論我國(guó)外匯管理制度的立法完善

呂淑芳

論我國(guó)外匯管理制度的立法完善

呂淑芳

外匯管理是各個(gè)國(guó)家或地區(qū)通過頒布相關(guān)法律和法規(guī)，對(duì)外匯交易、外匯匯率及外匯市場(chǎng)實(shí)施管理，目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)際收支平衡與貨幣匯率穩(wěn)定。改革開放以來，我國(guó)先后制定了許多與外匯管理相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章制度，外匯管理的法律制度框架已基本形成，但仍存在不少問題和不足，這些將直接影響到我國(guó)外匯管理制度的實(shí)施。因此，健全和完善我國(guó)的外匯管理法律制度已成為一項(xiàng)重要任務(wù)。

外匯管理 法律制度 立法

世界各國(guó)實(shí)施外匯管理制度最核心的目的是為了保證本國(guó)的金融健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的國(guó)際收支平衡，維護(hù)本國(guó)貨幣秩序以及促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展。具體來說，執(zhí)行外匯管理制度能有效防止國(guó)內(nèi)資金外逃和遏止外匯投機(jī)，維持穩(wěn)定外匯匯率和國(guó)際收支平衡，使得對(duì)外貿(mào)易正常發(fā)展，這是外匯管理最基本最重要的目標(biāo)。其次，實(shí)施外匯管理能夠穩(wěn)定匯率、增加外匯儲(chǔ)備，還能限制國(guó)外商品的大量輸入，以減少貿(mào)易逆差。最后，外匯管理還可以穩(wěn)定本國(guó)物價(jià)，平衡本國(guó)經(jīng)濟(jì)。我國(guó)實(shí)行改革開放以來，先后制定了一系列的外匯管理法律法規(guī)等，法律制度框架已基本形成。目前我國(guó)外匯管理的立法主要包括以下幾個(gè)途徑：由全國(guó)人大常委會(huì)制定頒布法律，由國(guó)務(wù)院制定頒布法規(guī)，由中國(guó)人民銀行和國(guó)家外匯管理局制定頒布規(guī)章等。

一、我國(guó)外匯管理制度的立法發(fā)展

我國(guó)從1949年成立至今，外匯管理制度的立法發(fā)展總體而言可分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段是1949年到1953年，新中國(guó)剛成立，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于百?gòu)U待興的階段，外匯管理政策和規(guī)定比較專斷：確定外匯匯率，外匯不得流通，由中國(guó)銀行對(duì)外匯進(jìn)行統(tǒng)一管理。

第二個(gè)階段是1953年到1978年，由于我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，缺少外匯儲(chǔ)備為適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)需求，政府實(shí)行嚴(yán)格的外匯管理制度，統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一分配，即外貿(mào)企業(yè)必須把獲得的外匯收入全部上繳國(guó)庫(kù)，由國(guó)家統(tǒng)一分配與使用。

第三個(gè)階段是我國(guó)實(shí)行改革開放政策后，國(guó)家對(duì)外貿(mào)和金融體制進(jìn)行深化改革。為了適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，我國(guó)的外匯管理制度也進(jìn)行了相應(yīng)的改革和調(diào)整，管理制度由嚴(yán)格管制過渡到有限制的管理，進(jìn)一步調(diào)整為部分放松管理。

1980年12月5日，我國(guó)通過了《中華人民共和國(guó)外匯管理暫行條例》，該條例于1981年3月1日起正式施行，這也是我國(guó)關(guān)于外匯管理的第一部專門條例法規(guī)。而后政府為了使得該條例適應(yīng)當(dāng)時(shí)外匯管理的需求，又公布了一系列施行細(xì)則，但仍不夠完善，存在許多不足。

1994年，我國(guó)外匯管理體制有了較大變革，并首次明確提出，外匯管理的改革目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民幣與外匯的自由兌換。當(dāng)年，我國(guó)根據(jù)多年外匯管理改革的實(shí)踐，對(duì)《中華人民共和國(guó)外匯管理暫行條例》進(jìn)行了修訂。1996年，《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》正式頒布，并在1997年根據(jù)人民幣經(jīng)常項(xiàng)目可兌換的實(shí)踐修改了該《條例》，這與之前的《暫行條例》相比有了很大的改進(jìn)，管理上更加科學(xué)合理，適應(yīng)了中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的外匯市場(chǎng)發(fā)展。不僅如此，該《條例》還確立了我國(guó)外匯管理的基本制度，給外匯管理構(gòu)建了基本的法律框架，起到了提綱挈領(lǐng)的作用，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)發(fā)展起到關(guān)鍵作用。

