予了肯定。近年來(lái)，全國(guó)各地檢察機(jī)關(guān)建立派駐檢察室的工作正在積極開(kāi)展，它的設(shè)置對(duì)于優(yōu)化檢察職權(quán)配置、鞏固黨的執(zhí)政地位、強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義、保障公民合法權(quán)益具有重要作用。

三、派駐檢察室建立的必要性

1.加強(qiáng)派駐檢察室建設(shè)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的需要。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，全面正確履行檢察職責(zé)，真正做到讓人民滿意，是派駐檢察室工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，也是派駐檢察室生機(jī)和活力所在。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭良好，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)明顯提升，城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系總體是健康、穩(wěn)定的，但是城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)發(fā)展中確實(shí)尚存在一些不容忽視的矛盾和問(wèn)題，諸如對(duì)給企業(yè)設(shè)置障礙、破壞發(fā)展環(huán)境、嚴(yán)重?fù)p害政府形象、破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的案件時(shí)有發(fā)生。這些都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中不穩(wěn)定的因素和不和諧的音符，設(shè)立派駐檢察室嚴(yán)厲打擊各種犯罪，可以為居民創(chuàng)造安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)環(huán)境，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；另外，基層干部的職務(wù)犯罪現(xiàn)象日益突出，侵犯公民合法權(quán)益的犯罪以及土地政策調(diào)整、征占農(nóng)村土地等引發(fā)了一些顯性的和潛在的社會(huì)矛盾和糾紛。派駐檢察室通過(guò)收集基層干部職務(wù)犯罪案件線索，參與綜合治理，宣傳檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)、職能以及舉報(bào)、申訴的方法等，可以有效激發(fā)群眾的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)，可以創(chuàng)造廉潔高效的政務(wù)環(huán)境，可以為改革發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，可以為創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的生產(chǎn)生活環(huán)境，從而更有效地促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

2.加強(qiáng)派駐檢察室建設(shè)是完善基層司法工作機(jī)制、加強(qiáng)權(quán)力制衡的需要。 目前，法律監(jiān)督最大的需求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最薄弱的環(huán)節(jié)也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。新時(shí)期，各種社會(huì)矛盾層出不跌，基層部分干部的腐敗行為以及簡(jiǎn)單粗暴的工作方法所引發(fā)的矛盾長(zhǎng)期得不到解決和疏導(dǎo)，導(dǎo)致群體性事件頻繁，這與法律監(jiān)督不力有很大關(guān)系。而強(qiáng)化法律監(jiān)督必須要有陣地，法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、稅務(wù)、土地等行政派出機(jī)構(gòu)也一應(yīng)俱全有自己的基層“陣地”，而檢察機(jī)關(guān)缺乏類似的機(jī)構(gòu)，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為法律監(jiān)督的盲點(diǎn)。從社會(huì)控制角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)秩序缺乏科學(xué)而完善的法制治理機(jī)制，尤其是治理結(jié)構(gòu)中的法律監(jiān)督權(quán)仍處于基本缺失的狀態(tài)，未能實(shí)現(xiàn)完整意義上的分工制衡機(jī)制?？梢?jiàn)，現(xiàn)階段以及今后很長(zhǎng)一段時(shí)期，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大檢察工作在廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的覆蓋面，使檢察資源配置落實(shí)到基層，是健全中國(guó)司法體系的必由之路，而派駐檢察室無(wú)疑是建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律監(jiān)督主陣地的最好載體。

3.加強(qiáng)派駐檢察室的建設(shè)是擴(kuò)大檢察工作影響的需要。我國(guó)的司法體制決定了檢察機(jī)關(guān)職能屬性處于司法程序的中間地帶，加上檢察機(jī)關(guān)特殊的職能，導(dǎo)致檢察社會(huì)化程度較低。派駐檢察室的最大優(yōu)勢(shì)在于貼近群眾，貼近基層，法律監(jiān)督職能延伸到廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在檢察機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間架起一座橋梁，加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)和群眾的聯(lián)系，由于派駐檢察室是檢察機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)，它的工作成為轄區(qū)群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。派駐檢察室通過(guò)接受控申舉報(bào)、查辦職務(wù)犯罪、開(kāi)展犯罪預(yù)防、進(jìn)行法制宣傳、提供法律咨詢等，加強(qiáng)與轄區(qū)黨委、政府的聯(lián)系，密切與群眾的聯(lián)系，贏得轄區(qū)人民的信任，從而擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)在基層的社會(huì)影響力。

四、基層檢察機(jī)關(guān)設(shè)立派駐檢察室構(gòu)想

檢察事業(yè)的基礎(chǔ)在基層、難點(diǎn)也在基層，發(fā)展希望也在基層，加強(qiáng)派駐檢察室建設(shè)是強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的大勢(shì)所趨，基層檢察院建立派駐檢察室，是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察體制、法律框架內(nèi)的探索、創(chuàng)新和發(fā)展。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口數(shù)量、地理環(huán)境、工商交通、政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展各異，設(shè)立檢察院派出機(jī)構(gòu)要緊緊圍繞派駐鎮(zhèn)街的司法需求，因地制宜、實(shí)事求是有重點(diǎn)地設(shè)立。鑒于派駐檢察室工作的法律性和政策性比較強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)充分依托區(qū)紀(jì)檢鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)察工作室平臺(tái)，分別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢監(jiān)察工作一室、二室、三室、四室所在地建立派駐檢察室，做好相應(yīng)檢察工作。

1.人員編制。派駐檢察室的檢察人員，應(yīng)從具有檢察人員資格的人員中擇優(yōu)挑選，并且是專職人員，而不從社會(huì)上聘請(qǐng)人員，或者使用兼職人員，并且人員配置上原則上不少于3人。在人員編制較少的情況下，向組織部門爭(zhēng)取一定的人員編制，從而明確工作責(zé)任、工作任務(wù)、工作目標(biāo)，為本地經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展發(fā)揮力量。

2.機(jī)構(gòu)設(shè)置。派駐檢察室的設(shè)置需要具備多方面的條件，既有辦公設(shè)施等硬件建設(shè)，又有運(yùn)行流程、制度保障等方面的軟件配套。基層檢察機(jī)關(guān)應(yīng)爭(zhēng)取地方政府支持，為派駐檢察室解決好專門的辦公辦案用房，并配齊人員，配備車輛，給予一定的資金支持，從而保障派駐檢察室規(guī)范有序運(yùn)行。

3.管理機(jī)制。派駐檢察室作為檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作機(jī)構(gòu)，與派出院其他內(nèi)設(shè)部門相平行，行政與業(yè)務(wù)受檢察長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，派駐檢察室屬于檢察機(jī)關(guān)的一部分，具有獨(dú)立性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)要確保派駐檢察室的獨(dú)立地位，保證主要職能不被異化，使派駐檢察室真正能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。