我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展之法制困境與改革

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610065)

目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇變革和轉(zhuǎn)型的時(shí)期，呈現(xiàn)出社會(huì)危機(jī)多重復(fù)合、社會(huì)矛盾衍生多發(fā)、社會(huì)問(wèn)題疊加頻發(fā)的特點(diǎn)，這些問(wèn)題給社會(huì)管理帶來(lái)前所未有的難題，同時(shí)也給社會(huì)組織的發(fā)展提出了新的要求。作為一定程度上具有社會(huì)性、非營(yíng)利性和非政府性特征的社會(huì)組織，在解決社會(huì)危機(jī)、緩和社會(huì)矛盾、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著不可替代的作用，已成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展中的中間組織力量。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織有了快速的發(fā)展，截至2012年底，全國(guó)依法登記的各類社會(huì)組織共49.2萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體26.8萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位22.1萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)2961個(gè)[1]。此外，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)社會(huì)中存在的未在民政機(jī)構(gòu)注冊(cè)的各類社會(huì)組織總數(shù)不低于300萬(wàn)個(gè)[2]。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了激發(fā)社會(huì)組織活力的必要性和重要性，首次將“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”寫入黨的綱領(lǐng)性文件，明確提出“要加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)力量參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的報(bào)告中，先后共13次提及“社會(huì)組織”，如鼓勵(lì)社會(huì)組織服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、加強(qiáng)社會(huì)組織的管理與引導(dǎo)等，涉及的內(nèi)容之多是前所未有的?！敖夥潘枷?，解放生產(chǎn)力，還要解放社會(huì)活力”，這是十八屆三中全會(huì)提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制的一個(gè)目標(biāo)創(chuàng)新和理論創(chuàng)新。這一系列新舉措、新要求的出臺(tái)，不僅表明黨和政府對(duì)社會(huì)組織的重視，還預(yù)示著社會(huì)組織將在現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。但這些年的社會(huì)建設(shè)和管理實(shí)踐表明，社會(huì)組織發(fā)展面臨著某些難以預(yù)知的法制困境，由于相關(guān)法律法規(guī)不完善，一些基本問(wèn)題和主要弊端逐漸凸顯出來(lái)，必須加大改革力度，為社會(huì)組織發(fā)展構(gòu)建良好的法制環(huán)境。一個(gè)健康有序的法制環(huán)境，有利于社會(huì)組織充分發(fā)揮其職能和作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的創(chuàng)新。

一 建構(gòu)社會(huì)組織發(fā)展的法制環(huán)境之必要性

1982年《中華人民共和國(guó)憲法》頒布，意味著中國(guó)法制建設(shè)開(kāi)啟了新篇章。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和改革開(kāi)放的推進(jìn)，黨的“十五大”提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的戰(zhàn)略方針，確立了中國(guó)社會(huì)的法治發(fā)展之路；“十七大”強(qiáng)調(diào)“全面落實(shí)依法治國(guó)的基本方略”；“十八大”進(jìn)一步提出“堅(jiān)持依法治國(guó)這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”，同時(shí)要“全面推進(jìn)依法治國(guó)”；黨的十八屆三中全會(huì)確立了“建設(shè)法治中國(guó)，必須堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的宏偉目標(biāo)。由此可見(jiàn)，建設(shè)法治國(guó)家，從而建構(gòu)法治政府和法治社會(huì)已成為當(dāng)務(wù)之急，構(gòu)建完善的社會(huì)組織法制環(huán)境也是大勢(shì)所趨。

社會(huì)組織自產(chǎn)生之日起在我國(guó)社會(huì)中就扮演著重要的角色。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和不斷深入，我國(guó)社會(huì)組織的體制在不斷發(fā)生變化，單位組織改革使得單位人變成了社會(huì)人，治理的摩擦成本增加；基層社區(qū)變動(dòng)使管理難度增加，一些地方的社會(huì)問(wèn)題由于多年積累形成普遍民怨，很容易滋生群體性事件；農(nóng)民居民自治組織因家庭生產(chǎn)承包制而逐漸弱化，一些農(nóng)村出現(xiàn)了鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象；社會(huì)大流動(dòng)使得熟人社會(huì)變成了陌生人社會(huì)等。這些變化帶來(lái)了一些新問(wèn)題，加大了社會(huì)管理的難度，而現(xiàn)有的相關(guān)法律條款不完善，無(wú)法為解決這些新矛盾和新問(wèn)題提供法制保障。