隨著時(shí)代發(fā)展，我國(guó)也在其他外匯領(lǐng)域制定了相應(yīng)的法規(guī)。例如由于我國(guó)的個(gè)人外匯交易越來越多，范圍規(guī)模都逐漸擴(kuò)大，國(guó)家對(duì)個(gè)人外匯交易做出了許多相關(guān)規(guī)定。在2006年，中國(guó)人民銀行制定并通過了《個(gè)人外匯管理辦法》，并于2007年2月1日正式實(shí)施。2007年1月，由國(guó)家外匯管理局制定的《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》正式頒布并于同年2月1日正式實(shí)施。不僅如此，國(guó)家外匯管理局還頒布了《結(jié)匯、售匯及付匯管理規(guī)定》《境外外匯賬戶管理規(guī)定》和《境內(nèi)外匯賬戶管理規(guī)定》等一系列規(guī)章制度，目的就是為了進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外匯交易的嚴(yán)格管理。

二、我國(guó)外匯管理立法中存在的問題

改革開放以來，我國(guó)外匯管理制度進(jìn)行了一系列改革，外匯管理的立法也不斷健全，這些法律法規(guī)對(duì)規(guī)范外匯交易行為起到了至關(guān)重要的作用。盡管如此，外匯管理法律制度仍存在著不少問題，這些問題若不及時(shí)解決，會(huì)對(duì)我國(guó)外匯交易市場(chǎng)造成不良影響，加大外匯交易的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響我國(guó)外匯市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

1.外匯管理法律位階低。

法律位階指的是法律制定時(shí)，制定的主體不同和程序不同，因此法律的權(quán)威性也不同。憲法在我國(guó)所有法律中具有最高的法律地位，所有的法律法規(guī)、地方行政法規(guī)還有規(guī)章制度在制定時(shí)都不能違背憲法。其次是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律，最后是政府部門制定的行政法規(guī)和規(guī)章制度。在我國(guó)，有關(guān)外匯的法律中位階最高的是《關(guān)于懲治騙購(gòu)?fù)鈪R、逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》，該《決定》是由全國(guó)人大常委會(huì)通過并頒布，而不是由全國(guó)人大通過，盡管如此這已經(jīng)是我國(guó)外匯管理制度中屬于狹義上法律的唯一一部了。而《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》屬于行政法規(guī)范疇，其他管理制度大多是由國(guó)家外匯管理局、中國(guó)人民銀行制定頒布的部門規(guī)章。行政法規(guī)和部門規(guī)章權(quán)威性不夠，在法律上位階較低，由此可見我國(guó)應(yīng)對(duì)外匯管理法律體系構(gòu)建給予更多重視。而在金融其他領(lǐng)域，比如證券、保險(xiǎn)、信托和銀行等，國(guó)家都頒布專門的法律，但是關(guān)于外匯的專門法律《外匯法》一直都沒有頒布出臺(tái)。與我國(guó)相比，在一些外匯管理制度比較成熟完善的國(guó)家，都首先由國(guó)家立法機(jī)關(guān)部門制定好一部外匯管理的法律，然后再根據(jù)該基礎(chǔ)法律來制定相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章制度，使得外匯法律體系的結(jié)構(gòu)得以健全。所以我國(guó)還需提高外匯管理相應(yīng)的位階，提高其法律的權(quán)威性。

2.外匯管理法律范圍不全面。

關(guān)于我國(guó)外匯管理法律制度的不足，除了外匯法律位階不夠高，還存在外匯法律的范圍不夠全面的問題。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，缺少統(tǒng)一的《外匯法》，而管理法的功能現(xiàn)在主要由《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》來代替，《條例》中的內(nèi)容覆蓋面還不夠完善，整體存在許多不足。

第二，在外匯市場(chǎng)管理方面還應(yīng)有一部《外匯市場(chǎng)管理法》，用以規(guī)范外匯市場(chǎng)的行為。在我國(guó)，國(guó)家外匯管理局于1995年頒布了《中國(guó)外匯交易中心市場(chǎng)交易規(guī)則》，于1996年頒布了《銀行間外匯市場(chǎng)管理暫行規(guī)定》，這兩部管理規(guī)章由于年代久遠(yuǎn)，已經(jīng)不能和現(xiàn)在的外匯市場(chǎng)相適應(yīng)。另外，國(guó)家外匯管理局于2005年還頒布了《銀行間外匯市場(chǎng)人民幣外匯即期交易規(guī)則》和《銀行間外匯市場(chǎng)做市商指引(暫行)》這兩個(gè)管理規(guī)章，但是管理范圍較小，也不能推廣使用，由此我們可以看出，在關(guān)于外匯市場(chǎng)管理方面的法律也是缺乏的。

