淺析后冷戰(zhàn)時期美國對東南亞的外交政策

常帥

淺析后冷戰(zhàn)時期美國對東南亞的外交政策

常帥

美國的東南亞政策從僅僅是貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)利益的獲得場所到二戰(zhàn)之后的戰(zhàn)略核心區(qū)域，該地區(qū)作為一個整體開始成為美國全方位的戰(zhàn)略利益關(guān)注區(qū)。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，美國的東南亞政策又經(jīng)歷了四位總統(tǒng)的制定和執(zhí)行，發(fā)生了不同程度的變化。本文旨在重點觀察冷戰(zhàn)后美國對東南亞的外交政策，圍繞著美國的國家利益，東南亞在如今又成為了美國的重點關(guān)注地區(qū)，以維護(hù)其不斷下降的國際地位。

后冷戰(zhàn)時期 美國 東南亞 外交政策

早在17世紀(jì)，英屬北美殖民地的船只就在東印度群島出現(xiàn)。美國建國后，美國人就同爪哇、菲律賓群島開始貿(mào)易往來。1851年，美國與泰國簽署了友好合作條約，從而成為了西方國家中第一個與東南亞地區(qū)簽署條約的國家。在19世紀(jì)，美國除了在此地大量地買賣香料外，對這里并無好的印象，在美國人眼里，這里的人民貧窮，政府腐敗。因此，在這一時期美國主要與東南亞國家開展非官方層面的交往，從事貿(mào)易和傳教活動，美國尚未把該地區(qū)視為深刻關(guān)系到美國國家利益的戰(zhàn)略地區(qū)。

隨著資本主義國家發(fā)展到帝國主義時期，各大國不約而同地加入到全球爭奪地盤的時期。1898年的美西戰(zhàn)爭開啟了美國在東南亞尋求政治軍事正式存在的時代。其結(jié)果之一是使美國在東南亞獲取了殖民地菲律賓，成為其在東南亞的戰(zhàn)略基石。但即使如此，美國的傳統(tǒng)觀念仍然認(rèn)為，除了菲律賓之外，作為一個整體的東南亞不在美國政府的利益關(guān)注之內(nèi)。直到二戰(zhàn)爆發(fā)，美國才認(rèn)識到東南亞的重要價值。

一、美國東南亞政策的起始點以及冷戰(zhàn)結(jié)束前的東南亞政策

美國的東南亞政策始于二戰(zhàn)結(jié)束之后。有學(xué)者認(rèn)為：“在1940—1941年之前，東南亞對美國而言是可以忽略不計的地區(qū)，美國對東南亞外交政策的轉(zhuǎn)變始于1941—1945年?！泵绹饨挥^念和作為其物質(zhì)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)、軍事實力的變革推動著戰(zhàn)后美國對外政策的轉(zhuǎn)變以及隨之而來的對國際政治中邊緣地區(qū)影響的增強。這一點在美國與東南亞之間關(guān)系的深遠(yuǎn)變化中表現(xiàn)得十分明顯。可以說，正是由于二戰(zhàn)，美國軍事力量才得以伸展到了西太平洋，因而“到戰(zhàn)爭結(jié)束時，美國已成為東南亞地區(qū)最主要的外來力量”。

在二戰(zhàn)前，由于當(dāng)時的殖民體系沒有瓦解，殖民秩序暫時維持了東南亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定，使得美國能夠在此地區(qū)穩(wěn)步地擴大自己的經(jīng)濟(jì)利益。在美國參加二戰(zhàn)后，麥克阿瑟將軍帶著美國軍隊踏上解放菲律賓的征程，并逐漸控制了東南亞—太平洋這一地區(qū)，排擠了其他在東南亞的殖民國家。隨著戰(zhàn)后雅爾塔體系的建立以及冷戰(zhàn)的開始，東南亞的重要價值逐漸凸顯，美國意識到東南亞是一個對世界和平、穩(wěn)定及繁榮都有重大意義的地區(qū)，同時，也是一個對美國國家安全利益發(fā)揮至關(guān)重要作用的地區(qū)。從此美國開始大規(guī)模干預(yù)此地區(qū)的事務(wù)，1954年艾森豪威爾“多米諾骨牌理論”提出，為了避免共產(chǎn)主義對東南亞產(chǎn)生影響，1954年9月，美國與東南亞國家簽訂了《東南亞集體防務(wù)條約》，“防范社會主義國家的侵略”，東南亞成為了美國遏制共產(chǎn)主義的前沿。60年代，東南亞地區(qū)一系列熱點問題的發(fā)生以及當(dāng)時的國際環(huán)境，使得東南亞地區(qū)的形勢逐漸對美國不利，隨著越南戰(zhàn)爭的爆發(fā)以及后來美軍的撤離、越南的統(tǒng)一，美國由積極介入東南亞地區(qū)的政策轉(zhuǎn)向了在這一地區(qū)收縮，美國不得不調(diào)整其軍事援助方針，加強經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易聯(lián)系。80年代，美蘇關(guān)系的重新緊張加強了美國在東南亞地區(qū)的存在。面對蘇聯(lián)在東南亞的軍事進(jìn)攻，美國重新把重點放回到發(fā)展與東盟國家的安全防務(wù)關(guān)系上來。