同時(shí)，由于社會(huì)組織自身存在組織的松散性、組織成員素質(zhì)較低的局限性等，當(dāng)缺乏法律約束和法制監(jiān)管時(shí)，也會(huì)因?yàn)榫植坷婊蜓矍袄媾c國(guó)家整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相沖突，可能導(dǎo)致社會(huì)組織因管理不善，而擾亂社會(huì)正常秩序和人們正常生活，影響社會(huì)穩(wěn)定。健康有序、充滿活力的社會(huì)組織體系，不僅有利于培育社會(huì)組織的自治能力，降低政府行政成本并提高行政效率，而且有利于輔助政府提高社會(huì)科學(xué)管理水平，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。

綜上所述，社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境、社會(huì)組織發(fā)展中面臨的困境以及社會(huì)組織自身的缺陷都深刻地表明，完善社會(huì)組織的法制環(huán)境勢(shì)在必行。

二 社會(huì)組織法治困境之原因探析

就我國(guó)規(guī)范社會(huì)組織的法律法規(guī)而言，國(guó)務(wù)院先后頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，民政部也相繼出臺(tái)了《取締非法民間組織暫行辦法》、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等部門規(guī)章，這在很大程度上有效規(guī)范了社會(huì)組織的發(fā)展。然而，從我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的法制環(huán)境現(xiàn)狀來(lái)看，仍然存在一系列突出的問(wèn)題和矛盾。

(一)立法層次低，法規(guī)內(nèi)容不完善

有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)較少，且大多停留在行政法規(guī)階段，全國(guó)人大常委會(huì)至今尚未制定一部針對(duì)社會(huì)組織的統(tǒng)一性法律。與日本相比較，日本針對(duì)各種社會(huì)組織頒布了專門的《社會(huì)組織法》，且在《日本民法典》中專章規(guī)定調(diào)整社會(huì)組織的法律條文，以規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展。同時(shí)，1998年頒布了《日本特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》，促使了日本更多的社會(huì)團(tuán)體取得合法地位。目前我國(guó)不僅缺少調(diào)整社會(huì)組織的專門法律，而且調(diào)整社會(huì)組織的規(guī)范性文件也只有幾部行政法規(guī)和一些部門規(guī)章，其他的幾乎都是地方性法規(guī)，內(nèi)容極不完善，法律體系的整體性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性均有待提高。如近年來(lái)在國(guó)內(nèi)被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的紅十字會(huì)“郭美美事件”，充分說(shuō)明了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的法律法規(guī)內(nèi)容有缺陷，致使其本身的行為遭遇到了困境。大多數(shù)涉及我國(guó)社會(huì)組織的法律規(guī)范，其內(nèi)容僅僅只是一些抽象而簡(jiǎn)單的操作程序，如社會(huì)組織登記、注冊(cè)等，對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部的管理制度、運(yùn)轉(zhuǎn)方式并沒(méi)有系統(tǒng)而具有可操作性的規(guī)范。同時(shí)，現(xiàn)行諸多法律規(guī)范如民法對(duì)基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位的法人地位并未做出明確而清晰的界定。這就導(dǎo)致社會(huì)組織自身的發(fā)展缺少法律地位和法律依據(jù)，也使得社會(huì)組織在國(guó)際交流與合作中受到限制。此外，根據(jù)民事法律規(guī)定，社會(huì)組織的法人地位與單位法人地位存在嚴(yán)重的不對(duì)等關(guān)系，致使社會(huì)組織在社會(huì)管理中始終處于較為弱勢(shì)的地位。