第三，還應(yīng)有一部關(guān)于金融機(jī)構(gòu)管理的《金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理法》，雖然我國(guó)已經(jīng)制定了許多關(guān)于金融機(jī)構(gòu)的外匯法律法規(guī)，比如《非銀行金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》《銀行外匯業(yè)務(wù)管理規(guī)定》以及《外資銀行結(jié)匯、售匯及付匯業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則》等，但這些法規(guī)之間銜接得不夠好，其中有一部分已不能適應(yīng)時(shí)代的需求，若不能改進(jìn)會(huì)制約金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)的開展。

第四，還應(yīng)針對(duì)外匯管理職責(zé)分配制定一部專門的法律，用來明確相關(guān)單位的分管責(zé)任。在《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》中，我國(guó)的外匯管理由國(guó)家外匯管理相關(guān)單位負(fù)責(zé)，但具體的分工不夠明確，比如中國(guó)人民銀行和國(guó)家外匯管理局之間，職責(zé)分配不清晰，存在一定的漏洞。

3.外匯法律內(nèi)容不完善。

外匯管理制度中除了法律覆蓋范圍不全面，在內(nèi)容上也存在著不足之處，這些不足造成的漏洞，給一些不遵紀(jì)守法人員可乘之機(jī)。比如在《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》中，規(guī)定對(duì)違法人員要處以五萬至三十萬元之間的罰款，但沒有明確規(guī)定違法行為的具體數(shù)額，這就給了執(zhí)法人員很大的執(zhí)法空間。也容易造成一些不遵紀(jì)守法的執(zhí)法者吃回扣或者給熟人網(wǎng)開一面的情況出現(xiàn)，腐敗容易滋生。還有在《個(gè)人外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》中，規(guī)定了我國(guó)公民一年外匯結(jié)匯總額是5萬美元，按照目前的人民幣對(duì)美元匯率大約是31萬人民幣，是一筆不小的數(shù)目，這就給了一些不法公民從事洗錢的機(jī)會(huì)，若采用多個(gè)身份證進(jìn)行外匯交易行為，便可將數(shù)額巨大的不法資金轉(zhuǎn)移到國(guó)外。如何在法律法規(guī)上對(duì)這種行為進(jìn)行監(jiān)管，也是需要明確的。

4.外匯管理的法律實(shí)施存在漏洞。

法律實(shí)施的一個(gè)完整過程是有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。首先有法可依在外匯管理上已基本做到，外匯管理的相關(guān)法律法規(guī)已做出了許多明確規(guī)定，但是在執(zhí)行實(shí)施的過程中靈活性不夠。另外，外匯管理局是我國(guó)外匯管理中的唯一部門，外匯管理的權(quán)力集中，雖然在一定程度上利于管理，能夠避免其他單位在外匯處理中職責(zé)不清的情況，但權(quán)力過于集中也容易產(chǎn)生權(quán)力監(jiān)管真空，執(zhí)法必嚴(yán)的原則有時(shí)難以做到。某些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不嚴(yán)格執(zhí)法，講關(guān)系人情，吃回扣拿紅包，違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這給外匯法律實(shí)施的權(quán)威性公正性造成不良影響，無疑對(duì)違法必究提出了更高的監(jiān)督要求，所以還需對(duì)外匯管理法律實(shí)施監(jiān)督。

5.外匯法律與相關(guān)法律協(xié)調(diào)不夠。

眾所周知，外匯管理在處理業(yè)務(wù)時(shí)，不是獨(dú)立的，需要和其他管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行配合，比如銀行監(jiān)督機(jī)構(gòu)、對(duì)外貿(mào)易管理機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)部門和工商管理等單位部門一起參與。因此，外匯管理的法律制度就存在一個(gè)比較關(guān)鍵的問題，就是外匯法律必須與其他管理機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)形成很好的協(xié)調(diào)性，這樣才能健全各項(xiàng)職責(zé)，配合管理。然而，我國(guó)現(xiàn)在的外匯管理法律制度并沒有完全做到。法律位階較高的外匯管理法律，比如由全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)制定的法律以及國(guó)務(wù)院制定頒布的法規(guī)，就能與其他管理機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)有很好的協(xié)調(diào)性，可是由外匯管理局和中國(guó)人民銀行制定頒布的規(guī)章制度就與各部門機(jī)構(gòu)的法律協(xié)調(diào)性較差，這對(duì)外匯管理帶來不少困難，影響外匯管理工作。