二、冷戰(zhàn)后美國對東南亞的外交政策

隨著1991年12月蘇聯(lián)的解體，冷戰(zhàn)結(jié)束，美國依靠其無與倫比的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事實力成為了世界上唯一的超級大國。兩極格局的突然變化使得美國不得不根據(jù)變化了的國際和國內(nèi)形勢改變美國的地區(qū)戰(zhàn)略。由于蘇聯(lián)共產(chǎn)主義威脅的消失，同時東南亞地區(qū)作為美國反共反蘇的前沿陣地，隨著“東盟各國實際已經(jīng)不存在來自任何外部大規(guī)模入侵的威脅，他們已經(jīng)不需要美國的軍事保護(hù)了”。因此美國由杜魯門時期開始的遏制戰(zhàn)略可以停止，減少美國在東南亞的軍事存在，實施必要的戰(zhàn)略收縮，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為美國在冷戰(zhàn)結(jié)束初期的選擇。美國將在一個新的戰(zhàn)略框架內(nèi)調(diào)整冷戰(zhàn)后美國的東南亞戰(zhàn)略。

1.老布什政府。

根據(jù)地區(qū)安全發(fā)生的復(fù)雜變化，老布什政府開始調(diào)整美國的東南亞戰(zhàn)略。1990年3月，老布什總統(tǒng)向國會提交了《國家安全戰(zhàn)略報告》，提出了“超越遏制”和“世界新秩序”的戰(zhàn)略。其中有幾個重要因素對美國的新對外政策產(chǎn)生了影響。

第一，美國國力的衰退。美國著名學(xué)者羅伯特吉爾平在他的研究中認(rèn)為，美國的霸權(quán)時代已經(jīng)結(jié)束，美國在世界國民生產(chǎn)總值中的比重下降了一半，進(jìn)入90年代，各種衰退跡象也一步步顯現(xiàn)出來。第二是美國國內(nèi)新孤立主義思潮的日益上升。對美國決策制定者造成了很大的影響。于是老布什總統(tǒng)削減了在東南亞的駐軍，并在不久后關(guān)閉美國在菲律賓的克拉克空軍基地和蘇比克灣的海軍基地。美國在東南亞地區(qū)開展有限戰(zhàn)略收縮的同時，仍繼續(xù)強調(diào)在東南亞地區(qū)駐軍的重要性，同時東盟中一些國家也擔(dān)心美國撤走后中國、日本和印度會填補權(quán)力真空，都在某種程度上采取拉住美國的戰(zhàn)略。美國在此時也進(jìn)行了一系列的活動，向馬來西亞、泰國和新加坡進(jìn)行了一系列的軍事援助，提高其軍事管理技術(shù)和后勤技術(shù)，同時使得美軍能夠在這些國家得到艦船維修和戰(zhàn)術(shù)指揮等。

2.克林頓政府。

與冷戰(zhàn)時期相比較，克林頓政府對東南亞政策發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變?？肆诸D政府在保證軍事安全的前提下，盡力獲取冷戰(zhàn)后相對緩和的國際環(huán)境所帶來的紅利，把發(fā)展在東南亞的投資和貿(mào)易作為其政策核心，同時積極開拓新興市場?？肆诸D對區(qū)域事務(wù)的處理也是圍繞著上述政策核心進(jìn)行的。冷戰(zhàn)后新的局勢導(dǎo)致美國在東南亞的安全關(guān)系發(fā)生了一系列變化?？肆诸D上任后，美國在東南亞軍事領(lǐng)域面臨的最大變化就是失去了在菲律賓的軍事基地，結(jié)束了美國在東南亞擁有軍事基地和駐軍的歷史。為了繼續(xù)維護(hù)美國在該地區(qū)的安全和利益?？肆诸D政府繼續(xù)通過與東南亞國家舉行聯(lián)合軍事演習(xí)、簽署港口和軍事設(shè)施使用協(xié)議，以及訓(xùn)練、軍售、后勤保障和其他交換活動，維持并鞏固在東南亞的雙邊和多邊安全合作關(guān)系，繼續(xù)保持美國在這一區(qū)域活躍的軍事存在和東南亞地區(qū)的海峽暢通，并使這一地區(qū)成為其在印度洋和中東展開軍事行動的跳板。