(二)社會(huì)組織立法原則不確定

社會(huì)組織快速發(fā)展，其重要性與日俱增，政府對(duì)于社會(huì)組織的行為規(guī)范，如組織設(shè)立、治理行為、責(zé)任要求等監(jiān)督法則以及稅法的各種稅收減免規(guī)定，深刻地影響著社會(huì)組織的發(fā)展及其功能的發(fā)揮。在這種前提下，采用何種立場(chǎng)和理念作為社會(huì)組織的立法原則尤其重要。一方面，社會(huì)組織是公民社會(huì)中最活躍最重要的角色，積極培育社會(huì)組織發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)組織自治有利于公民社會(huì)的發(fā)展，是強(qiáng)化公民社會(huì)之道，也是轉(zhuǎn)變國(guó)家和社會(huì)權(quán)力，體現(xiàn)還政于民、還政于社會(huì)的過(guò)程。社會(huì)組織自身也急切呼吁政府對(duì)其“松綁”，給予更大的自我管理空間，在社會(huì)管理中發(fā)揮更重要的作用。另一方面，社會(huì)組織在發(fā)展進(jìn)程中也會(huì)出現(xiàn)很多難以避免的問(wèn)題，如產(chǎn)生“志愿失靈”(voluntary failure)現(xiàn)象、個(gè)別社會(huì)組織濫用民間捐款、管理人員腐敗等。從制度主義立場(chǎng)來(lái)講，政府必須對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展予以必要的法制引導(dǎo)和監(jiān)管，使其行為有利于社會(huì)穩(wěn)定。囿于多種原因，我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的現(xiàn)行立法理念是“以限制為主”，采取的仍然是政府“控制型管理”取向。政府主要通過(guò)嚴(yán)格控制資格審批程序和數(shù)量限制等手段，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，這種“管控型”立法理念直接為社會(huì)組織發(fā)展設(shè)置了障礙。促進(jìn)社會(huì)組織的自治和加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織管制是一對(duì)辯證關(guān)系，需要對(duì)政府和社會(huì)組織的適當(dāng)角色和各自責(zé)任進(jìn)行根本性度量。在把握社會(huì)組織立法原則時(shí)，不能夠一味地強(qiáng)調(diào)管制或是放任，而要保持兩者間一定的張力。

(三)社會(huì)組織健康發(fā)展遭遇合法性危機(jī)

社會(huì)組織合法性危機(jī)主要產(chǎn)生于兩個(gè)方面，即外部合法性危機(jī)和內(nèi)部合法性危機(jī)?！敖M織的外部合法性即是指組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)獲得的組織外與組織相聯(lián)系的社會(huì)的承認(rèn)、支持與服從”[3]。法律制度不完善則是導(dǎo)致這種外部合法性危機(jī)的主要因素。一方面社會(huì)組織服務(wù)于社會(huì)，得到了社會(huì)公民的認(rèn)可，獲得了所謂的“社會(huì)合法性”；另一方面這種“社會(huì)合法性”，由于法律制度不健全，而無(wú)法取得真正認(rèn)同意義上的合法性。嚴(yán)格登記管理制度的高門檻、雙重管理體制下的“找婆家”以及政府的“不接觸、不承認(rèn)、不取締”三不方針，都是法律制度不健全的直接體現(xiàn)，這使大量的社會(huì)組織游蕩在法規(guī)的約束與保護(hù)之外，處于放任自流的狀態(tài)。當(dāng)下社會(huì)組織管理體制的弊端已經(jīng)突顯出來(lái)，其制度上的不足清楚地解釋了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織繁多卻又缺乏合法性的原因。正如有些學(xué)者所言，“我國(guó)社會(huì)組織盡管未能取得合法的生存資格，卻因?yàn)閾碛泻戏ㄐ远@得管理主體所默許的生存空間”[4]。由此，在制度取向上要重新平衡和審視?！敖M織內(nèi)部合法性即是指組織的權(quán)威結(jié)構(gòu)所獲得的組織成員的承認(rèn)、支持和服從”[3]。內(nèi)部合法性主要源自于社會(huì)組織各內(nèi)部成員對(duì)于該社會(huì)組織的認(rèn)同感、認(rèn)同度。社會(huì)組織的發(fā)展如果不能得到社會(huì)組織內(nèi)部成員之間的認(rèn)同感，那么社會(huì)組織就會(huì)面臨解體，其發(fā)展就會(huì)嚴(yán)重受損。

(四)現(xiàn)有法律法規(guī)限制社會(huì)組織取得合法身份

我國(guó)目前對(duì)社會(huì)組織成立條件(包括法律要件和組織要件)要求較高，使許多社會(huì)組織難以達(dá)到其規(guī)定。如《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》第十三條第二項(xiàng)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十三條第二款第三項(xiàng)規(guī)定，在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的民間組織，沒(méi)有必要成立[5]。1990年，《民政部關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體的請(qǐng)示》(國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā))中提出，對(duì)不符合社會(huì)需要、重復(fù)設(shè)置的社會(huì)團(tuán)體，要予以撤銷或者合并。這一系列的規(guī)范性文件和政策出臺(tái)，從積極意義而言，是為了限制一些社會(huì)組織和團(tuán)體之間出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，從消極意義而言，又極大地限制了一些社會(huì)組織的成立和發(fā)展。由于對(duì)社會(huì)組織成立的限制條件越來(lái)越多，使得很多社會(huì)組織很難得到行政管理部門的正式認(rèn)可。一些社會(huì)組織被要求必須有相關(guān)政府部門為其擔(dān)保，或是對(duì)其財(cái)產(chǎn)數(shù)額、會(huì)員數(shù)量、組織規(guī)模等做了嚴(yán)格規(guī)定，這些限制因素不利于社會(huì)組織的發(fā)展。