三、外匯管理的立法完善

1.提高外匯管理法律的位階。

經(jīng)過改革開放30多年經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)外匯管理制度已經(jīng)日趨成熟，但目前外匯管理法律位階最高、最具權(quán)威性的只有《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》，該條例雖然增加了許多細(xì)則規(guī)定，可還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。尤其是我國(guó)早已加入了WTO，外匯管理已經(jīng)逐漸放開，趨向市場(chǎng)化并積極與國(guó)際外匯市場(chǎng)接軌。所以由全國(guó)人大制定頒布一部成熟的《外匯法》非常有必要，這將進(jìn)一步完善我國(guó)外匯管理法律體系。但也不能為了法律而快速頒布，這可能會(huì)造成與實(shí)際脫節(jié)的現(xiàn)象，需反復(fù)修改。所以可逐步落實(shí)一些長(zhǎng)期實(shí)行的規(guī)章規(guī)定，將其賦予法律效力，上升為法律法規(guī)穩(wěn)定保留下來。同時(shí)，也需盡快制定一些與外匯管理相配套的法律法規(guī)，從整體上完善外匯管理法律體系。經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)施后，便可給全國(guó)人大詳細(xì)制定《外匯法》提供較好的法律基礎(chǔ)。早在2003年，全國(guó)人大常委會(huì)就已經(jīng)把《外匯法》納入了立法規(guī)劃，立法也是一個(gè)逐步制定，逐漸完善的過程。2005年全國(guó)人大常委會(huì)也明確表態(tài)，《外匯法》草案制定也將啟動(dòng)。所以可以堅(jiān)信在不遠(yuǎn)的將來，《外匯法》必將制定頒布，提高外匯管理法律的位階，權(quán)威性將得到落實(shí)。

2.健全外匯法律體系。

關(guān)于外匯法律的范圍不夠全面的問題，應(yīng)在盡快制定頒布《外匯法》的條件下，健全國(guó)家的外匯法律體系。因?yàn)椤锻鈪R法》起到一個(gè)提綱挈領(lǐng)的基礎(chǔ)作用，以此為基礎(chǔ)就可健全外匯法律體系。例如在《外匯法》的基礎(chǔ)上，制定關(guān)于外匯市場(chǎng)管理的法律，以加強(qiáng)外匯市場(chǎng)的管理。另外還要制定關(guān)于金融管理的法律，進(jìn)一步加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)管理，還需對(duì)外匯管理的相關(guān)工作職責(zé)進(jìn)行明確劃分，尤其是外匯管理局的管理職責(zé)和中國(guó)人民銀行的管理職責(zé)，互相分工協(xié)調(diào)，工作不模糊重復(fù)。除此以外，還要從外匯市場(chǎng)的發(fā)展和中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，對(duì)《外匯法》不斷進(jìn)行修訂，以符合當(dāng)前我國(guó)外匯管理的需求。尤其是我國(guó)加入WTO后，外匯交易與日俱增，也會(huì)增加許多業(yè)務(wù)上的困難，這就需要根據(jù)市場(chǎng)的實(shí)際情況不斷健全和完善我國(guó)的外匯管理法律體系，保證外匯市場(chǎng)、外匯交易有序進(jìn)行。