在雙邊安全合作方面，美國和菲律賓、泰國是締約盟國，新加坡則對美國的軍事存在持贊同和支持的態(tài)度。美國和這些國家保持了一定頻度的軍事演習(xí)，加強軍事聯(lián)系。在區(qū)域安全方面，克林頓政府認(rèn)為東盟地區(qū)論壇通過構(gòu)筑信心的措施、增加透明度和其他方式的合作,在未來的和平和安全事務(wù)中，可以發(fā)揮關(guān)鍵的作用。在經(jīng)濟(jì)層面，發(fā)展東南亞新興市場，加強經(jīng)濟(jì)依存度，增加美國在該地區(qū)的貿(mào)易和投資，并促進(jìn)封閉國家向開放市場的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是克林頓在其競選總統(tǒng)時打出的關(guān)鍵一張牌，也正是因為他找到了美國國內(nèi)最需解決的問題，因此戰(zhàn)勝了當(dāng)時的對手成功入主了白宮。在克林頓的不懈努力下，美國對東南亞的出口額增加了62%，進(jìn)口額增加了90%多。美國在東盟的投資也從1993年的207億美元增長到2000年的506億美元。

在面對這一地區(qū)的重大問題上，如南海問題和東南亞金融危機上，美國都表現(xiàn)出了一定的克制，防止事態(tài)的擴大，同時積極幫助問題的解決。例如在南海問題上，美國并沒有主動挑起中國與其他國家矛盾，同時面對金融危機美國也采取了積極的姿態(tài)幫助東南亞國家克服困難。這些都與美國維護(hù)當(dāng)時的利益息息相關(guān)，因此才能采取這樣積極或中立的行動。

3.小布什政府。

在小布什執(zhí)政時期，美國遭受到了嚴(yán)重的恐怖襲擊威脅。9·11事件的發(fā)生再一次改變了美國對外政策的議程，打擊恐怖主義成了美國的頭號任務(wù)，同時也改變了美國在東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略。

以反恐為契機，美國與東盟建立了反恐聯(lián)盟，通過這一舉措提升了與東南亞國家的關(guān)系。由于反恐的需要，美國急需加強國際反恐合作，于是在阿富汗戰(zhàn)爭勝利后，美國試圖在東南亞開辟“打擊恐怖主義的第二條戰(zhàn)線”。于是向菲律賓和其他東盟國家提供了數(shù)額巨大的軍事援助，支持其打擊國內(nèi)的恐怖活動，例如對菲律賓的軍援從190萬美元猛增到1900萬美元，擴充了10倍之多。同時，積極同印尼、菲律賓等國開展大范圍的軍事演習(xí)，通過這些舉措進(jìn)一步加強其與東南亞傳統(tǒng)盟國的同盟關(guān)系，并力圖發(fā)展新的雙邊安全關(guān)系，從而鞏固它在東南亞的“軸—輻”戰(zhàn)略模式。

除了安全合作的加強和東盟合作的深入，全球化過程繼續(xù)向廣度和深度演進(jìn)，美國和東南亞的貿(mào)易以及美在東南亞的直接投資在小布什執(zhí)政期間保持了繼續(xù)增長。伴隨著美國與東南亞國家雙邊自由貿(mào)易協(xié)定的談判和簽署，美國和這一地區(qū)的貿(mào)易聯(lián)系越來越緊密。東南亞地區(qū)已經(jīng)成為美國第五大貿(mào)易伙伴，每年的雙邊貿(mào)易超過1500億美元，并較克林頓時期有了大幅度的增加。在投資方面，小布什上任后的第一年，美國在東盟的直接投資就增加了200多億美元，達(dá)到700多億美元。2005年開始，美國在東盟的投資超過1000億美元，并且在四年之內(nèi)增加到1500億美元。但在此時，美國不得不面對中國對東南亞經(jīng)濟(jì)的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)擴大，將美國甩在了后面的現(xiàn)實。

雖然在經(jīng)濟(jì)和軍事上，美國和東南亞國家之間的交流和合作在反恐的背景下不斷加強，但小布什政府仍利用美國巨大的影響力，向東南亞推銷其人權(quán)和民主觀念。其中一個比較重要的方式就是援助，在官方和非官方援助等手段下，美國迫使受援國接受美國的觀念，否則就減少援助額，以此將其塑造成美國式的國家。雖然在反恐合作的大背景下，這一趨勢受到合作深度的影響，但從長遠(yuǎn)看，美國始終都沒有放棄這一目標(biāo)。