三 我國(guó)社會(huì)組織法制環(huán)境之改革

(一)加快與社會(huì)組織發(fā)展有關(guān)的立法：從單一到混合

首先，選擇適當(dāng)?shù)牧⒎ǚ绞?。目前，有關(guān)社會(huì)組織立法一般采用三種模式。一是統(tǒng)一立法。根據(jù)中國(guó)國(guó)情并借鑒世界上其他國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，有必要制定一部統(tǒng)一的《社會(huì)組織法》，從而界定社會(huì)組織的法律地位，規(guī)范我國(guó)存在的各類社會(huì)組織的行為，鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)揮其自治作用和社會(huì)管理職能。二是分散立法。即根據(jù)社會(huì)組織自身的特性，具體問(wèn)題具體分析，制定出符合該社會(huì)組織自身特點(diǎn)的法律規(guī)范，如《社會(huì)團(tuán)體管理法》等。三是混合立法。該立法方式已在我國(guó)行政法律中得到體現(xiàn)。如我國(guó)的《行政許可法》，只從外部制定了行政許可的大框架與結(jié)構(gòu)，涉及到具體行政行為，則依照特殊法實(shí)施，但特殊法原則上要符合《行政許可法》的基本要求。從我國(guó)實(shí)際情況分析，“混合立法”既具有概括性又具有可操作性。其原因在于，我國(guó)正處于發(fā)展轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)關(guān)系復(fù)雜多變，社會(huì)組織管理社會(huì)事務(wù)也涉及到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，采取混合立法方式，在一般法規(guī)確立一些基本原則的同時(shí)，又由特殊法規(guī)規(guī)定特殊社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，既保證法律的完整性和統(tǒng)一性，又適應(yīng)法律關(guān)系的多變性和靈活性，而且地方具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)又可根據(jù)本地特殊情況予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充和修改。

其次，確立立法的指導(dǎo)思想和基本原則。立法思想的確立對(duì)于加快完善立法具有指導(dǎo)作用。社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中必須轉(zhuǎn)變觀念，樹立“以人為本”的理念，充分發(fā)揮其為社會(huì)和公民提供更多服務(wù)的職能，體現(xiàn)人文關(guān)懷。社會(huì)組織的發(fā)展從根本上說(shuō)就是建立在高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的基礎(chǔ)之上，其本質(zhì)要求就是為社會(huì)提供服務(wù)。同時(shí)，要進(jìn)一步保障公民的結(jié)社權(quán)。民政部按照國(guó)務(wù)院指示，曾致力于結(jié)社立法的起草工作，并于1993年形成送審稿并報(bào)送國(guó)務(wù)院，但時(shí)至今日仍無(wú)下文[6]。近些年來(lái)，社會(huì)組織伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展以及民主理念的樹立取得了較大的成就，但是，在一些立法中仍然存在著限制公民正當(dāng)結(jié)社權(quán)的內(nèi)容，導(dǎo)致了一些游離于法律之外的社會(huì)組織存在。

社會(huì)組織立法的基本原則對(duì)社會(huì)組織的具體制度之建構(gòu)具有根本性意義，其中包括自治原則和法治原則。自治原則即是指社會(huì)組織在法律上可依法自治和自我管理，有相對(duì)獨(dú)立的地位和權(quán)利，不受其他組織或者個(gè)人權(quán)利的干涉。自治是一種手段，也是一種目的。社會(huì)組織的自治，既可以保障社會(huì)組織本身健康的發(fā)展，又可以幫助提高行政機(jī)關(guān)的工作效率。法治原則對(duì)社會(huì)組織的意義在于，從社會(huì)組織的創(chuàng)立、發(fā)展到終止，整個(gè)過(guò)程的內(nèi)部及外部行為都必須符合法律的基本要求。社會(huì)組織的權(quán)利和權(quán)力應(yīng)當(dāng)依據(jù)憲法和法律而享有。憲法是社會(huì)組織的權(quán)利來(lái)源，所以社會(huì)組織在發(fā)展的每一個(gè)環(huán)節(jié)都必須依照憲法的要求，制定其組織章程和具體內(nèi)容。同時(shí)，社會(huì)組織不能隨意行使憲法所沒(méi)有規(guī)定的權(quán)利，即“法無(wú)授權(quán)皆禁止”，否則必須承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