3.完善外匯管理法律內(nèi)容。

對(duì)于外匯管理法律中，一些不明確的內(nèi)容要及時(shí)完善更新，以保證現(xiàn)行的法律法規(guī)與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)當(dāng)前的市場(chǎng)管理要求?！吨腥A人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》自頒布以來已有18年之久，該《條例》的許多內(nèi)容已經(jīng)陳舊，不符合當(dāng)前的外匯管理需求。目前我國(guó)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，外匯儲(chǔ)備已接近4萬億美元，而且還可能不斷增多，所以應(yīng)首先調(diào)整關(guān)于外匯儲(chǔ)備方面的法律法規(guī)。其次，對(duì)于人民幣經(jīng)常項(xiàng)目?jī)稉Q，早在1996年《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》已提出來，當(dāng)時(shí)對(duì)資本項(xiàng)目嚴(yán)格管理。但是隨著中國(guó)加入WTO后，國(guó)家對(duì)外匯資本項(xiàng)目控制已經(jīng)逐漸放寬，盡管這不是WTO的協(xié)議規(guī)定，可加入WTO務(wù)必加大了對(duì)人民幣的兌換需求，所以逐步推進(jìn)人民幣經(jīng)常項(xiàng)目?jī)稉Q非常有必要。最后，還要考慮在外匯市場(chǎng)出現(xiàn)緊急情況下，有緊急應(yīng)對(duì)措施。比如早些年出現(xiàn)金融危機(jī)的情況，損害到許多國(guó)家的金融行業(yè)，甚至危害到整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。外匯管理法律在這種情況下也應(yīng)有相關(guān)的措施，來避免外匯市場(chǎng)的進(jìn)一步損失。在這方面我們可以參考臺(tái)灣地區(qū)的《外匯管理?xiàng)l例》中的一條規(guī)定，當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)緊急危機(jī)情況下，政府可根據(jù)實(shí)際情況關(guān)閉外匯交易市場(chǎng)。所以，我們也應(yīng)在外匯管理法律中增加這一條規(guī)定，來防止外匯市場(chǎng)出現(xiàn)緊急情況下，給國(guó)家經(jīng)濟(jì)造成更大經(jīng)濟(jì)損失。

4.嚴(yán)格執(zhí)行外匯管理法律法規(guī)。

制定頒布外匯管理法律，是實(shí)現(xiàn)外匯管理的前提，執(zhí)行過程才是關(guān)鍵。我國(guó)在制定外匯管理法律法規(guī)方面的工作已取得初步成效，法律體系的框架已基本構(gòu)建成型，但是在執(zhí)行外匯管理法律方面的工作還不夠。應(yīng)首先加大外匯管理法律法規(guī)的宣傳工作，將外匯管理的法律普及到位。近年來我國(guó)很多民眾都進(jìn)行外匯業(yè)務(wù)，加大宣傳讓更多民眾了解知曉外匯管理法律制度，對(duì)增強(qiáng)民眾的自覺守法意識(shí)很有幫助。同時(shí)也要對(duì)外貿(mào)企業(yè)加強(qiáng)法律宣傳，對(duì)外匯管理有清醒認(rèn)識(shí)，避免違法違紀(jì)。其次要對(duì)外匯管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法部門加強(qiáng)管理，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)，保證在執(zhí)行過程中公平公正，不偏不倚。對(duì)違法違紀(jì)行為絕不放過，以保證法律的權(quán)威性。

5.增加外匯管理法律協(xié)調(diào)性。

管理外匯業(yè)務(wù)不是一項(xiàng)單獨(dú)的工作，外匯業(yè)務(wù)工作與其他金融行業(yè)的單位部門息息相關(guān)，因此我國(guó)的外匯管理部門也應(yīng)與其他金融行業(yè)的部門加強(qiáng)聯(lián)系。在處理外匯管理機(jī)構(gòu)和其他部門機(jī)構(gòu)的工作方面，外匯管理法律也要增加法律上的協(xié)調(diào)性。但是我國(guó)在這方面工作是缺失的，一般是由上級(jí)部門協(xié)商管理，對(duì)于職責(zé)分工不夠明確，許多制度缺乏法律效力，這樣就造成執(zhí)行工作沒有穩(wěn)定性，若出現(xiàn)外匯管理上的問題時(shí)各部門容易互相推諉，所以應(yīng)在這方面加強(qiáng)外匯法律的協(xié)調(diào)性，用來協(xié)調(diào)各部門機(jī)構(gòu)的工作，把外匯管理工作落實(shí)到位。

四、總結(jié)

綜上所述，我國(guó)的外匯管理法律制度還存在不少問題，法律體系還不夠完善，需要進(jìn)一步進(jìn)行分析研究，以制定出符合我國(guó)國(guó)情的外匯管理法律制度，實(shí)現(xiàn)我國(guó)外匯市場(chǎng)的平等穩(wěn)定，推進(jìn)我國(guó)外匯法律體系與國(guó)際接軌。尤其是在我國(guó)加入WTO后，外匯交易會(huì)出現(xiàn)新的問題，也會(huì)有新的機(jī)遇，這都需要我們好好研究，努力完善外匯管理法律體系，維持市場(chǎng)秩序，為我國(guó)的外匯市場(chǎng)創(chuàng)造良好的環(huán)境，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

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呂淑芳 山西省委黨校 講師 碩士

（責(zé)編 高生記）