4.奧巴馬政府。

奧巴馬政府上臺以來，在確保其東南亞戰(zhàn)略利益和戰(zhàn)略目標(biāo)基本不變的前提下，在“巧實力”外交理念的指導(dǎo)下,全面介入該地區(qū)的各項事務(wù)。

由于奧巴馬在印度尼西亞的童年經(jīng)歷，另外在其內(nèi)閣幕僚中也有多名了解東南亞地區(qū)事務(wù)的官員，因此奧巴馬的東南亞政策和小布什相比，有了許多新的發(fā)展。首先，隨著美國重返亞太戰(zhàn)略的制定，美國進(jìn)一步重視東南亞地區(qū)，并且積極參與東盟的多邊機制建設(shè)。相比于布什的“單邊主義”，奧巴馬從美國實力出發(fā)，更多地采取多邊的行動。并且在奧巴馬任職的兩個任期中，其本人與國務(wù)卿多次出訪東南亞，參與東盟峰會，對其重視程度可見一斑。其次，除了傳統(tǒng)的盟友，美國還積極拓展與該地區(qū)主要大國與其他國家的關(guān)系，如印尼、越南和緬甸。美國通過大量的軍事和經(jīng)濟(jì)援助支持這些國家，使其成為該地區(qū)美國利益的代言人，同時另外一個重要目的則是制衡中國在東南亞一家獨大的局面。例如越南，美國一步步幫助越南提升經(jīng)濟(jì)和軍事實力來抗衡中國。第三，打好經(jīng)濟(jì)牌，大力開拓經(jīng)濟(jì)外交。在奧巴馬第二任期里，頂著國內(nèi)困難的經(jīng)濟(jì)形勢，新任國務(wù)卿克里的首次演講就旨在說服美國民眾，在日趨加強的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，美國與世界的接觸有助于美國創(chuàng)造就業(yè)和吸引投資。美國將力爭在2014年之前完成TPP協(xié)議的簽訂，并在之后幾年將其擴大到東南亞其他國家。此外，奧巴馬政府在加強經(jīng)濟(jì)一體化、支持湄公河下游國家的發(fā)展、支持民主、解決戰(zhàn)爭遺留問題等領(lǐng)域擴大對東南亞的援助。另外，美國還通過與中國南海問題相關(guān)國家的接觸，增加介入此地的能力，利用法律等手段拉攏相關(guān)東南亞國家增加自己的信服力，并不斷使用公共外交等途徑，增加美國在該地區(qū)的影響力，塑造自己的良好形象。

雖然奧巴馬政府有如此周密的東南亞政策設(shè)計，但苦于美國當(dāng)今已不是昔日那樣的超級大國，嚴(yán)峻的國內(nèi)形勢、激化的黨派斗爭加劇了外交政策實施的復(fù)雜性，同時苦于困難的經(jīng)濟(jì)形勢，軍費和對外援助預(yù)算削減帶來的財政限制將牽制奧巴馬政府的對外戰(zhàn)略?？傊?，奧巴馬的東南亞政策受到了極大的牽制，難以達(dá)到其預(yù)期的目的。

三、結(jié)論

自二戰(zhàn)以來,美國一直保持著對東南亞的關(guān)注，從沒有離開過這一地區(qū)。東南亞巨大的市場、重要的地理位置和中國日益增長的影響力都是美國未來制定東南亞政策不可忽視的因素。冷戰(zhàn)以來美國對東南亞的政策主要是為了實現(xiàn)其利益的。通過歷任總統(tǒng)的不同戰(zhàn)略,美國試圖在東南亞地區(qū)取得主導(dǎo)地位，建構(gòu)符合美國意愿的秩序。但隨著全球化進(jìn)一步的深入以及世界格局的變化，美國受到的外部環(huán)境制約和國內(nèi)因素制約不斷加大，同時以中國為代表的新興國家的崛起都將改變舊有的不平等秩序，這使得美國的全球霸權(quán)受到了極大的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，中國應(yīng)抓住機遇，與美國在東南亞地區(qū)加強分歧管控，尋求雙邊及多邊合作，積極把握中美在東南亞地區(qū)競爭與合作的動態(tài)平衡，以贏得周邊大博弈的主動權(quán)，從而為中國的崛起創(chuàng)造良好的環(huán)境。

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常 帥 北京外國語大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生

（責(zé)編 樊 譽）