最后，加快現(xiàn)代社會(huì)組織體制的形成。從國(guó)情出發(fā)，盤活現(xiàn)有社會(huì)組織資源的存量，擴(kuò)大社會(huì)組織資源的增量，通過(guò)體制內(nèi)改革和體制外發(fā)展的雙軌驅(qū)動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)[7]。制定法律也需要在體制內(nèi)和體制外分別進(jìn)行，一方面保障社區(qū)組織、事業(yè)單位和人民團(tuán)體改革，盤活現(xiàn)有存量；另一方面促進(jìn)民間社會(huì)組織數(shù)量的擴(kuò)大。

(二)政府依法實(shí)行監(jiān)管：從無(wú)序到有序

首先，政府必須尊重和保護(hù)社會(huì)組織。自治權(quán)利的來(lái)源是政府職能與社會(huì)職能的自然分工，權(quán)力的行使旨在維護(hù)特定社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域中的正常秩序，不以追求利益為目標(biāo)。從此意義而言，自治權(quán)利與政府權(quán)力具有同源性和同質(zhì)性，合法的社會(huì)自治行為應(yīng)當(dāng)受到政府的鼓勵(lì)和保護(hù)，政府應(yīng)當(dāng)尊重社會(huì)組織，并為社會(huì)組織自治權(quán)利的行使提供良好、有序的法制環(huán)境。

其次，監(jiān)督社會(huì)組織在憲法和法律范圍內(nèi)開(kāi)展有序活動(dòng)。社會(huì)組織與其他任何組織一樣，并非都是圣潔的天使，不同的社會(huì)組織對(duì)公益的理解可能存在偏差，社會(huì)組織與社會(huì)組織之間、同一社會(huì)組織在不同時(shí)間內(nèi)與政府及其部門都可能產(chǎn)生一些矛盾，社會(huì)組織的發(fā)展也可能背離其方向。因此，政府對(duì)社會(huì)組織的建立和發(fā)展予以監(jiān)督和管理是必要的，政府要監(jiān)督和管理社會(huì)組織的設(shè)立及相關(guān)活動(dòng)在憲法和法律范圍內(nèi)有序地運(yùn)行。為避免社會(huì)組織的消極作用，政府立法要在防止社會(huì)組織失控和保持社會(huì)組織獨(dú)立性之間尋找恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，如建立新的準(zhǔn)入制度、進(jìn)行分類管理以及成立統(tǒng)一的日常監(jiān)管機(jī)構(gòu)等。

最后，監(jiān)督社會(huì)組織依法自治。社會(huì)組織之間的內(nèi)在聯(lián)系，既不是隸屬關(guān)系，也不是同緣關(guān)系，而是一種平等的對(duì)話關(guān)系，這種平等關(guān)系建立于相等的平臺(tái)上，任何一方都不得凌駕于另一方之上。因此，政府只有依法監(jiān)督社會(huì)組織，才能使社會(huì)組織之間依法自治。一般而言，政府應(yīng)從下列幾個(gè)方面行使監(jiān)督權(quán)：一是監(jiān)督其章程的修訂，社會(huì)組織的章程必須隨著社會(huì)發(fā)展和組織本身的發(fā)展而進(jìn)行適時(shí)修正和更新；二是監(jiān)督其不可有牟利行為，對(duì)社會(huì)組織的資產(chǎn)應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格管理，禁止個(gè)人從社會(huì)組織中、社會(huì)組織向政府牟取非法或不正當(dāng)利益；三是監(jiān)督其不可進(jìn)行非法交易，各社會(huì)組織成員間不得進(jìn)行危害組織的不合法的交易，不得牟取私利。

(三)完善相關(guān)司法體制和執(zhí)行制度：從垂直到嵌入

首先，保障社會(huì)組織合法權(quán)益。社會(huì)組織的產(chǎn)生在本質(zhì)上是政府將部分管理權(quán)交還給社會(huì)，讓社會(huì)本身發(fā)揮管理社會(huì)的功能，從而實(shí)現(xiàn)治理社會(huì)的良好結(jié)果，這是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。一方面，社會(huì)組織的自治并非絕對(duì)的，必須在法律之下依法自治；另一方面，政府也應(yīng)當(dāng)提供有效的法律救濟(jì)途徑，尤其是司法保護(hù)途徑，從而保障社會(huì)組織的合法權(quán)益不受侵犯。當(dāng)前，我國(guó)普遍存在著政府對(duì)行業(yè)組織介入太多太深的現(xiàn)象，甚至對(duì)有些社會(huì)事務(wù)直接干預(yù)，而相應(yīng)的司法制度卻不能為社會(huì)組織提供正當(dāng)?shù)姆删葷?jì)途徑，這不利社會(huì)組織自身的發(fā)展。俄羅斯《聯(lián)邦社會(huì)團(tuán)體法》(1995年)第十七條明確規(guī)定：“禁止國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人干涉社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)”，當(dāng)社會(huì)組織的權(quán)利和利益受到政府和其他組織侵犯時(shí)，社會(huì)組織有權(quán)提起訴訟[8]。其規(guī)定的目的在于，政府不能夠通過(guò)權(quán)力強(qiáng)行介入解決社會(huì)組織自身的問(wèn)題。因?yàn)檎慕槿氩焕谏鐣?huì)組織的良性發(fā)展，如果社會(huì)組織不能健康地發(fā)展，就不能有效地為政府提供社會(huì)管理服務(wù)，影響政府效率的提升。

其次，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)救濟(jì)的力度，保障社會(huì)組織的健康發(fā)展。社會(huì)組織在發(fā)展過(guò)程中會(huì)面臨很多法律問(wèn)題，這就需要強(qiáng)大的司法部門為其權(quán)利保護(hù)提供基礎(chǔ)。而我國(guó)現(xiàn)行的司法制度存在著缺陷，使得一些政治團(tuán)體和個(gè)人可以利用這些缺陷保護(hù)一些社會(huì)組織的非法利益，而侵犯另一些組織和機(jī)構(gòu)的權(quán)利和利益，這與社會(huì)組織發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律背道而馳，導(dǎo)致少數(shù)社會(huì)組織間存在著不良競(jìng)爭(zhēng)。

最后，規(guī)范政府相關(guān)職能部門的執(zhí)法行為，定期開(kāi)展評(píng)議考核，完善評(píng)估體系。針對(duì)當(dāng)前一些政府職能部門存在亂執(zhí)法、亂收費(fèi)、違規(guī)罰款等現(xiàn)象，要切實(shí)規(guī)范政府行為，將評(píng)議考核相關(guān)職能部門“嵌入”到政府的工作內(nèi)容中，定期不定期地展開(kāi)評(píng)估。對(duì)于評(píng)議不合格的，政府職能部門應(yīng)要求其進(jìn)行整改，整改不合格的要依照相關(guān)法律、法規(guī)追究其行政或法律責(zé)任。

(四)加大法律政策支持和傾斜力度：從動(dòng)態(tài)到常態(tài)

首先，完善政府相關(guān)扶持政策。在稅收上，繼續(xù)推動(dòng)社會(huì)組織優(yōu)惠稅收制度的建立，在允許的范圍內(nèi)盡量加大“普惠式”力度，研究并完善有關(guān)社會(huì)組織的相關(guān)人力和社會(huì)保障政策，改革當(dāng)下不利于社會(huì)組織發(fā)展的行規(guī)及社會(huì)政策，用政策支持保障社會(huì)組織發(fā)展。政策支持需由動(dòng)態(tài)化向常態(tài)化轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織要發(fā)展，政府對(duì)于社會(huì)組織的支持需要一以貫之。

其次，加強(qiáng)相關(guān)法律保護(hù)和傾斜力度。在政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)，社會(huì)組織參與各類結(jié)社活動(dòng)、從事各種商業(yè)活動(dòng)等方面，社會(huì)組織均需要法律的保護(hù)。政府應(yīng)有意識(shí)地用法律和政策引導(dǎo)并支持社會(huì)組織發(fā)展，進(jìn)一步開(kāi)放其活動(dòng)空間，保障國(guó)際公約和憲法規(guī)定的結(jié)社自由等權(quán)利，支持社會(huì)多元化與寬容性的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，彌補(bǔ)公共部門的功能失靈。

最后，增加相關(guān)法律規(guī)范的可操作性。部分地方政府制定了有關(guān)社會(huì)組織的相關(guān)規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件大多“空而大”，往往只是形式主義的，毫無(wú)操作性可言，這使得社會(huì)組織的正當(dāng)權(quán)益也成了“空中樓閣”，無(wú)法得到保障。因此，應(yīng)因地制宜地制定相關(guān)規(guī)范性文件，從而提升法律的時(shí)效性和執(zhí)行力。

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